Предоставление сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера как мера противодействия коррупции

 

Статья 8 ФЗ «О противодействии коррупции» регламентирует обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Гражданин, претендующий на замещение должности государственной или муниципальной службы, включенной в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, а также служащий, замещающий должность государственной или муниципальной службы, включенной в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, обязан представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Установление такой обязанности согласуется с Конвенцией ООН против коррупции, а также с документом, к которому данная Конвенция отсылает, – Международным кодексом поведения государственных должностных лиц, принятым 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-ом пленарном заседании 51-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН.

Указанные обязанности не являются новыми для государственных гражданских и муниципальных служащих, а также для лиц, поступающих на государственную гражданскую и муниципальную службу: как предусматривалось в ч. 1 ст. 20 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[465], гражданин при поступлении на гражданскую службу, а также гражданский служащий ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляют представителю нанимателя сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; в ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» аналогично устанавливалось, что гражданин при поступлении на муниципальную службу, а также муниципальный служащий ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, обязан представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (при этом предусмотрено, что указанные сведения представляются в порядке и по форме, которые установлены для представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных гражданских служащих субъектов РФ)[466].

Однако часть 1 статьи 8 ФЗ «О противодействии коррупции» распространила указанные обязанности в отношении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Указанные сведения представляются представителю нанимателя (работодателю). Согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» представитель нанимателя – это руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени России или субъекта РФ. В части 3 ст. 2 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» определено, что представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

Аналогичные изменения были внесены в Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации»[467] и Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации»[468].

В соответствии со ст. 10 Федерального закона «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» член Совета Федерации, депутат Государственной Думы представляют декларации о доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, в порядке, установленном федеральным законодательством о государственной службе. Информация о нарушениях, связанных с умышленным сокрытием доходов и выявленных налоговыми органами РФ, подлежит опубликованию в официальном печатном издании Федерального Собрания РФ (Парламентской газеты).

Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемые гражданским служащим, являются сведениями конфиденциального характера, если федеральным законом они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну.

Не допускается использование сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего для установления или определения его платежеспособности, для сбора в прямой или косвенной форме пожертвований (взносов) в фонды общественных или религиозных объединений иных организаций, а также физических лиц.

В соответствии с ч. 5 статьи 8 ФЗ «О противодействии коррупции» сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных и муниципальных служащих могут предоставляться для опубликования средствам массовой информации в порядке, определяемом нормативными правовыми актами РФ. Следует подчеркнуть, что речь идет о сведениях, о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера только самих государственных и муниципальных служащих, но не их супругов и несовершеннолетних детей. Это позволяет не разглашать данные о супругах и несовершеннолетних детях государственных и муниципальных служащих.

Проверка полноты и достоверности представленных сведений осуществляется представителем нанимателя (руководителем) или лицом, которому такие полномочия предоставлены представителем нанимателя (руководителем). Проверка осуществляется самостоятельно или путем направления в порядке, устанавливаемом Президентом РФ, запроса в правоохранительные органы или государственные органы, осуществляющие контрольные функции, об имеющихся у них данных о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственного или муниципального служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Вопросы проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности РФ, регламентированы Указом Президента РФ от 21.09.2009 № 1066 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации»[469], Указом Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению»[470].

Проверка достоверности и полноты сведений о доходах судьи, об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, и обязательствах имущественного характера судьи, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей регламентирована положениями п. 2 и 3 статьи 8 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации».

Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ[471] в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»[472] были внесены изменения, предусматривающие, что основаниями для проведения оперативно-розыскных мероприятий являются ставшие известными органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, сведения о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим либо гражданином, претендующим на должность судьи, предусмотренных федеральными законами сведений при наличии запроса, направленного в порядке, определяемом Президентом РФ.

Таким последствием непредставления, либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений является отказ в приеме на государственную или муниципальную службу. В случае, если о представлении заведомо недостоверных или неполных сведений станет известно после приема гражданина на государственную или муниципальную службу, то следует освобождение государственного или муниципального служащего от замещаемой должности государственной или муниципальной службы.

Несмотря на достаточно четкую регламентацию процедуры предоставления сведений, следует констатировать, что эта мера не позволяет в полной мере выявить полученный в результате коррупционных правонарушений доход. Сопоставление информации об имуществе государственного или муниципального служащего с доходом от трудовой деятельности позволяет вывить угрозу конфликта интересов. Однако сама по себе подобная мера не позволяет в полном объеме выявить выгоду, которая может быть получена в результате коррупционных правонарушений.

Представленные нанимателю (работодателю) сведения подлежат направлению в налоговые органы, которые обладают большей осведомленностью относительно имущественного положения физических лиц. Однако подача сведений не отвечает понятию налоговой декларации в смысле п. 1 ст. 80 НК РФ, соответственно налоговые органы не могут ее проверять, направлять запросы для получения дополнительных сведений, объяснений или документов, как это предусматривает пункт 3 статьи 88 НК РФ. На этом основании государственный или муниципальный служащий не может быть привлечен к ответственности за непредставление такой декларации по ст. 119 НК РФ или ст. 19.7 КоАП РФ[473]. Кроме того, обязанность сообщать об имуществе физических лиц во многом возлагается на иные органы исполнительной власти, в связи с чем предоставление таких сведений самим физическим лицом во многом излишне (см., например, пункт 4 статьи 85 НК РФ).

Налоговое законодательство позволяет в настоящее время отнести выгоду, полученную чиновником или другими третьими лицами в результате коррупционного правонарушения, к доходу, облагаемому налогом на доходы физических лиц.

Согласно статье 41 НК РФ доходом признается экономическая выгода в денежной или натуральной форме, учитываемая в случае возможности ее оценки и в той мере, в которой такую выгоду можно оценить, в частности, в соответствии с главой, регулирующей налогообложение налогом на доходы физических лиц. При определении налоговой базы по этому налогу учитываются все доходы налогоплательщика, полученные им как в денежной, так и в натуральной формах, или право на распоряжение которыми у него возникло, а также доходы в виде материальной выгоды (пункт 1 статьи 210 НК РФ). Причем облагается доход, полученный физическим лицом – резидентом Российской Федерации, как от источников в Российской Федерации, так и от источников за пределами Российской Федерации (статьи 207, 209 НК РФ).

Следовательно, для выявления выгоды, полученной в результате таких нарушений, следует активнее привлекать налоговые органы, так как это напрямую затрагивает их компетенцию. В том случае, если факт получения доходов скрывается, их легче всего выявить через расходы физического лица. Если государственный служащий тратит больше суммы своего дохода, с которой он уплатил налог, значит, у него есть иной источник дохода, природу которого можно выяснить.

Налоговые органы при выявлении такого дохода могли бы получить объяснения относительно природы такого дохода. Если такой доход включается в налоговую базу, следует требовать уплатить налог с такого дохода. Одновременно налоговые органы могли бы информировать:

· органы внутренних дел с целью проверки выявленного расхождения между фактическим и известным налоговым органам доходом на предмет наличия признаков уклонения от уплаты налогов или иного преступления;

· работодателя чиновника о факте выявления дохода на основании сравнения расходов и известных ему доходов соответствующего лица, либо сам работодатель может регулярно делать соответствующие запросы в налоговые органы.

Названная мера позволяет продемонстрировать разницу между фактическим доходом и официальным заработком государственного или муниципального служащего. Разница, выявленная в установленном законом порядке, при отсутствии правдоподобных объяснений уже сама по себе может стать основанием для проведения мероприятий, направленных на предупреждение коррупции в отношении конкретного лица.

Контроль налоговых органов следует распространить на всех физических лиц – налогоплательщиков налога на доходы физических лиц. Однако для введения данной меры налоговые органы должны обладать полномочиями по контролю за соответствием расходов граждан их доходам.