Органи виконавчої влади, як суб’єкти адміністративного права

Органи виконавчої влади посідають особливе місце у системі суб'єктів адміністративного права. По-перше, вони є основними (після Президента України) функ­ціонально-галузевими носіями виконавчої влади в державі і статус органу виконавчої влади закріплюється за ними в нормативному порядку; по-друге, є найважливішою скла­довою органів державного управління і державного апара­ту в цілому (як відомо, державний апарат, крім органів державного управління, об'єднує управлінські структури законодавчої влади, органи правосуддя, прокуратури та ін­ші державні органи); по-третє, вони об'єднані єдиним ке­рівництвом і підпорядкуванням, внаслідок чого діють уз­годжено і цілеспрямовано; по-четверте, кожен з органів даної системи наділений державою специфічною компе­тенцією у сфері державного управління і реалізації держав­ної виконавчої влади; по-п'яте, система органів виконав­чої влади справляє регулюючий вплив на всі сфери дер­жавного і суспільного життя; по-шосте, в рамках своєї компетенції органи виконавчої влади самостійні в органі­заційному та функціональному відношеннях; по-сьоме, здійснюється специфічний вид державної діяльності, яка за своїм юридичним змістом є виконавчо-розпорядчою.

Виходячи з наведеного можна сформулювати визначен­ня органу державної виконавчої влади. Ним буде носій державної виконавчої влади, що реалізує свою компе­тенцію в закріпленій сфері державного управління, і має юридичний (нормативне зафіксований) статус органу дер­жавної виконавчої влади.

Органи виконавчої влади мають достатню кількість оз­нак, що дозволяють виділити їх з усієї системи органів державного управління. Аналіз сукупності органів держав­ного управління свідчить, що одна їх частина визначена як органи виконавчої влади і даний статус закріплено за ни­ми в нормативному порядку, друга — такого статусу не має. Більше того, визначити чіткі критерії, за якими зако­нодавець одні органи державного управління наділяє ста­тусом органу виконавчої влади, а інші не наділяє, досить складно.

До органів виконавчої влади віднесено певні структурні частини окремих міністерств. Наприклад, Державна адмі­ністрація залізничного транспорту " Укрзалізниця", яка є складовою Міністерства транспорту, Державний департа­мент тракторного і сільськогосподарського машинобуду­вання " Украгромаш", підвідомчий Міністерству промис­лової політики. До них належать міністерства, комітети (Комітет у справах ветеранів війни та воєнних конфліктів в іноземних державах), інспекції різного ієрархічного рів­ня (Інспекція заготівель та якості Сільськогосподарської продукції Севастопольської міської державної адміністра­ції), агентства (Національне космічне агентство України), міліція. Останню взагалі складно уявити як відособлену організаційну структуру -

Водночас, деякі органи державного управління, що здійснюють виконавчо-розпорядчу діяльність у загально­державному масштабі, до органів виконавчої влади не від­несені. Аналіз їх функцій свідчить, що й ті й другі здійсню­ють державне управління, і тих і других повноваженнями у цій сфері наділила держава, і тим і другим властиві такі спільні риси, як юридичне владний характер діяльності, її підзаконність, організуюча спрямованість, цілеспрямова­ність, виконавчість щодо органів законодавчої влади, ак­тивність, безперервність тощо.

Так, відповідно до Закону України " Про державне ре­гулювання ринку цінних паперів в Україні" від ЗО жовтня 1996 р. управління в даній сфері здійснює Державна комі­сія з цінних паперів та фондового ринку, яка статусу орга­ну виконавчої влади не має. Згідно з Положенням про Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку (затверджено Указом Президента України від 14 лютого 1997 р.) вона у даній сфері: забезпечує реалізацію єдиної державної політики; координує діяльність державних орга­нів; вживає заходів щодо попередження і припинення пра­вопорушень; встановлює стандарти і порядок реєстрації цінних паперів; видає дозволи на їх обіг; встановлює необ­хідні обмеження; здійснює комплекс контрольних функ­цій; здійснює державну реєстрацію фондових бірж; прий­має в межах своєї компетенції нормативні акти, обов'язко­ві для виконання центральними і місцевими органами виконавчої влади. Фінансування Комісії, її апарату та установ, включаючи територіальні органи, здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

Звідси випливає, що до суттєвих ознак органу держав­ної виконавчої влади треба віднести закріплення за ним цього статусу державою у нормативному порядку.

Отже можна сформулювати визначення органу дер­жавної виконавчої влади. Ним буде носій державної вико­навчої влади, що реалізує свою компетенцію у закріпленій сфері державного управління і має юридичний (норма­тивне зафіксований) статус органу державної виконавчої влади.

Органи державної виконавчої влади класифікуються за такими критеріями:

• за масштабом діяльності;

• за порядком утворення;

• за обсягом компетенції;

• за місцем у державно-управлінській ієрархії.

За масштабом діяльності органи виконавчої влади по­діляються на:

а) вищі;

б) центральні;

в) місцеві;

г) спе­ціальні.

До вищих належать органи, виконавчо-розпорядча ді­яльність яких поширюється на всю територію України. Та­ким органом є Уряд України — Кабінет Міністрів.

Стаття 113 Конституції України фіксує, що Кабінет Мі­ністрів України є вищим органом у системі органів вико­навчої влади. Він відповідальний перед Президентом Ук­раїни та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді Ук­раїни у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції. Кабінет Міністрів складає свої повноваження перед ново­обраним Президентом України.

До його складу входять Прем'єр-міністр України, пер­ший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри, мі­ністри.

Прем'єр-міністр України призначається Президентом України за згодою більше ніж половини від конституцій­ного складу Верховної Ради, а персональний склад Кабіне­ту Міністрів призначається Президентом України за по­данням Прем'єр-міністра.

Роботою Кабінету Міністрів керує Прем'єр-міністр. Він спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, яка схвалюється Верховною Радою Ук­раїни, згідно з п. 11 ст. 85 Конституції. Прем'єр-міністр України входить із поданням до Президента про утворен­ня, реорганізацію та ліквідацію міністерств, інших цен­тральних органів виконавчої влади, в межах коштів, перед­бачених Державним бюджетом на утримання цих органів.

Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції:

1) забезпечує державний суверенітет і економічну само­стійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів Украї­ни, актів Президента України;

2) вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод лю­дини і громадянина;

3) забезпечує проведення фінансової, цінової, інвести­ційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і приро­докористування;

4) розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культур­ного розвитку України;

5) забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності;

здійснює управління об'єктами державної власності відпо­відно до закону;

6) розробляє проект закону про Державний бюджет Ук­раїни і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Вер­ховній Раді України звіт про його виконання;

7) здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатнос­ті і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;

8) організує і забезпечує здійснення зовнішньоеконо­мічної діяльності України, митної справи;

9) спрямовує і координує роботу міністерств, інших ор­ганів виконавчої влади;

10) виконує інші функції, визначені Конституцією та законами України, актами Президента України;

11) видає постанови і розпорядження, які є обов'язко­вими до виконання. Акти Кабінету Міністрів підписує Прем'єр-міністр.

Прем'єр-міністр України, інші члени Кабінету Мініст­рів України мають право заявити Президентові України про свою відставку. Відставка Прем'єр-міністра України має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів України. Такі ж наслідки має прийняття Верховною Радою резолюції недовіри Кабінетові Міністрів.

Центральний орган виконавчої влади в межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодав­ства видає накази, організує і контролює їх виконання. У випадках, передбачених законодавством, його рішення є обов'язковими для виконання іншими центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органа­ми місцевого самоврядування, представницькими органа­ми, підприємствами, установами і організаціями незалеж­но від форм власності та громадянами,

У разі потреби він може видавати спільні акти разом з іншими центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та представницькими органами.

Центральний орган державної виконавчої влади очо­лює керівник (міністр, голова, директор), якого призначає Президент України. Він має заступників, які призначають­ся відповідно до законодавства. Розподіл обов'язків між заступниками провадить керівник.

Керівник здійснює керівництво дорученими йому сфе­рами діяльності і несе відповідальність перед Президентом України та урядом України за стан справ у цих сферах, ви­значає ступінь відповідальності заступників і керівників підрозділів центрального органу виконавчої влади.

Для погодженого вирішення питань, що належатьдокомпетенції центрального органу виконавчої влади, обго­ворення найважливіших напрямів його діяльності та роз­витку галузі у ньому утворюється колегія у складі керівни­ка, заступників керівника за посадою, а також інших ке­рівних працівників. Членів колегії затверджує Кабінет Міністрів України. Рішення колегії проводяться в життя наказами по центральному органу виконавчої влади.

У центральному органі виконавчої влади з урахуванням специфіки його діяльності можуть утворюватися й інші дорадчі та консультаційні структури. Склад цих структур і положення про них затверджує керівник.

Центральний орган виконавчої влади є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки в установах бан­ків, печатку із зображенням Державного герба України і своїм найменуванням.

Важливе значення для вдосконалення адміністративно-правового статусу центральних органів виконавчої влади має Указ Президента України від 13 березня 1999 р. " Прозміни в системі центральних органів виконавчої влади України". Його прийнято з метою:

• вдосконалення системи державного управління;

• підвищення ефективності функціонування органів виконавчої влади;

• посилення провідної ролі міністрів як головних суб'єктів розробки та реалізації державної політики у відповідних галузях і сферах діяльності;

• поетапного впровадження адміністративної реформи в Україні.

Місцеві органи виконавчої влади (місцеві державні адміністрації), як суб’єкти адміністративного права, на відповідній території забезпечують:

1) виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади;

2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян;

3) виконання державних і регіональних програм соці­ально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання ко­рінних народів і національних меншин — також програм їх національно-культурного розвитку;

4) підготовку та виконання відповідних обласних і ра­йонних бюджетів;

5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;

6) взаємодію з органами місцевого самоврядування;

1) реалізацію інших наданих державою, а також делего­ваних відповідними радами повноважень.

До спеціальних органів виконавчої влади належать міліція, Служба безпеки України тощо.

Другий критерій, за яким класифікуються органи дер­жавної виконавчої влади, — порядок їх утворення.

По-перше, це конкретні органи, які утворюються вна­слідок прямої дії конституційних норм. Ними є Кабінет Міністрів і місцеві державні адміністрації. Якщо, наприклад, у будь-якій області України буде утворено новий ра­йон, то відповідно до ст. 118 Конституції для здійснення на його території виконавчої влади буде утворена місцева державна адміністрація. Ліквідація району спричинить і ліквідацію відповідної місцевої державної адміністрації. Утворення та ліквідація районів, встановлення та зміна їх меж, а також найменування і перейменування належать до повноважень Верховної ради України (ст. 85 Конституції).

По-друге, це органи, які утворюються Президентом Ук­раїни. Згідно з п. 15 ст. 106 Конституції України Прези­дент України утворює, реорганізує і ліквідує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.

Третій критерій — це обсяг компетенції. На його основі виділяють:

а) органи загальної компетенції, які здійснюють дер­жавне управління соціально-громадським комплексом на підвідомчій території у повному обсязі.Це Кабінет Мініст­рів та місцеві державні адміністрації;

б) органи галузевої компетенції, які здійснюють управ­ління окремими галузями, наприклад, Міністерство ву­гільної промисловості. Міністерство охорони здоров'я;

в) функціональні органи або органи міжгалузевої ком­петенції, які здійснюють управління в межах однієї або кількох державних функцій, що передані в їх відання. Це, приміром. Міністерство фінансів. Державний комітет ста­тистики, Міністерство праці та соціальної політики та ін.

Четвертий критерій — становище державно-управлін­ської ієрархії. Відповідно до нього виділяються вищестоя­щі та нижчестоящі органи.