Местные представительные и исполнительные органы

В соответствии со статьей 89 Конституции Республики Казахстан местное самоуправление осуществляется населением непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения.

Анализируя опыт мировой практики развития местного самоуправления, Е.С. Шугрина выделяет следующие модели (организационно-правовые формы): 1) форма "сильный совет - слабый мэр" характеризуется ограничением прав мэра со стороны совета в вопросах координации деятельности исполнительных органов; 2) форма "сильный мэр - слабый совет" опирается на избрание мэра непосредственно населением; 3) форма "совет-менеджер (управляющий)" характеризуется привлечением к управлению муниципальными делами профессионала - специалиста с нейтральной политической ориентацией; 4) комиссионная форма. По сути коллегиальный орган, члены которой (комиссии) одновременно возглавляют какой-либо производственный отдел городского правительства; 5) комбинированная форма, когда мэр, представляя интересы избирателей, назначает главного администратора (50).

В этой связи обращает на себя внимание то обстоятельство, что наряду с указанными организационно-правовыми формами деятельности авторы подчеркивают инерцию сохраняющейся традиции, согласно которой к местному управлению относят:

- местное государственное управление;

- местное самоуправление (51). И хотя подобная точка зрения не является доминирующей, но опыт местного самоуправления России показывает, что данный подход нашел закрепление в нормативных актах Московской и некоторых других областей. Независимо от того, признается это законодательством или нет, но указанная точка зрения отражает особенности переходного периода, т.е. когда органы местного государственного управления и самоуправления могут сосуществовать или когда местное самоуправление возникает на основе передачи ему части государственных полномочий.

Казахстану, в отличие от Российской Федерации, еще предстоит пройти эти переходные этапы, с той лишь разницей, что в России органы местного самоуправления находятся вне системы государственной власти.

Поэтому неудивительно, что отдельные специалисты, избегая этих проблем, свое внимание обращают на территориальные аспекты организации местного самоуправления. (52)

Местное самоуправление организуется по территориальному принципу, но соответствующие границы, в рамках которых локализуется муниципальная власть, определяются органами государства. Конституция Республики Казахстан устанавливает (статья 61), что Парламент вправе издавать законы, регулирующие вопросы административно-территориального устройства. Следовательно, законодатель, хотя и не говорит об этом прямо, но не намерен различать административные границы и границы местного самоуправления. В России, например, понятие "первичный базовый территориальный уровень местного самоуправления" отсутствует (53). Но соответствующая статья 12 (территория местного самоуправления) гласит, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях.

Следует полагать, территория выступает как признак государства, и поскольку оно выступает гарантом местного самоуправления, то правомочно не только определять правовой режим. Следовательно, территория в юридическом смысле может выступать не только как обязательное условие жизнедеятельности (земли, объекты природы, богатства-ресурсы), но и иметь статус самоуправления - юридического лица. Установление и изменение границ местного образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении местного самоуправления, должно производиться с учетом исторических, культурных и других традиций только по инициативе населения.

Исходя из данных оснований, только компактно проживающее население правомочно определять:

структуру органов местного самоуправления;

численный состав представительного органа;

порядок внесения изменений и дополнений в Устав местного самоуправления;

особый порядок деятельности органов местного самоуправления в пограничных районах при более усиленном административном надзоре органов государственной власти;

виды, порядок принятия и вступления в силу нормативно-правовых актов органов местного самоуправления;

условия и порядок организации муниципальной службы;

экономическую и финансовую основу осуществления местного самоуправления;

порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов, должностных лиц местного самоуправления;

основания и виды ответственности органов местного самоуправления;

порядок регистрации Устава муниципального образования.

Не вдаваясь в характеристику предметов ведения органов местного самоуправления, отметим, что:

органы местного самоуправления - институт власти народа на местах, а не система, т.е. в организации органов местного самоуправления уместны различия органов местного самоуправления, поскольку каждый регион имеет свои особенности (экономические, культурные, территориальные и другие). Достаточно вспомнить, что земская реформа в России (XIX в.) имела 26 моделей самоуправления;

местное самоуправление и муниципальные органы являются элементами государственного устройства и выполняют свою часть задач в общегосударственной системе сдержек и противовесов.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления

Действующее законодательство к органам местного самоуправления относит: выборные (представительные) органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу конституционного закона, "О выборах в Республике Казахстан". Принципиальной особенностью выборных органов является:

наличие данных органов является обязательным;

наименование выборных органов устанавливается с учетом национальных, исторических и иных местных традиций;

структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

представительные органы местного самоуправления обладают исключительными полномочиями, реализуемыми на сессиях (заседаниях) выборного органа.

Выборный орган местного самоуправления состоит из членов данного органа, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (54).

Численный состав выборного органа определяется Уставом (городского или сельского) муниципального образования.

К исключительным полномочиям выборных органов местного самоуправления относятся:

утверждение муниципального бюджета и отчета о его исполнении;

утверждение планов и программ развития муниципального образования;

установление местных (муниципальных) налогов и сборов;

установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

контроль за деятельностью исполнительных органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления;

принятие общеобязательных правил по предметам ведения, установленных Уставом муниципального образования.

Полномочия выборного органа местного самоуправления определяются законами Республики Казахстан и Уставом муниципального образования.

Выборный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.

Уставом городского или сельского местного самоуправления может быть предусмотрена должность главы муниципального образования, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления.

Глава местного самоуправления может быть избран либо гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном законами Республики Казахстан.