Спори, що розглядаються в порядку адміністративного судочинства

Серед спорів, на які згідно із законом (ст.17 КАСУ) поширюється компетенція адміністративних судів, слід виділити насамперед (1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, а також (2) спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом.

Проблема. Питання розмежування юрисдикції між, з одного боку, адміністративними судами, та загальними та господарськими – з іншого вже тривалий час є складним, що обумовлено техніко-юридичними недоліками положень про підвідомчість КАСУ.

Після складного і болісного періоду невизначеності в Україні усталилася практика, яку спрощено можна виразити такою формулою: всі справи (навіть у разі, якщо суб’єктом спірних правовідносин є суб’єкт владних повноважень), де йшлося про захист оспореного або порушеного цивільного права у земельних правовідносинах, повинні розглядатися за правилами цивільного або, залежно від суб’єктного складу спірних правовідносин, господарського судочинства (див., зокр., п.15 Рекомендацій президії ВГСУ від 27.06.2007 №04-5/120 «Про деякі питання підвідомчості і підсудності справ господарським судам», розд.1 Постанови Пленуму ВГСУ «Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин» від 17.05.2011 №6).

На наш погляд, такий підхід є цілком вірним, він повністю відповідає як ст.15 ЦПК, так і призначенню адміністративного судочинства: захистити в публічних правовідносинах «слабку» сторону – насамперед, фізичну особу, громадянина, і натомість обмежити жорсткими рамками «сильну» сторону - суб’єкта владних повноважень. Якщо йдеться про відносини, у якими сторони є рівними, а суб’єкт владних повноважень просто реалізує (як будь-який інший представник власника), напр., право державної власності на землю – жодного сенсу розглядати спір із таких відносин в порядку адміністративного судочинства немає.

Разом із тим, останнім часом досить поширеною є думка, що описаний вище усталений підхід до розмежування підсудності щодо вирішення земельних спорів між загальними та адміністративними судами має зазнати докорінних змін у зв’язку із ухваленням рішення КСУ від 01.04.2010 №10-рп/2010.

КСУ у своєму рішенні вказав, що при вирішенні питань місцевого значення (ч. 1 ст. 143 КУ), при вирішенні питань розпорядження землями територіальних громад (п.п. «а»-«г» ст. 12 ЗКУ) місцеві ради «діють як суб'єкти владних повноважень». Нарешті, положення п. 1 ч. 1 ст. 17 КАСУ «слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності».

На перший погляд, і справді, в усіх описаних нормах КСУ «побачив» здійснення місцевими радами владних повноважень. Водночас, звертає увагу на себе те, що при винесенні рішення Суд не використовував формулювань на зразок «виключно» або «лише». Саме рішення КСУ також залишає чимало простору для тлумачення, і за одним з можливих тлумачень місцеві ради в описаних ситуаціях можуть діють як суб’єкти владних повноважень, але можуть виступати і в іншій ролі. На наш погляд, саме такий підхід і є єдино правильним, оскільки, вочевидь, і при «вирішенні питань місцевого значення», і при розпорядженні землями комунальної власності місцеві ради цілком можуть вступати у цивільні відносини, які повністю підпорядковуються принципу юридичної рівності сторін. Так, безглуздо було б оцінювати дії місцевої ради з точки зору принципів, закріплених у ч.3 ст.2 КАСУ, у випадку, коли йдеться про укладення договору оренди земельної ділянки.

Крім того, не менш важливо те, що при вирішенні питань, поставлених у конституційному поданні, КСУ ні прямо, ні опосередковано не тлумачив положень ЦПК та ГПК про юрисдикцію. Тому навіть якщо стати на позицію, за якою в рішенні КСУ йдеться про те, що всі і будь-які земельні спори з органами місцевого самоврядування, які виникають при «вирішенні питань місцевого значення» або при розпорядженні землями комунальної власності, є публічно-правовим і потрапляють до підвідомчості адміністративних судів, застосування ч. 2 ст. 4 КАСУ («[ю]рисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення») призведе до висновку, що, напр., земельний спір за участю ради щодо укладення договору оренди землі з громадянином буде розглядатися загальним судом як спір цивільний в силу положень ст. 15 ЦПК.

Таким чином, «механічна» відмова загальних судів від своєї юрисдикції у земельних спорах за участю рад (а за аналогією – й інших органів), що «вирішують питання місцевого значення» або розпоряджаються комунальними (за аналогією – державними) землями начебто на підставі рішення КСУ була б великою помилкою. У кожному випадку слід застосовувати не лише ст. 17 КАСУ, а і положення ЦПК та ГПК про підвідомчість, і, виходячи із аналізу спірних правовідносин, визначати їх характер. В деяких випадках такі відносини будуть публічно-правовими (напр., у випадку безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами), а в деяких – цивільними або господарськими (напр., у випадку приватизації земельної ділянки шляхом її продажу на конкурентних засадах).

Слід відзначити, що саме такий підхід відображено у чинній редакції пп.1.4 Постанови Пленуму ВГСУ від 17.05.2011 №6 «Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин».

NB. Слід підтримати висловлену Н.В. Ільків та О.В. Ільницьким пропозицію щодо встановлення у процесуальному законодавстві порядку, за яким при виявленні непідсудності справи даному суду суд самостійно направляв справу до належного органу без повернення позивачеві¹⁷. Це тим більш доцільно за умов недостатньо чіткого законодавчого розмежування юрисдикції загальних, господарських та адміністративних судів.

Запропоноване правило варто доповнити іншим, яке заборонило б відмовляти у розгляді справи, спрямованої до певного суду судом іншої юрисдикції. Приклад такого правового регулювання дає Німеччина. Так, третє речення другого абзацу §17а Закону про судоустрій (Gerichtsverfassungsgesetz¹⁸) передбачає, що той суд, до якого інший суд передав справу як до компетентного, зобов'язаний дотримуватися цього рішення i не має права відхилити справу за непідсудністю.