Виды административно-правовых норм

Административно-правовые нормы различны по своей регуля­тивной направленности и, соответственно, по своему юридическо­му содержанию.

Существуют различные критерии их классификации. Наибо­лее общий характер имеет выделение двух основных видов этих норм: материальные и процессуальные.

Материальные административно-правовые нормы характери­зуются тем, что они юридически закрепляют комплекс обязанно-

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

Глава 3. Административно-правовые нормы

 

стей и прав, а также ответственность участников регулируемых ад­министративным правом управленческих отношений, то есть фак­тически их административно-правовой статус. В материальных нор­мах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках кото­рого должна функционировать система исполнительной власти (го­сударственного управления), должны действовать участники регу­лируемых управленческих отношений. Такие административно-пра­вовые нормы нередко называют статичными. Это, например, нор­мы, определяющие обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу гражданина; нормы, определяющие основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти, и т. п. Таким образом, материальные ад­министративно-правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов исполнительной власти и различного рода объектов уп­равления, их взаимные юридические возможности.

Процессуальные административно-правовые нормы регламен­тируют динамику государственного управления и связанных с ним управленческих отношений. Например, это нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан; порядок производства по делам об административных правонарушениях и т. п. Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.

В соответствии со сложившимися в юридической теории и практике представлениями о процессе и процессуальной деятель­ности следует акцентировать внимание преимущественно на их юридической сущности, как это имеет место, например, в отноше­нии уголовного и гражданского процесса. На подобной базе можно выделить административно-юрисдикционные нормы, регламен­тирующие порядок рассмотрения и разрешения преимущественно во внесудебной форме различного рода административно-правовых споров. Имеется в виду реализация административной юрисдик­ции, то есть принадлежащих соответствующим органам управле­ния (должностным лицам) полномочий по самостоятельной право­вой оценке поведения лиц или организаций и по применению в не­обходимых случаях установленных мер административно-принуди­тельного характера (например, производство по делам об админи­стративных правонарушениях).

Налицо, следовательно, правоохранительный аспект админи-стративно-юрисдикционных норм.

Но управленческая деятельность не сводится только к юрис-дикционной. Существенна значимость, например, подготовки и при­нятия управленческих решений, регистрационных, разрешительных и иных функций, широко используемых в процессе государствен-

но-управленческой деятельности. Это также процессуальные дей­ствия. В силу этого административно-процессуальные нормы, рег­ламентирующие многие позитивные стороны повседневной деятель­ности по управлению, прежде всего, практической работы аппара­та управления, можно выделить в особую группу — администра­тивно-процедурные нормы. Это, например, нормы, содержащиеся в утвержденном Правительством РФ 18 июня 1998 г. Регламенте за­седаний Правительства, определяющем основы формирования их плана, порядок их подготовки и проведения, оформления принятых решений в редакции от 5 октября 2000 г.¹

Иногда выделяют регламентарные (регулятивные) и правоох­ранительные административно-правовые нормы. При этом забыва­ется, что регламентация или регулирование — общее свойство лю­бых правовых норм, в том числе и направленных на правоохрану.

Важное значение имеет классификация административно-пра­вовых норм в зависимости от их конкретного юридического содер­жания. В ее основе тот или иной вариант метода административ­но-правового регулирования управленческих общественных отноше­ний. С этих позиций выделяются следующие виды административ­но-правовых норм:

а) обязывающие, то есть предписывающие в предусмотренных данной нормой условиях совершать определенные действия. Содер­жащиеся в такого рода нормах веления могут быть выражены как обязательное предписание. Например, при приеме на работу в го­сударственное учреждение администрация обязана издать приказ; при получении жалобы гражданина орган управления (должност­ное лицо) обязан рассмотреть ее в течение тридцати дней, и т. п.

Многие обязывающие (или предписывающие) административ­но-правовые нормы формулируются не в виде прямых обязатель­ных предписаний, а лишь как определение общих или специальных обязанностей участников регулируемых управленческих отношений. Так, в Законе от 18 апреля 1991 г. "О милиции" говорится, что в соответствии с возложенными на нее задачами милиция обязана совершать широкий круг действий (ст. 1 всего предусматриваются 24 варианта таких действий)². По существу, такого рода нормами определяются основы компетенции субъекта государственно-управ­ленческой деятельности. Применительно к гражданам закрепляе­мые нормой административного права их общие обязанности явля­ются элементом их административно-правового статуса;

б) запрещающие, то есть предусматривающие запрет на со­вершение тех или иных действий в условиях, определяемых дан-

См. САПП РФ. 1993. № 5. Ст. 398; СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4091. ¹ См. ВВС РФ. 1991. № 16. Ст. 503.

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

ной нормой. Запреты могут носить общий либо специальный ха­рактер. Например, общим является запрещение действий (бездей­ствий), подпадающих под признаки административного правонару­шения. Милиции запрещено применение специальных средств и ог­нестрельного оружия в отношении женщин (с явными признаками беременности), лиц с явными признаками инвалидности, малолет­них (несовершеннолетних)¹ и т. п. Это — специальный запрет;

в) уполномочивающие (управомочивающие) или дозволитель­ные нормы. Объединяет эти разнообразные по наименованию нор­мы то, что в них выражается предусматриваемая административ­но-правовой нормой возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Главное состоит в том, что отсутствуют прямые предписания, равно как и запреты. Но норма создает определенный правовой режим, в рамках кото­рого участники регулируемых управленческих отношений действу­ют не произвольно, а подчиняясь указанному режиму. Отсутствие предписаний и запретов свидетельствует о наличии иного "рыча­га" юридического воздействия, а именно — разрешения. Фактически дозволение суть разрешение данной нормой в данных условиях со­вершать либо не совершать данные действия; дозволительные нор­мы, соответственно, могут характеризоваться как разрешительные.

Конкретное юридическое содержание уполномочивающих (доз­волительных) административно-правовых норм зависит от особен­ностей их адресата.

Так, гражданину предоставляется возможность самостоятель­но решать вопросы, связанные с практической реализацией его субъективных прав в сфере государственного управления (напри­мер, право на обжалование неправомерных действий должностно­го лица и т. п.).

Если адресатом административно-правовых норм являются исполнительные органы (должностные лица), ситуация, не изменя­ясь по существу, приобретает особую юридическую окраску. Ука­занные субъекты самостоятельно выбирают определенный вариант поведения из числа предлагаемых правовой нормой. Например, должностные лица, осуществляющие контрольно-надзорные фун­кции, могут применять к нарушителю соответствующих правил поведения одну из предусмотренных мер административного воз­действия. Так, в порядке осуществления государственного экологи­ческого контроля соответствующие должностные лица вправе: по­требовать устранения выявленных недостатков; привлечь виновных к административной ответственности; принять решение об ограни­чении, приостановлении, прекращении работы предприятия; предъ-

Глава 3. Административно-правовые нормы

явить иск в суд или в арбитражный суд; направить материалы о привлечении виновных к уголовной ответственности и т. п.¹. Очевид­но, что применяется не вся совокупность названных средств воздей­ствия, а лишь те, которые, по Мнению полномочного должностного лица, являются наиболее эффективными.

Вместе с тем в подобных случаях нет свободы усмотрения, которая характерна для поведения гражданина под воздействием дозволительных норм. Исполнительный орган (должностное лицо) поставлен в более строгие рамки: на него возложены определенные обязанности, для реализации которых ему даны определенные пол­номочия (права); использование этих полномочий одновременно является его юридической обязанностью, уклониться от выполне­ния которой он не вправе. У него нет свободы в выборе варианта поведения, которая есть у гражданина. Но у него есть то, что обычно квалифицируется как административное усмотрение. Под ним по­нимается проявление инициативы уполномоченным работником ис­полнительного аппарата при выборе средств реализации своей ком­петенции в пределах условий, предусмотренных административно-правовой нормой;

в) стимулирующие (поощрительные) нормы обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управ­ленческих общественных отношений. Удельный вес подобного рода административно-правовых норм имеет тенденцию к возрастанию. Обычно их связывают с использованием в процессе реализации ис­полнительной власти так называемых экономических рычагов (ме­тодов) управления. Например, чаще всего в таком аспекте говорится об установлении налоговых и иных льгот, освобождении от налого­обложения, применении льготного кредитования и т. п.;

г) рекомендательные нормы. Природа их отличается своеобра­зием, ибо рекомендации, как правило, не имеют юридически-обя­зательного характера. Поэтому они чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосудар­ственных формирований, а также федеральных органов исполни­тельной власти с органами исполнительной власти субъектов Фе­дерации и др.

Такого рода рекомендации не содержат в себе прямо выражен*-ных предписаний, а дают возможность поисков наиболее целесооб­разных вариантов решения определенных задач. По своей сути они близки к содержанию административно-дозволительных норм, хотя и не лишены определенных элементов авторитарности.

В некоторых случаях рекомендации фактически приобретают юридически-обязательную силу (например, рекомендации по при-

См. ВВС РФ. 1991. № 16.Ст. 503.

1 См. ВВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457.

 

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

Глава 3. Административно-правовые нормы

 

менению санкций за нарушение налогового, природоохранного за­конодательства).

Административно-правовые нормы классифицируются и по иным критериям. Так, по адресату могут быть выделены нормы, регламентирующие:

а) организацию и деятельность механизма исполнительной вла­сти, то есть различных звеньев аппарата государственного управ­ления;

б) административно-правовой статус государственных служа­щих — работников управленческого аппарата;

в) ключевые вопросы организации и деятельности государ­ственных предприятий и учреждений;

г) административно-правовой статус общественных объедине­ний;

д) отдельные стороны функционирования различного рода ком­мерческих структур, включая частные;

е) административно-правовой статус граждан.

С учетом федеративного устройства России административно-правовые нормы по своему масштабу подразделяются на общефе-дералъные, а также устанавливаемые субъектами Федерации (рес­публиканские, территориальные или региональные и т. п.). По объе­му регулирования административно-правовые нормы могут быть об­щими, межотраслевыми, отраслевыми и местными. Наконец, ад­министративно-правовые нормы могут иметь либо внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья механизма исполнительной власти), либо общеобязательный харак­тер. В последнем случае их действие охватывает все виды участ­ников регулируемых управленческих отношений.