Основные структурные и институциональные изменения. Где мы находимся?

 

Но, как уже отмечалось, на первом этапе реформ должны достигаться прежде всего качественные изменения, структурные, институциональные, создающие предпосылки для эффективного функционирования рыночной экономики, ощутимые материальные результаты которого придут позднее.

 

Договоримся, о чем идет речь.

В терминологии международных финансовых организаций структурные изменения (реформы) понимаются близко к тому, что в медицине называют изменениями органическими, т.е. необратимыми, в отличие от функциональных, временных, поддающихся лечению. В экономике последние часто называют конъюнктурными изменениями. Так, улучшение состояния бюджета вследствие роста мировых цен на нефть – явление конъюнктурное, преходящее. Если же оно достигнуто за счет совершенствования налоговой системы, налогового администрирования, за счет лучших процедур контроля за расходами через федеральное казначейство, то мы имеем дело с более устойчивыми структурными изменениями.

Институциональные изменения трудно отличить от структурных. По смыслу они касаются институтов, т.е. организационных форм и законодательно устанавливаемых правил и норм (формальные институты), но также изменений в обычном поведении, нормативно не закрепленном. Изменения многих формальных институтов могут быть несущественными. Так, создание формально независимых комиссий по контролю за деятельностью естественных монополий, очень важных по мнению МФО, в России не сыграло никакой существенной роли (кроме, может быть, федеральной энергетической комиссии), поскольку содержательное, неформальное понимание независимости какого-либо агентства от Правительства, от исполнительной власти у нас не усвоено, не закрепилось. Поэтому не прекращаются споры вокруг независимости Центрального банка.

В то же время закрепление неформальных норм поведения, основанных на предпочтении, например, бартера и взаимозачетов перед расчетами "живыми" деньгами или склонности к непрозрачности, к сокрытию доходов, могут оказаться весьма устойчивыми институтами, преодолеваемыми с большими трудностями.

Ясно, что институциональные изменения на неформальном уровне могут быть следствием реформ, но сами реформами не являются, тогда как формальные изменения институтов, напротив, составляют содержание реформ. Они же являются и структурными реформами, если меняют поведение людей и организаций. Мы будем исходить именно из такого понимания.

В марксистской теории применяется категория производственных (экономических) отношений. Существенными, меняющими нормы поведения считаются те изменения, которые меняют систему производственных отношений. Это реформы или революции. И это близко к пониманию структурных реформ.

С этой точки зрения либерализация цен или открытие экономики, принципиально меняющие стереотипы поведения, являются важнейшими структурными реформами.

 

Посмотрим теперь, какие структурные и институциональные изменения, необходимые для функционирования рыночной экономики, произошли в России в 1992–1998 гг. На рис. 16.3 изображен своего рода график перехода, исполнение "планового" графика, представленного в гл. 7 на рис. 7.1.

С начала 1992 г. осуществлена либерализация цен, одновременно произошел демонтаж планово-распределительной системы, открыта экономика, введен свободный курс рубля. В середине 1996 г. Россия присоединилась к ст. VIII Устава МВФ, тем самым формально была введена конвертируемость рубля по текущим операциям. В регионах еще в течение двух-трех лет пытались регулировать цены на основные предметы потребления, применяли административные барьеры. Тем не менее либерализация в объеме, необходимом для работы рыночной экономики, произошла.

Приватизация, вначале массовая, осуществлена в кратчайшие сроки: программа чековой приватизации завершена 1 июля 1994 г. С 1995 г. перешли к этапу денежной приватизации, не такой быстрой и сопряженной с большим числом скандалов. Тем не менее две трети ВВП уже производится в негосударственном секторе. Начался естественный процесс перераспределения и закрепления прав собственности, изобилующий многочисленными эксцессами, но неизбежный для выхода на эффективных собственников.

Для закрепления прав собственности важное значение имело принятие современного Гражданского кодекса.

Финансовая стабилизация затянулась. Хотя ее следовало бы завершить раньше приватизации, в России она продолжалась пять лет и в 1998 г. едва не была сорвана. Перманентный бюджетный кризис, отражающий слабость государства, привел к тому, что инфляция была в 1995–1996 гг. скорее отложена, чем подавлена. Тем не менее с 1996 г., исключая 1998 г., рост цен не выходил за пределы безопасности: макроэкономические условия для роста экономики созданы.

 

 

Рис. 16.3. Выполнение графика реформ – где мы находимся

 

Создана в основном бюджетная система. Принят Бюджетный кодекс, завершается переход на казначейскую систему исполнения бюджета. Имеется серьезное продвижение в формировании системы бюджетного федерализма.

С 1992 г. функционирует и постепенно отлаживается налоговая система. На первом этапе она была нацелена на задачи финансовой стабилизации. Уже к 1998 г. был подготовлен новый Налоговый кодекс, позволявший сделать важный шаг вперед, к ориентации налоговой системы на задачи роста. В улучшенной редакции он вступает в действие в 2001–2002 гг.

Другой институциональный столп рыночной экономики – двухуровневая банковская система возникла еще раньше, после реформы 1988 г., хотя и в довольно уродливом виде. Но она с самого начала развивалась в весьма либеральных условиях. Это обеспечило ее быстрый рост, но привело и к многочисленным перекосам. Кризисы 1994, 1995 и 1998 гг. демонстрировали слабость банковского регулирования. И сейчас банковская система остается слабым местом российской экономики. Но она есть и способна к здоровому развитию.

За эти годы практически на пустом месте создана инфраструктура фондового рынка. Нельзя сказать, что он уже способен выполнять функции перелива капиталов, необходимые для динамичного развития экономики. Но инфраструктура есть. Фондовый рынок по крайней мере откликается на то, что происходит на основных фондовых площадках мира.

Структурная перестройка шла все эти годы, хотя только с 1997–1998 гг., а особенно после кризиса 1998 г., начался очевидный, хотя и не слишком динамичный переход к активной фазе. В 1999–2000 гг. наметился рост инвестиций в основной капитал, по темпам даже превышающий рост ВВП и продукции промышленности. Все больше российских компаний реструктурируется и занимает позиции в рыночном секторе российской экономики. Они в основном и обеспечивают ее рост.

Таким образом, в исключительно трудных экономических, социальных и политических условиях, в муках и тревогах в 1992–1998 гг. осуществлен минимальный пусковой комплекс структурных реформ, необходимых для создания и развития рыночной экономики. Первый этап реформ завершен. Какова бы ни была цена, как бы ни распределялись издержки перехода между ошибками в политике и объективными препятствиями, назвать такой итог поражением или крахом реформ никак нельзя. А успехом можно! Десять лет назад мало кто поверил бы, что такую работу в нашей стране можно выполнить в столь короткие сроки.

Но это весьма скромные успехи, если учесть и приведенные выше данные о результатах функционирования экономики, и то, что здание рыночной экономики в России скроено пока что грубо, как бы плотницким топором, что еще очень и очень многое не сделано.