ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВОСогласно ст. 68 ЗК РФ и ст. 1 ФЗ от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» землеустройство включает мероприятия, направленные на изучение состояния земель, планирование и организацию рационального использования земель и их охраны, описание местоположения и (или) установление на местности границ объектов землеустройства, организацию рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также на организацию территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Объектами землеустройства считаются: территории субъектов РФ, территории муниципальных образований, территории населенных пунктов, территориальные зоны, а также части указанных территорий и зон. Землеустройство — явление многогранное: экономическое, юридическое, техническое. Экономическое значение землеустройства выражается главным образом в организации использования земельных ресурсов как средства производства, например, в разработке проектов внутрихозяйственного землеустройства, федеральных, региональных программ повышения плодородия почв. Юридическое значение землеустройства состоит в создании правовых предпосылок для организации рационального использования земель. Техническое значение имеют такие землеустроительные мероприятия, как топографо-геодезические, картографические, почвенные, агрохимические, геоботанические, историко-культурные и другие обследовательские и изыскательские работы. Землеустроительные мероприятия направлены на организацию земельных территорий и имеют разные задачи в зависимости от цели использования земли. На землях сельскохозяйственного назначения целью землеустроительных мероприятий является разработка мероприятий, позволяющих максимально сохранить 247
Землеустроительные мероприятия проводятся на основании решений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о проведении землеустройства, договоров о проведении землеустройства, судебных решений. В науке земельного права различают два основных вида землеустройства: межхозяйственное и внутрихозяйственное. Межхозяйственное землеустройство — это землеустроительные мероприятия по комплексной организации территории нескольких собственников, пользователей, владельцев, арендаторов, т. е. при проведении этих мероприятий затрагиваются права и интересы двух и более субъектов, использующих землю. В процессе межхозяйственного землеустройства устраняются недостатки в землепользовании (чересполосицы, вклинивания, вкрапления, дальноземье и др.), подготавливаются документы для удостоверения прав на землю. Внутрихозяйственное землеустройство производится в пределах границ отдельных землепользовании и имеет целью создание территориальных условий для рационального использования и охраны земель в рамках этого землепользования. Внутрихозяйственное землеустройство связано с разработкой землеустроительных проектов, предусматривающих устройство земельных территорий и защиту почвы земельных участков от эрозии, засоления, подтопления, заболачивания, иссушения и других негативных процессов. По современному законодательству необходимые для организаций землеустроительные работы проводятся по их желанию. В советскую же эпоху проекты внутрихозяйственного землеустройства (где определялись поля севооборотов, размещение дорог, строений, рациональная организация угодий и т. п.) разрабатывались для колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий и после утверждения их компетентным государственным органом имели обязательную силу для этих организаций. В нормах ФЗ «О землеустройстве» особо выделяется внутрихозяйственное землеустройство. В соответствии со ст. 18 названного Закона внутрихозяйственное землеустройство проводится в целях организации рационально- 248
го использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны, а также земель, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, для обеспечения их традиционного образа жизни. При проведении внутрихозяйственного землеустройства выполняются следующие виды работ: 1) организация рационального использования гражданами и 2) разработка мероприятий по:
• улучшению сельскохозяйственных угодий; • освоению новых земель; • восстановлению и консервации земель; • рекультивации нарушенных земель; • защите земель от негативных воздействий. Документы, подготовленные в результате проведения землеустройства (землеустроительная документация), используются при проведении государственного кадастра объектов недвижимости и мониторинга земель. В порядке, установленном Правительством РФ, в целях обеспечения соответствия землеустроительной документации исходным данным, техническим условиям и требованиям производится экспертиза этой документации. ПЛАНИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ Функция планирования использования земель связана с необходимостью обеспечения рационального и наиболее эффективного использования земель. Планирование использования земель производится на основании данных государственного кадастра объектов недвижимости. Например, в соответствии с ФЗ «О землеустройстве» планирование и организация рационального использования земель и их охраны проводятся в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации, субъектах РФ и муниципальных образованиях. Планирование и организация рационального использования земель
и их охраны включают работы по: разработке предложений о рациональном использовании земель и об их охране; природно-сель-скохозяйственному районированию земель; определению земель, в границах которых фажданам и юридическим лицам могут быть предоставлены земельные участки; определению земель, которые могут быть включены в специальные земельные фонды; определению земель, отнесенных к категориям и видам, установленным законодательством РФ. К полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся, в частности, разработка и реализация федеральных профамм использования и охраны земель. Такими же полномочиями на своей территории обладают субъекты РФ, которые разрабатывают и реализуют региональные профаммы использования и охраны земель, находящихся в фаницах соответствующих субъектов. Органы местного самоуправления с учетом требований федерального законодательства устанавливают правила землепользования и застройки территорий городских и сельскохозяйственных поселений, территорий других муниципальных образований (правовое зонирование), а также осуществляют разработку и реализацию местных профамм использования и охраны земель. Планирование перспективы развития территории на основе социально-экономических профамм и утвержденной в установленном порядке землеустроительной, фадостроительной документации. Планирование использования земель осуществляется с учетом принимаемых актов планирования в сфере экологии, а также в сфере социально-экономического развития Российской Федерации. Например, в соответствии с ФЗ от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и профаммах социально-экономического развития Российской Федерации»1 прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется. В программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу должны быть отражены, в том числе афарная политика и экологическая политика. Для реализации в будущем запланированных органами государственной власти, органами местного самоуправления мероприятий возможно резервирование земель для государственных или муниципальных нужд. Резервирование земель осуществляется
250 в случаях, установленных для изъятия земельных участков (ст. 49 ЗК РФ), а земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, также в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов. Земли для государственных или муниципальных нужд могут резервироваться на срок не более чем семь лет. Допускается резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для строительства автомобильных дорог, железных дорог и других линейных объектов на срок до двадцати лет. Наиболее подробно законодательство регулирует планирование использования земель населенных иунктов. Нормы градостроительного кодекса определяют полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области территориального планирования, определяют виды документов территориального планирования, территориальных зон, регулируют градостроительное зонирование. Территориальное планирование выражается в планировании развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий. Территории муниципальных образований подлежат зонированию с целью определения территориальных зон и установления фадостроительных регламентов (фадостроительное зонирование). В СССР хозяйственная жизнь определялась и направлялась народнохозяйственными планами, в рамках которых мероприятия по рациональному использованию природных ресурсов и их охраны планировались как составная часть перспективных и годовых планов развития народного хозяйства стали составной частью с 1974 года. Важнейшим направлением являлось территориальное планирование, которое характеризовалось разработкой проектов планировки и застройки и схем районной планировки. Районная планировка долгое время применялась как средство перспективного планирования и организации земель городов и поселков городского типа. Стремление ликвидировать социально-экономические, культурно-бытовые различия между городом и селом 251
Территориальное планирование в советское время распространялось не только на природные ресурсы, но и на все отрасли народного хозяйства в пределах территории, охватываемой схемой районной планировки. Такое планирование имело долговременный характер. Так, схемы районной планировки разрабатывались в соответствии с перспективами развития народного хозяйства на срок 25—30 лет. В современный период территориальное планирование является важным элементом системы стратегического планирования и прогнозирования развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, позволяющим осуществлять выбор приоритетных направлений развития общественной инфраструктуры, специализации территорий, а также эффективное планирование бюджетных инвестиций на долгосрочный период. Согласно нормам ч. 4 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ, не утвердив схемы территориального планирования, органы государственной власти и органы местного самоуправления с 1 января 2010 г. не смогут принимать решения о резервировании земель, об изъятии земельных участков (в том числе путем выкупа) для государственных или муниципальных нужд и о переводе земель из одной категории в другую. При планировании использования земельных ресурсов осуществляется инвентаризация земель. Само слово «инвентаризация» образовалось от лат. inventarium — опись. Инвентаризация земель проводится для уточнения и установления местоположения объектов землеустройства, их границ (без закрепления на местности), выявления неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, других характеристик земель. Необходимость проведения инвентаризации земель, не используемых в сельскохозяйственном производстве, была предусмотрена в Указе Президента РФ от 23 апреля 1993 г. № 3480 «Одополнительных мерах по наделению граждан земельными участками». Инвентаризации подлежат земли всех категорий, не используемые в сельскохозяйственном производстве. С учетом местных условий органы исполнительной власти субъектов РФ конкретизируют 252 содержание работ по инвентаризации земель и устанавливают очередность их проведения. До сих пор продолжает действовать Постановление Совета Министров — Правительства РФ от 12 июля 1993 г. № 659 «О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам»1, которое устанавливает следующий порядок. Для проведения инвентаризации земель в районах создаются комиссии, в состав которых включаются: председатель соответствующего районного комитета по земельным ресурсам и землеустройству (председатель комиссии), представители природоохранного органа, архитектурно-градостроительной и санитарно-эпидемиологической службы, органов сельского и лесного хозяйства, представители органов местного самоуправления, а также собственники земли, землевладельцы, землепользователи и арендаторы или их представители. При необходимости к работе комиссии могут привлекаться представители других органов и служб. Состав комиссии утверждается главой местной администрации. Общие положения об инвентаризации земель, как одном из видов землеустроительных мероприятий, закреплены в ФЗ «О землеустройстве». В ходе инвентаризации земель устанавливаются их местоположение, площадь, качественное состояние, а также причины, приведшие к выявленным изменениям состояния земель. На основании проведенных работ комиссией разрабатываются предложения по дальнейшему использованию выявленных в ходе инвентаризации земель. По результатам проведенной инвентаризации земель на каждое землепользование заводится самостоятельное дело с обосновывающими расчетами, графическим материалом, данными по вычислению площадей и подписанным всеми членами комиссии актом проведения инвентаризации земель. В случае разногласий между членами комиссии в акте указывается особое мнение отдельных ее членов с обоснованием причин несогласия. Обобщенные комиссией материалы инвентаризации земель с предложениями по их дальнейшему использованию и установлению правового режима земельных участков рассматриваются местной администрацией с участием представителя комитета по земельным ресурсам и землеустройству субъекта РФ и направляются в органы исполнительной власти субъекта РФ для утверждения
253
Иной порядок рассмотрения и утверждения материалов инвентаризации земель может быть определен законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Необходимость завершения инвентаризации земель (в первую очередь — земель городов и других поселений) связана и с совершенствованием земельных платежей. Инвентаризация земель является одной из мер проводимой земельной реформы.
|
СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2871; 1999. № 28. Ст. 3492.
и принятия решения о дальнейшем использовании этих земель. Утвержденные материалы инвентаризации земель являются основанием для перерегистрации прав на землю и внесения соответствующих изменений в земельно-кадастровую документацию.
