Глава 4. РЕГИОНАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В ОБЛАСТИ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА 14 страницаКак видно из перечисленных прав, не подлежащих каким-либо ограничениям, Американская конвенция, в отличие от Европейской конвенции, предусматривает более расширенный список таких прав. Это прежде всего право на имя, право на участие в государственном управлении, права ребенка и др. Американская конвенция о правах человека в связи с приостановлением действия гарантий предусматривает, что любое государство-участник, использующее право приостановления, немедленно информирует другие государства - участников Конвенции через посредство Генерального секретаря Организации американских государств о положениях, применение которых им было приостановлено, причинах, вызвавших такое приостановление, и о дате его прекращения. Важной новеллой Американской конвенции является положение о федеральной оговорке (ст. 28). Это положение означает, что в тех случаях, когда государство-участник представляет собой федеративное государство, национальное правительство такого государства-участника выполняет все положения настоящей Конвенции, в отношении существа которых оно обладает законодательной и судебной юрисдикцией. В случае положения, в отношении существа которого юрисдикцией обладают входящие в состав федеративного государства административные единицы, национальное правительство незамедлительно принимает надлежащие меры в соответствии со своей конституцией и со своим законодательством, с тем чтобы компетентные власти административных единиц могли принять необходимые положения во исполнение настоящей Конвенции. В случае, когда два или более государства-участника договариваются о том, чтобы образовать федерацию или иной тип ассоциации, эти государства должны иметь в виду, что в принимаемом в результате этого договоре должны содержаться положения, необходимые для сохранения и обеспечения действия норм, закрепленных в настоящей Конвенции, в новом государстве, которое ими образуется. Важным положением Американской конвенции являются предусмотренные в ней ограничения относительно толкования Конвенции (ст. 29). Конвенция конкретно указывает на то, что ни одно из ее положений не должно толковаться: a) как разрешающее любому государству-участнику, любой группе или любому лицу препятствовать использованию или осуществлению прав и свобод, признанных в настоящей Конвенции, или ограничивать их в большей мере, чем это предусматривается в настоящей Конвенции; b) как ограничивающее использование или осуществление любого права или любой свободы, признанных в силу закона какого-либо государства-участника или в силу другой конвенции, участником которой одно из указанных государств является; c) как исключающее другие права или гарантии, присущие человеческой личности или вытекающие из представительного характера демократии как формы правления; d) как исключающее или ограничивающее действие, которое могут иметь Американская декларация прав и обязанностей человека и другие международные акты аналогичного характера. Полномочиями по контролю за выполнением государствами-участниками норм Американской конвенции помимо Генеральной ассамблеи ОАГ наделены два органа: Межамериканский Суд по правам человека и Межамериканская комиссия по правам человека, которые будут рассмотрены ниже.
4.2.4. Межамериканская комиссия по правам человека
Межамериканская комиссия по правам человека (далее - Комиссия) начала свою работу задолго до вступления в силу Американской конвенции о правах человека - в 1960 году, являясь в то время уставным органом ОАГ <1>. Со вступлением в силу в 1978 году Американской конвенции Межамериканская комиссия стала также конвенционным органом. В соответствии с Конвенцией и Уставом полномочия Комиссии варьируются в зависимости от того, действует ли она как конвенционный или уставный орган. На практике это различие довольно часто стирается, в особенности когда речь идет о государстве - члене ОАГ, который также является участником Конвенции. -------------------------------- <1> См.: Tuttle J. International human rights law and practice. N.Y., 1978. P. 47.
Межамериканская комиссия состоит из семи членов, выступающих в личном качестве. Они избираются Генеральной ассамблеей ОАГ на срок в четыре года. Основной функцией Комиссии как органа ОАГ является содействие осуществлению и защите прав человека, а также консультирование Организации по этому вопросу <1>. Как конвенционный орган Комиссия предпринимает необходимые действия в отношении петиций (индивидуальных сообщений) и других поступающих сообщений. Комиссия правомочна делать рекомендации правительствам в отношении соблюдения прав человека, подготавливать необходимые исследования и доклады, требовать информацию от правительств, относящуюся к соблюдению прав человека, отвечать на запросы государств-участников и предоставлять им консультативное обслуживание, предпринимать действия в отношении петиций и других сообщений во исполнение соответствующих положений Конвенции, представлять ежегодный доклад Генеральной ассамблее ОАГ, добиваться распространения информации о правах человека среди народов американского континента. Перечисленные выше задачи Комиссии, учитывая ее состав, состоящий всего из семи человек, едва ли, на наш взгляд, могут быть эффективно выполнены. -------------------------------- <1> См. ст. 111/I Устава ОАГ.
Важное место в работе Комиссии занимает рассмотрение индивидуальных сообщений и сообщений от государств-участников. В отношении индивидуальных сообщений Комиссия выполняет следующие функции: расследование, примирение, вынесение решения. Государства-участники соглашаются с правомочием Комиссии рассматривать индивидуальные сообщения в силу ратификации Конвенции. Комиссия может рассматривать и сообщения от государств, если оба государства, участвующие в споре, дополнительно заявят о признании юрисдикции Комиссии в отношении таких сообщений (ст. 45). Таким образом, система контроля Американской конвенции в данном плане отличается от системы контроля Европейской конвенции тем, что в ней факультативна процедура рассмотрения межгосударственных, а не индивидуальных сообщений. Причем правом индивидуальных сообщений она наделяет не только индивидов, но и группы индивидов и даже юридически признанные неправительственные организации (ст. 44). Конвенция устанавливает традиционные условия приемлемости сообщений: должны быть исчерпаны все доступные внутренние средства правовой защиты, а срок давности не должен превышать шести месяцев со дня извещения стороны, заявившей о нарушении своих прав. Бремя доказывания в отношении исчерпания всех внутренних средств правовой защиты в случае возникновения спора возлагается на правительство, в отношении которого подано сообщение. Предмет петиции или сообщения не должен находиться на рассмотрении какого-либо другого международного форума урегулирования (ст. 46). При рассмотрении приемлемого сообщения Комиссия изучает заявление петиционера, добивается получения информации от заинтересованного правительства, расследует факты и проводит слушания, на которых могут присутствовать как петиционер, так и представитель соответствующего правительства. На первой стадии своей работы Комиссия пытается достичь дружественного урегулирования спорного вопроса на основе уважения прав человека, сформулированных в Американской конвенции (ст. 48). В случае достижения такого урегулирования Комиссия должна подготовить доклад, излагающий основные фактические обстоятельства и способ урегулирования спорного вопроса, который направляется петиционеру и государствам - участникам Американской конвенции, а затем посылается Генеральному секретарю ОАГ для опубликования (ст. 49). Если сторонам не удается достичь дружественного урегулирования, Комиссия составляет доклад с изложением основных фактов по делу и своих заключений. Если доклад не отражает единогласного мнения членов Комиссии, любой член может сопроводить его своим частным мнением (ст. 50). Этот доклад направляется заинтересованному государству, которое имеет в своем распоряжении три месяца для принятия рекомендаций Комиссии. В течение указанного периода спорный вопрос может быть разрешен сторонами или же передан в Межамериканский Суд по правам человека. Право передавать спорный вопрос в Суд обладают Комиссия и заинтересованные государства. Комиссия может абсолютным большинством своих членов изложить свое мнение и выводы по вопросу, представленному на ее рассмотрение. В случае необходимости Комиссия представляет соответствующие рекомендации и устанавливает период, в течение которого государству надлежит принять меры, необходимые для урегулирования спорного вопроса (ст. 51). Если спор не был передан в Суд или разрешен каким-либо иным способом, Комиссия делает собственные выводы в отношении рассматриваемого вопроса и излагает их в своем докладе. Комиссия может опубликовать свой доклад, если заинтересованное государство не соглашается с предложениями и рекомендациями Комиссии. В принципе на этом процедура рассмотрения спорного вопроса заканчивается, однако Комиссия может включить доклад, излагающий ее позицию по спорному вопросу, в свой ежегодный доклад Генеральной ассамблее ОАГ. Статья 20 Устава Комиссии уполномочивает ее рассматривать индивидуальные петиции, поданные в отношении государств - членов ОАГ, которые даже не являются участниками Конвенции. В основном процедуры рассмотрения петиций в отношении как участников Конвенции, так и государств, не принимающих в ней участие, схожи. Главное различие заключается в том, что спорный вопрос нельзя передать в Суд. Однако и у заинтересованного государства, и у Комиссии остается право на запрос консультативного заключения Межамериканского Суда, которое может касаться существа cпорного вопроса. Чтобы считаться приемлемыми, все петиции должны включать определенные факты. В петициях следует указать, где произошло нарушение, когда это случилось, имена жертв и имена должностных лиц, которые связаны с нарушением. Вся информация должна быть как можно более точной, так как Комиссия не располагает достаточными экономическими и кадровыми ресурсами, чтобы проводить тщательные расследования, не пользуясь помощью самих авторов петиции. Особенно важным для подачи петиции является включение как можно более детальной и точной информации о степени вовлеченности государства в имевшем место нарушении прав человека, так как Комиссия уполномочена рассматривать только те петиции, которые поданы против правительства государства - участника ОАГ. Правительство может быть вовлечено прямо либо косвенно, если оно было неспособно запретить, предотвратить или остановить конкретные случаи нарушения прав человека. Предоставляя информацию такого содержания, необходимо предоставить беседы и интервью, которые имеют отношение к делу, и в случае необходимости подобная информация будет держаться в полной конфиденциальности. Еще одной полезной информацией, которую следует включить в петицию, является список нарушенных прав. Эти петиции, которые могут основываться либо на гражданских и политических правах, либо на социальных, экономических и культурных правах, могут также делать ссылку на документы о правах человека ОАГ, а также на документы по правам человека Организации Объединенных Наций или других региональных органов. Они также могут ссылаться на судебные дела, рассмотренные Межамериканской комиссией по правам человека или Межамериканским Судом по правам человека. Если в какой-либо стадии становится очевидно, что петиция является неприемлемой, Комиссия информирует автора жалобы и закрывает дело. В других случаях Комиссия открывает дело, дает ему номер и предоставляет всю относящуюся к делу информацию Министерству иностранных дел того государства, против которого подается жалоба. Комиссия просит министра предоставить информацию о фактах по предоставленному делу и об исчерпанных внутренних средствах. Одновременно автор жалобы извещается о том, что его дело рассматривается. Обычно Комиссия предоставляет 90 дней правительству, чтобы то ответило на жалобу, однако Комиссия также может продлить данный срок до 180 дней, если правительство попросит об этом и докажет в этом необходимость. Иногда Комиссия может потребовать предоставить информацию раньше 90 дней в отношении дел особо важного характера. Если ответ поступает от правительства, он отправляется автору петиции, который будет иметь в распоряжении 30 дней, чтобы выразить свои замечания по ответу правительства, а также по желанию предоставить дополнительные материалы. Автор петиции может попросить предоставления доказательств в отношении определенных заявлений правительства или же может потребовать устного слушания дела для приглашения свидетелей. Комиссия затем решит, следует ли организовывать устное слушание или нет. Хотя она уполномочена на это, однако не обязана проводить устные слушания. Комиссия будет расследовать только заявления широкомасштабных нарушений прав человека внутри страны и рассматривать отдельные случаи с более широким предметом рассмотрения. Этот метод редко применяется в отношении индивидуальных случаев. Комиссия после принятия решения по петиции путем издания рекомендаций выносит решение, где указывает на то, что следует предпринять государству по данному делу. В тех случаях, когда государство присоединилось к Американской конвенции, Комиссия должна попробовать призвать стороны к мирному соглашению, если такое представляется возможным. Комиссия затем готовит доклад для каждой стороны и для Генерального секретаря ОАГ для опубликования. Если стороны не прибегли к мирному соглашению или оно было не достигнуто, Комиссия готовит доклад с фактами дела и заключениями, рекомендациями и предложениями для Комиссии. Затем заинтересованное государство и Комиссия имеют три месяца, чтобы решить, передавать дело или нет Суду по правам человека, или же решить проблему самой Комиссии. После этого Комиссия делает заключение и предоставляет правительству время для выполнения рекомендаций. Если государство присоединилось к Американской конвенции и приняло юрисдикцию Межамериканского Суда, Комиссия или государство могут передать петицию Суду по правам человека для нового рассмотрения, которое завершится обязательным для государства решением с возможными денежными компенсационными выплатами. Положение о мирном соглашении не применяется по отношению к тем государствам, которые не присоединились к Конвенции. В таких случаях Комиссия прибегнет к процедуре установления фактов, а затем рассмотрит дело по существу, примет заключительное решение с рекомендациями и сроками исполнения положений решения. Согласно Правилам решение может быть опубликовано, "если государство не примет меры, рекомендованные Комиссией, в течение указанного срока". Комиссия может рекомендовать выплату компенсации жертвам, но не имеет компетенции официально присуждать такие компенсации. Решения Комиссии не являются обязательными. В дополнение к рассматриваемым делам Комиссия может по своей собственной инициативе расследовать и делать доклады о состоянии прав человека в государствах - членах ОАГ. Комиссия основывает свои независимые исследования на докладах, полученных от НПО и отдельных лиц. Комиссия также предоставляет ежегодный доклад Генеральной ассамблее ОАГ с информацией о принятых решениях по отдельным делам, докладами о состоянии прав человека в различных государствах и о проблемах в различных областях социальной жизни, которые нуждаются в дальнейших действиях по продвижению и защите прав человека.
4.2.5. Межамериканский Суд по правам человека
В основу деятельности Межамериканского Суда (как и других региональных организаций по правам человека) легли такие документы, как Устав ООН (1945 год), Всеобщая декларация прав человека (1948 год) и Международные пакты о правах человека (1966 год). Межамериканский Суд по правам человека - автономный судебный орган, наделенный функциями по применению и толкованию Межамериканской конвенции. Правом передачи дела в Суд обладают только государства - участники Конвенции и Межамериканская комиссия. Решения Суда по рассмотренным им делам обязательны для участвующих в рассмотрении сторон и обжалованию не подлежат. По просьбе одной из сторон в деле Суд может дать толкование вынесенного им решения. Как показывает практика, одной из важнейших функций Суда является принятие промежуточных мер "в крайне важных и срочных случаях, а также в случае необходимости, для предотвращения причинения лицам невосполнимого ущерба" (п. 2 ст. 63 Межамериканской конвенции). Примечательно, что такие меры могут приниматься Судом как по уже рассматриваемым им делам, так и по тем, что еще находятся в Межамериканской комиссии. Учитывая особые условия современной Латинской Америки, данные меры сыграли позитивную роль в защите свидетелей по делам, касающимся нарушения прав человека. Представить схожую ситуацию в рамках европейской региональной системы крайне сложно. Кроме того, Межамериканский Суд обладает консультативной юрисдикцией по толкованию положений как самой Конвенции, так и других договоров, касающихся защиты прав человека в странах американского континента. Таким образом, круг вопросов, по которым Суд может давать консультативные заключения, значительно шире, чем аналогичный круг вопросов Европейской конвенции. Причем в отличие от европейской системы, когда консультативные заключения может запрашивать только Комитет министров Совета Европы, по Межамериканской конвенции правом обратиться по данному вопросу в Межамериканский Суд обладают государства - члены ОАГ и органы этой организации. Кроме того, Межамериканский Суд вправе по запросу любого государства - члена ОАГ давать заключение о соответствии любого закона такой страны положениям Конвенции или иных договоров в области прав человека. По состоянию на январь 2007 года Суд вынес 20 консультативных заключений, из них пять давались по запросу Межамериканской комиссии. Юрисдикция Суда ограничена. Он может рассматривать только те дела, в которых затронутое государство: а) ратифицировало Американскую конвенцию о правах человека; б) приняло дополнительную юрисдикцию Суда (к 1992 году всего лишь 13 государств из 35 приняли дополнительную юрисдикцию); в) если Межамериканская комиссия по правам человека завершила расследование; г) если дело было направлено в Суд Комиссией или же затронутым государством в течение трех месяцев после того, как был издан доклад Комиссии. Лицо или автор жалобы не может напрямую представить дело в Суд для его рассмотрения. В тех случаях, когда Комиссия передает дело в Суд по правам человека, она об этом уведомляет автора петиции. На этой стадии автор петиции или защитник имеют возможность потребовать принятия необходимых мер, включая меры предосторожности для свидетелей и защиты. Судебное разбирательство осуществляется как письменно, так и устно. Вначале представляются письменные меморандумы сторон. Они могут сопровождаться заявлением о том, каким образом будут доказаны факты и как будут предоставлены доказательства. В тех случаях, когда рассматриваемые вопросы представляют собой сложные юридические вопросы, авторы петиции могут попросить НПО предоставить дополнительную информацию, которая имеет значение для дела. Обычно слушания открыты для публики, но Суд может принять решение рассматривать дело в закрытом заседании. Обсуждения Суда всегда конфиденциальны; его решения и мнения публикуются. Если Суд решит, что право было нарушено, он распорядится исправить ситуацию. Он может признать за жертвой право на компенсацию за причинение фактических убытков, эмоционального вреда и (или) расходов на судебное рассмотрение дела, но он не может применить денежное возмещение в виде наказания ответчика для примера. Суд состоит из семи судей, избранных в личном качестве из числа виднейших судебных деятелей региона. Только государства-участники могут предлагать кандидатуры и участвовать в выборах, хотя сами кандидаты могут быть гражданами любой страны - члена ОАГ. Генеральная ассамблея ОАГ на VII чрезвычайной сессии (май 1979 года) избрала судей Межамериканского Суда, которые на своей III сессии в 1980 году приняли Регламент и закончили работу над соглашением о штаб-квартире, подписанным с Правительством Коста-Рики (г. Сан-Хосе). Но Суд также может заседать и в других странах континента. Статут Суда был принят Генеральной Ассамблеей ООН на ее сессии в Ла-Пласе в 1979 году. Вся деятельность Межамериканской комиссии по правам человека координируется Судом. Она проводит совместно с ним совещания для рассмотрения консультативного мнения, входящего в компетенцию Суда в отношении применения статей Американской конвенции о правах человека. Таким образом, Суд обладает двумя функциями. Во-первых, он обладает полномочиями решать проблемы, связанные с нарушениями государствами положений Конвенции, принятой в Сан-Хосе. Одновременно Суд обладает полномочиями выносить консультативные заключения, интерпретировать положения Конвенции и некоторых договоров по правам человека, которые не связаны с решением вопросов о нарушении прав человека. Данная совещательная способность Межамериканского Суда намного шире, нежели подобная функция Европейского суда. В крайне серьезных и экстренных случаях, а также всякий раз, когда оказывается необходимо предотвратить причинение лицам непоправимого вреда, Суд принимает временные меры, которые он может счесть необходимыми в связи с рассматриваемыми делами. Если речь идет о тех делах, которые ему пока не представлены, он может действовать по просьбе Комиссии. Если Суд придет к выводу, что имеет место нарушение права или свободы, охраняемых Конвенцией, то он может распорядиться об обеспечении потерпевшей стороне возможности пользоваться нарушенным правом или свободой. Соответственно он также отдает распоряжение об устранении тех последствий, которые связаны с ситуацией, являющей собой нарушение такого права или свободы, и о выплате потерпевшей стороне справедливой компенсации (ст. 63). Государства - члены ОАГ могут консультироваться с Судом по вопросу о толковании Американской конвенции или иных договоров, связанных с защитой прав человека в американских государствах. В пределах своей компетенции с Судом могут также консультироваться органы, перечисленные в Уставе ОАГ, а именно: Генеральная ассамблея, Совет, Межамериканская комиссия по правам человека, Генеральный секретариат, специализированные конференции и специализированные учреждения (ст. 52 Устава). Члены Суда избираются сроком на шесть лет и могут быть переизбраны только один раз. Срок полномочий трех судей, избранных в ходе первых выборов, завершается по истечении трех лет. Сразу же после выборов имена этих трех судей определяются по жребию в Генеральной ассамблее. Судья, избранный взамен судьи, срок полномочий которого еще не истек, занимает должность до истечения срока полномочий последнего. Судьи остаются в должности до истечения срока своих полномочий. Однако они продолжают исполнять свои функции в связи с делами, которые они начали разбирать и которые остались неразрешенными, и с этой целью они не заменяются вновь избранными судьями. Если судья является гражданином любого из государств - сторон по делу, переданному в Суд, то они сохраняют за собой право разбирать это дело. Если один из судей, назначенных для разбирательства дела, является гражданином одного из государств - сторон по делу, Суд может назначить по своему выбору какое-либо лицо, которое будет выступать в Суде в качестве специального судьи. Если никто из судей, назначенных для разбирательства дела, не является гражданином какого-либо из государств - сторон по делу, то каждое из таких государств может назначить специального судью. Если несколько государств - участников Конвенции имеют одинаковый интерес в деле, то они рассматриваются в качестве единой стороны. Кворум для ведения разбирательства в Суде состоит из пяти судей. По просьбе какого-либо государства - члена ОАГ Суд может дать такому государству заключение относительно соответствия любого из его внутренних законов международным документам в области прав человека. Решение Суда в отношении спорного вопроса окончательно и обжалованию не подлежит. В соответствии с Конвенцией стороны по спорному вопросу обязуются выполнять все решения Суда (ст. 68). Если Суд решит, что имело место нарушение прав человека, защищенных Конвенцией, он может потребовать обеспечения соответствующих прав потерпевшей стороны. Суд также может потребовать устранения последствий подобного нарушения и выплаты справедливой компенсации потерпевшей стороне. Доклад о работе Суда ежегодно представляется Генеральной ассамблее ОАГ. В случае необходимости в докладе указываются государства, не выполнившие решение Суда. Сравнительно небольшое число вынесенных Судом решений и консультативных заключений позволяет сделать вывод, что деятельность контрольных органов в рамках межамериканской системы "оказалась практически неэффективной" <1>. Безусловно, на такое положение оказывают влияние реалии американских государств. Как отмечает В.А. Карташкин, "функционирование реальной системы защиты прав человека, созданной на основе Межамериканской конвенции по правам человека, свидетельствует о ее неэффективности в условиях, существующих в данном регионе" <2>. -------------------------------- <1> Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1999. С. 97. <2> Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. С. 92.
Одной из причин невысокой эффективности межамериканской системы можно считать то, что при ее создании авторы Конвенции механически перенесли на "американскую почву" многие положения Европейской конвенции. Сопоставление деятельности европейских и американских региональных правозащитных органов позволяет сделать вывод, что только схожесть политических и правовых систем, исторического опыта, близость уровней социально-экономического развития дает шанс для повышения эффективности их деятельности. Указанные причины в значительной степени объясняют, почему функционирование европейской системы оказывалось намного успешнее, чем деятельность Межамериканских комиссий и Суда на латиноамериканском континенте. Кроме того, для запуска системы, аналогичной европейской, требуются помимо всего значительные финансовые средства.
4.2.6. Другие региональные документы в области защиты прав человека
|
