И её динамика

 

В финансово-кредитном энциклопедическом словаре расходы бюджета, так же как и доходы, определяются по экономическому содержанию и по материально-вещественному воплощению. По экономическому содержанию расходы бюджета трактуются, как «денежные отношения, возникающие у субъектов публичной власти с юридическими и физическими лицами, между субъектами власти в связи с использованием бюджетных фондов федерального, регионального и муниципального уровней по функциональному, отраслевому и целевому назначению; проявляются эти отношения через конкретные виды расходов по материально-вещественному воплощению – денежные средства, выделяемые на финансовое обеспечение выполнения задач и функций государства и местного самоуправления».[153] В ст. 6 Бюджетного Кодекса бюджетные расходы рассматриваются как «денежные средства, предусмотренные в бюджете соответствующего уровня для финансирования задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления». Несколько иную, расширенную трактовку бюджетных расходов с точки зрения финансового права даёт Ю.А. Крохина: «Расходы государственных бюджетов – это публичные, не создающие и не погашающие финансовых требований непрерывные затраты государства в виде строго опосредованных нормами права экономических отношений по поводу распределения и использования централизованного фонда денежных средств в целях обеспечения задач и функций государства (Российской Федерации и её субъектов)».[154]

Бюджетные расходы – более узкое понятие, чем расходы государства, и хотя в экономической литературе существуют по этому поводу разные точки зрения, большинство авторов считает, что бюджетные расходы являются составной частью расходов государства. Государственные расходы являются совокупностью всех видов расходов государства и включают в себя не только бюджетные расходы, но и расходы внебюджетных фондов, а также расходы государственных предприятий.

В развитых странах бюджетные расходы растут как по абсолютной величине, так и относительно ВВП. Так, например, в США расходы федерального правительства и штатов увеличились с 12 % ВВП в 1929 г. до 35 % в 90-е годы. Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации также растут и в 2001 г. составили около 27 % ВВП, расходы федерального бюджета в этом году составили около 15 % ВВП.[155]

Виды бюджетных расходов зависят от уровня социально-экономического развития страны, функций государства, задач, решаемых государством в конкретный исторический период времени, связей бюджета с хозяйством и других факторов. Виды расходов бюджетов группируются в соответствии с бюджетной классификацией. Код классификации расходов бюджетов состоит из:

1) кода главного распорядителя бюджетных средств;

2) кода раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов;

3) кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов.

Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, бюджетов государственных внебюджетных фондов, местного бюджета устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете в составе ведомственной структуры расходов.

В составе бюджетной классификации расходов выделено 14 разделов, едиными для бюджетов бюджетной системы РФ разделами и подразделами классификации расходов бюджетов являются (ст.21 БК РФ):

1) общегосударственные вопросы:

· функционирование Президента Российской Федерации;

· функционирование высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и муниципального образования;

· функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований;

· функционирование Правительства РФ, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, местных администраций;

· судебная система;

· обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора;

· обеспечение проведения выборов и референдумов;

· международные отношения и международное сотрудничество;

· государственный материальный резерв;

· фундаментальные исследования;

· обслуживание государственного и муниципального долга;

· резервные фонды;

· прикладные научные исследования в области общегосударственных вопросов;

· другие общегосударственные вопросы;

2) национальная оборона:

· Вооруженные Силы Российской Федерации;

· модернизация Вооруженных Сил РФ и воинских формирований;

· мобилизационная и вневойсковая подготовка;

· мобилизационная подготовка экономики;

· подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности;

· ядерно-оружейный комплекс;

· реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества;

· прикладные научные исследования в области национальной обороны;

· другие вопросы в области национальной обороны;

3) национальная безопасность и правоохранительная деятельность:

· органы прокуратуры;

· органы внутренних дел;

· внутренние войска;

· органы юстиции;

· система исполнения наказаний;

· органы безопасности;

· органы пограничной службы;

· органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;

· защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданская оборона;

· обеспечение пожарной безопасности;

· миграционная политика;

· модернизация внутренних войск, войск гражданской обороны, а также правоохранительных и иных органов;

· прикладные научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности;

· другие вопросы в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности;

4) национальная экономика:

· общеэкономические вопросы;

· топливно-энергетический комплекс;

· исследование и использование космического пространства;

· воспроизводство минерально-сырьевой базы;

· сельское хозяйство и рыболовство;

· водное хозяйство;

· лесное хозяйство;

· транспорт;

· дорожное хозяйство;

· связь и информатика;

· прикладные научные исследования в области национальной экономики;

· другие вопросы в области национальной экономики;

5) жилищно-коммунальное хозяйство:

· жилищное хозяйство;

· коммунальное хозяйство;

· благоустройство;

· прикладные научные исследования в области жилищно-коммунального хозяйства;

· другие вопросы в области жилищно-коммунального хозяйства;

6) охрана окружающей среды:

· экологический контроль;

· сбор, удаление отходов и очистка сточных вод;

· охрана объектов растительного и животного мира и среды их обитания;

· прикладные научные исследования в области охраны окружающей среды;

· другие вопросы в области охраны окружающей среды;

7) образование:

· дошкольное образование;

· общее образование;

· начальное профессиональное образование;

· среднее профессиональное образование;

· профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации;

· высшее и послевузовское профессиональное образование;

· молодежная политика и оздоровление детей;

· прикладные научные исследования в области образования;

· другие вопросы в области образования;

8) культура, кинематография:

· культура;

· кинематография;

· прикладные научные исследования в области культуры, кинематографии, другие вопросы в области культуры, кинематографии;

9) здравоохранение:

· стационарная медицинская помощь;

· амбулаторная помощь;

· медицинская помощь в дневных стационарах всех типов;

· скорая медицинская помощь;

· санаторно-оздоровительная помощь;

· заготовка, переработка, хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов;

· санитарно-эпидемиологическое благополучие;

· прикладные научные исследования в области здравоохранения;

· другие вопросы в области здравоохранения;

 

10) социальная политика:

· пенсионное обеспечение;

· социальное обслуживание населения;

· социальное обеспечение населения;

· охрана семьи и детства;

· прикладные научные исследования в области социальной политики;

· другие вопросы в области социальной политики;

11) физическая культура и спорт:

· физическая культура;

· массовый спорт;

· спорт высших достижений;

· прикладные научные исследования в области физической культуры и спорта;

· другие вопросы в области физической культуры и спорта;

12) средства массовой информации:

· телевидение и радиовещание;

· периодическая печать и издательства;

· прикладные научные исследования в области средств массовой информации;

· другие вопросы в области средств массовой информации;

13)обслуживание государственного и муниципального долга:

· обслуживание государственного внутреннего и муниципального долга;

· обслуживание государственного внешнего долга;

14) межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований:

· дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

· иные дотации;

· прочие межбюджетные трансферты общего характера.

Состав и структура бюджетных расходов изменяются с течением времени. Так, например, в 20-70-х г.г. прошлого века в расходах государственного бюджета СССР выделялись следующие основные виды затрат: на народное хозяйство, на социально-культурные мероприятия, на оборону и управление страной. Эти четыре вида расходов государственных средств детализировались по отраслям хозяйства и по видам затрат. Структура расходов государственного бюджета СССР в разные годы представлена в таблице 34.

 

Таблица 34[156]

Структура расходов государственного бюджета СССР (в %)

 

Виды расходов	1925/1926
Финансирование народного хозяйства	55, 58	35, 67	47, 59
Социально-культурные мероприятия	6, 22	10, 17	36, 23
Управление, суд и прокуратура	23, 39*	1, 66	1, 04
Оборона	-	41, 64	10, 31
Прочие расходы	14, 81	10, 86	4, 83
Всего	100, 00	100, 00	100, 00

* В 1925/1926 г.г. дана сумма расходов на управление и оборону.

Как видно из таблицы 32 структура расходов государственного бюджета изменялась по всем видам расходов. В период социалистического строительства значительно увеличивалась доля расходов на социально-культурные мероприятия (с 1925 по 1972 гг. – в 5, 8 раза), доля расходов на финансирование народного хозяйства увеличилась с 55 % в 1926 г. до 62 % в 1930 г. и вновь снизилась к началу 70-х гг., доля прочих расходов снижалась.

В период перехода к рыночным отношениям состав и структура бюджетных расходов вновь претерпели изменения. К концу 80-х структура расходов государственного бюджета выглядела следующим образом:

 

Таблица 35

Расходы государственного бюджета СССР в 1989 году [157]

 

Виды расходов	Сумма в млрд. руб.	Удельный вес в %
Всего	494, 7	100, 0
Социально-культурные мероприятия	163, 5	33, 1
В том числе научно-исследовательские работы	21, 5	4, 3
Целевые бюджетные дотации на продовольствие и другие социальные нужды	103, 0	20, 8
Централизованное финансирование расходов отраслей народного хозяйства	172, 7	34, 9
Расходы, связанные с внешнеэкономической деятельностью	28, 6	5, 8
Обеспечение обороноспособности	20, 2	4, 1
Государственное управление	2, 9	0, 6
Резервные фонды финансовых ресурсов	3, 8	0, 7

Как видно из таблицы 35, треть бюджетных расходов составляли расходы на социально-культурные мероприятия, а с учётом дотаций их величина превышает половину расходов бюджета. Незначительный удельный вес занимают расходы на управление, невелики расходы на оборону, зато расходы на народное хозяйство превышают третью часть всех расходов бюджета.

В 90-е и 2000-е годы структура расходов бюджета вновь изменилась. В структуре расходов федерального бюджета Российской Федерации в 90-е годы наибольший удельный вес занимали расходы на оборону и обслуживание государственного долга. Доля расходов на оборону за 1994-2000 гг. варьировалась на уровне 16-20 % и стала несколько снижаться в начале 2000-х гг. в связи с проведением военной реформы. В 2005 – 2008 г.г. их доля составляла соответственно 17, 16, 15 и 10 %. Удельный вес расходов на обслуживание государственного долга имел тенденцию к росту. В 1994 г. он составлял около 8 %, а в 1998 г. был утверждён на уровне 24, 8 % (фактически по данным Министерства финансов РФ расходы на обслуживание государственного долга в 1988 г. составили более 30 %). После финансового кризиса 1998 г. расходы на обслуживание государственного долга стали снижаться и в бюджете 2001 г. их доля составила 20, 9 %, в бюджете 2002 г. - 14, 6 %, к 2004 г. их доля снизилась до 10 %, в 2008 до 3 % от общей суммы расходов.

Расходы на государственное управление и местное самоуправление не превышали 4 %, их доля имеет тенденцию к росту и варьировалась от 1, 7 % в 1994 г. до 3, 41 % в 2001 г. В 2000-х годах их доля не превышала 3 %, но начиная с 2005 года в бюджетной классификации расходы на управление не выделены отдельной функциональной статьёй, зато появилась статья «общегосударственные вопросы», удельный вес расходов по которой составлял в последние годы 14 - 15 %. Доля расходов на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства сначала имела тенденцию к снижению: в 1994 г. она составляла 6, 6 %, в 1996 –1998 г. – на уровне 8 %, а в 2002 г. – 2, 8 %, а в три последних года выросла до 12-13 %. Снижается в федеральном бюджете удельный вес расходов на народное хозяйство. Так, доля расходов на промышленность энергетику и строительство в 1994 г. составляла 17 % и снизилась до 6 % в 1998 г. и 3, 74 % в 2001 г. Однако в последние годы их доля имеет тенденцию к росту.

В 90-е годы в федеральном бюджете увеличивался удельный вес расходов на социальную сферу: с 7 % в 1994 г. до 14 % в 1998 г. Эта тенденция сохранилась и в 2000-х гг. Однако в разрезе отраслей социальной сферы удельный вес бюджетных расходов по-прежнему невелик и в бюджете 2001 г. варьировался от 0, 5 % (культура, искусство, кинематография) до 4 % (образование). Примерно такая же ситуация и в 2005-2008 гг.

Довольно большой удельный вес в федеральном бюджете традиционно занимают расходы на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней и внебюджетным фондам (межбюджетные трансферты). Их доля изменялась в пределах 10 – 16 % в конце 90-х и стала расти в 2000-х гг. до 31 % (в 2005 г.) и 34 % (в 2008 г.) в связи с ростом сумм финансовой помощи внебюджетным фондам, в частности, ПФР. Так, в сумме межбюджетных трансфертов в 2008 г. 20 % из 34 % приходится на трансферты внебюджетным фондам. Поданным Росстата за 2010 год среди расходов Федерального бюджета наибольший удельный вес 40, 88 % занимают межбюджетные трансферты, в том числе внебюджетным фондам 27, 26 %. Удельный вес расходов на общегосударственные вопросы составляет 8, 78 %, из них на обслуживание государственного и муниципального долга 1, 93 %, на национальную оборону 12, 62 %, на национальную безопасность и правоохранительную деятельность 10, 73 %. Удельный вес расходов на национальную экономику составляет 12, 09 %, на финансирование социально-культурных мероприятий 12, 46 %. По отчёту за 2012 год удельный вес расходов на общегосударственные вопросы составляет 6, 28 %, из них на обслуживание государственного и муниципального долга 2, 48 %, на национальную оборону 14, 1 %, на национальную безопасность и правоохранительную деятельность 14, 3 %. Удельный вес расходов на национальную экономику составляет 15, 27 %, на финансирование социально-культурных мероприятий 41, 03 %.

Абсолютные суммы доходов и расходов федерального бюджета за последние десятилетия имели тенденцию к росту. Однако, как правило, фактическое исполнение бюджета по многим статьям отставало от утвержденных законом показателей. Лишь в конце 90-х суммы доходов и расходов федерального бюджета стали превышать величины, установленные законом. Однако, по некоторым статьям доходов (а особенно по расходным статьям) план не был выполнен. Так, например, в 1999 г. фактический объем поступивших в федеральный бюджет доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности, составил 58, 6 % от утвержденного. Не полностью были профинансированы расходы на сельское хозяйство и рыболовство, культуру, искусство и кинематографию, средства массовой информации и другие статьи. В 2000г. недофинансирование было по таким статьям, как «судебная власть», «международная деятельность», «национальная оборона», «сельское хозяйство и рыболовство» и по некоторым другим. Более подробно информация об исполнении федерального бюджета за 1999-2000 гг. представлена в приложении 3. В 2003 г. расходы федерального бюджета профинансированы на 97, 5 % от установленных на год (с учётом внесённых изменений в закон о федеральном бюджете на 2003 год).[158]

Состав и структура расходов федерального бюджета 2004 г. представлены в таблице 36.

 

Таблица 36