И пределы деятельности органов внутренних дел

 

В тоталитарном государстве, вмешивающемся во все и вся, нет условий для постановки вопроса о пределах государственной деятельности. В демократическом правовом государстве появляются возможности как для теоретического исследования проблемы, так и для практических реформ в данном направлении.

Истоки теоретической постановки вопроса о пределах государственной деятельности следует искать в естественно-правовом воззрении. Согласно договорной теории происхождения государства последнему переданы обществом не все права, а только часть их. Многие права граждане не возлежали на государство, а оставили за собой. Поэтому сфера деятельности государства ограничена определенными рамками, выход за которые дает народу право отстранить правителей.

В последующем получили развитие и другие аспекты естественного подхода. Так, известная буржуазная доктрина «государства – ночного сторожа» допускала только охранительные функции государства. Оно не должно было вмешиваться в экономику и частную жизнь граждан. Метаморфозы данной либералистской концепции известны: в наше время она получила свое продолжение в неоконсерватизме, в «рейганомике» и «тэтчеризме».

Индивидуалистическое общество по природе своей ограничивает вмешательство государства в жизнь граждан. Коллективистское же, напротив, предполагает большой простор для государственной деятельности. В зависимости от того, чьи интересы – человека (гражданина) или общественные – стоят на первом месте, расширяются или сужаются границы деятельности государства.

Разумеется, ставить вопрос о пределах деятельности государства и выявлять существующие особенности можно в зависимости от: 1) типа государства; 2) формы правления, формы государственного устройства и политического режима; 3) внутренних экономических, социально-политических и культурных предпосылок (условий) деятельности государства в конкретно-исторический период своего развития; 4) обстоятельств внешнеполитической жизни.

Логически размышляя и отвлекаясь на время от социально-классовых обстоятельств возникновения государства, мы приходим к выводу о том, что государство появляется для решения каких-то определенных задач. В соответствии с этими задачами оно выполняет вполне определенные функции. Конечно, нелегко определить круг его деятельности. Здесь могут господствовать субъективные мнения и оценки. Окончательно, раз и навсегда этот вопрос вообще решать невозможно, так как общественные условия меняются. Однако из того факта, что не существует «сосчитанной бесчисленности», совсем не вытекает запрещение считать вообще. Всякое государство ограничено наличными факторами. Есть, очевидно, и субъективный фактор – правящие высшие должностные лица государства по своим личным качествам не могут превзойти каких-то высот, но это уже несколько иной предмет исследования.

Проблема пределов деятельности государства актуализировалась применительно к российскому обществу. Это обусловлено:

а) начавшимся процессом становления гражданского общества;

б) отказом от тоталитарной модели государства;

в) задачами формирования правового государства.

Если обратиться к истории советского государства, нетрудно заметить, что в программных и правовых документах в качестве ключевого вопроса политики всегда фиксировалось раскрытие творческой, созидательной роли государства. Оно представлялось главным орудием совершенствования социализма в нашей стране. В соответствии с утвердившейся идеологией Конституция СССР 1977 г. закрепляла следующие главные задачи советского государства: создание материально-технической базы коммунизма; совершенствование социалистических общественных отношений и их преобразование в коммунистические; воспитание человека коммунистического общества; повышение материального и культурного уровня жизни трудящихся; обеспечение безопасности страны; содействие укреплению«мира и развитию международного сотрудничества. Все это соответствовало представлению о социалистическом государстве в первой фазе коммунистического общества, описанном)1, в частности, Марксом в «Критике Готской программы» и Лениным в работе «Государство и революция».

Представляется, что государство не может быть основным субъектом и тем более монополистом в решении социально-экономических и культурных задач. Оно не может быть и воспитателем человека, если отвлечься от воспитательного значения (общая и частная превенция) юрисдикционной деятельности государственных органов. С учетом сказанного и в свете общего подхода к пределам государственной деятельности государство имеет следующие задачи:

– поддержание правопорядка;

– охрана прав собственности и иных прав и свобод граждан;

– создание благоприятных условий для экономической деятельности производителей;

– создание благоприятных условий для культурного развития граждан;

– оказание благотворительной и иной социальной помощи;

– обеспечение экономической безопасности;

– обеспечение внутренней общественной безопасности;

– обеспечение внешней безопасности общества и государства.

Органы внутренних дел, являясь составной частью государственного механизма и занимая свое определенное место в политической системе, могут осуществлять свою деятельность только в русле поставленных перед обществом и государством задач, только в рамках закона.

В той или иной степени они участвуют в реализации каждой функции государства. Следовательно, их деятельность обусловлена в первую очередь основными направлениями экономической и социальной политики государства, предопределена курсом на дальнейшую демократизацию общества, углубление самоуправления народа.

В то же время органы внутренних дел вместе с другими правоохранительными учреждениями стоят во главе такого направления в государственной деятельности, как охрана правопорядка, права собственности, личных прав и законных интересов граждан. Отсюда перспективное значение приобретает выполнение задач укрепления правовой основы государственной и общественной жизни, неуклонного соблюдения законности. На первый план выступает решительная борьба с преступностью, другими социальными отклонениями. Предупреждать правонарушения и активно участвовать в устранении порождающих их причин – вот главное в деятельности органов внутренних дел.

В ряде государств органы внутренних дел занимаются вопросами экономики на предприятиях в системе ИТУ. Однако для органов внутренних дел экономические задачи не могут быть главными.

Общеизвестна деятельность органов внутренних дел в рамках экологической функции. Но функция общественной безопасности выполняется в более широких масштабах как самостоятельно, так и совместно с другими органами.

Говоря о деятельности органов внутренних дел по осущесталению задач и функций государства, следует обратить внимание на проблему реализации норм социальной защищенности их работников. Нельзя ожидать от органа надлежащего выполнения своих обязанностей, надежной защиты прав и интересов граждан, если личный состав сам не защищен от неправомерного вмешательства и давления.

Обеспечение социальной защищенности правоохранительных органов – общегосударственная задача. Это не дело отдельных ведомств, подверженных соблазну удовлетворить ведомственный интерес. Поэтому реализацию данной задачи должны взять на себя органы государственной власти и органы управления. Если же речь идет об основах взаимоотношений представителей власти (работников милиции) с населением, то только законодательными, – а не управленческими актами могут быть решены проблемы защиты милицейских интересов от посягательств со стороны других учреждений и организаций (в том числе партийных и непартийных, «формальных» и «неформальных»).

В формулировании и реализации норм, направленных на обеспечение социальной защищенности работников милиции, следовало бы иметь в виду:

а) необходимость рассмотрения милицейской деятельности как особой разновидности труда (работы) и, естественно, распространения ряда конституционных гарантий на данную категорию работников и на их трудовые коллективы. Некоторые изъятия допустимы только в той мере, в какой речь идет о специфической военизированной организации. Так, законодательством о порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов) правоохранительные органы ограничиваются в праве на забастовку. И это правильно. Но в большинстве государств им разрешается создавать свои профсоюзы, способные защищать трудовые права и интересы;

б) в отношении работников милиции (полиции) должен действовать принцип: «Разрешено только то, что дозволено законом». В этих пределах должен действовать принцип: «Милиционер всегда прав». Однако отсюда вытекает необходимость немедленной реализации законодательно закрепленных обязанностей и прав милиции, а равно и ответственности работников за из превышение, с одной стороны, и, с другой – запрещение кому бы то ни было вмешиваться в служебную деятельность, подвергать публичному разносу (а не беспристрастному анализу) ее результаты, если они достигнуты неуклонной реализацией действующих в государстве норм;

в) законодательно и более конкретизировано должны быть закреплены не только материальные или организационно-технические (специальные), но и политические и идеологические гарантии надежной социальной защиты милиционеров. Их отсутствие или шаткость создает атмосферу неуверенности, потери смысла деятельности и даже страха за свою законную деятельность. Департизация и деидеологизация органов внутренних дел может рассматриваться как гарантия режима законности;

г) в обеспечении социальной защиты работников милиции нельзя не учитывать, что их деятельность властная, протекающая, как правило, в экстремальных условиях и часто связанная с риском для здоровья и жизни;

д) в проработке вопросов, связанных с усилением охраны прав человека, нельзя упускать из виду того, что поступление лица на службу в милицию не должно, как правило, ущемлять его прав гражданина. Отсюда вытекает необходимость четко определяться в способах защиты работником милиции своих прав.

Проблема пределов осуществления власти, проблема осуществления властных функций неизбежно возникает в любом обществе. Расширение и обогащение прав и свобод граждан, создание все более благоприятных условий и гарантий их полной реализации являются важными направлениями государственно-правового развития, И в плане обеспечения принципов правового государства, и в плане охраны прав и законных интересов отдельной личности большое политическое значение имеют те законодательные установления, в которых определяется общая обязанность всех государственных органов и их должностных лиц действовать лишь на основе права, специальная обязанность отвечать за вред, причиненный гражданам незаконными действиями должностных лиц, а также право обжалования действий должностных лиц в судебном порядке.

Было бы неоправданно представлять дело таким образом, что установление пределов деятельности органов внутренних дел диктуется единственно имеющимися и возможными злоупотреблениями со стороны их работников.

Объективно существует сфера «автономии» личной жизни и невмешательства со стороны органов государства. Иногда в этой связи пишут даже о «самоограничении» государства, устанавливающего запреты вмешательства в личную жизнь граждан со стороны органов государства и должностных лиц. Отсюда, а также из самого факта существования вполне определенных задач и функций государства вытекает необходимость установления пределов его деятельности в законе. Что касается ограничений в деятельности органов внутренних дел, то они, ко всему прочему, диктуются необходимостью разграничения компетенции с другими управленческими органами государства, правоохранительными учреждениями, общественными формированиями, участвующими в борьбе с правонарушениями.

Проблема пределов деятельности органов внутренних дел должна рассматриваться с двух сторон. Во-первых, со стороны ее законодательного (нормативно-правового) регулирования и предложений de lege ferenda. Во-вторых, в аспекте непосредственной их деятельности по реализации возложенных на них задач.

На этапе реализации действующих правовых норм органы (должностные лица) внутренних дел должны иметь в виду следующее:

а) при наличии действующих правовых норм граница деятельности адресата права проходит в сфере предусмотренных этими нормами фактов и обстоятельств, даже если последние выходят за объективно предопределенную сферу правового регулирования;

б) при отнесении тех или других вопросов к компетенции иных государственных органов органы внутренних дел не вправе предпринимать соответствующие действия, если не предусмотрено их содействие данным органам или совместное рассмотрение дел;

в) при недостаточной правовой урегулированности вопроса, пробельности норм, радикальной противоречивости и т.п., равно как и в случаях предоставления органу (должностному лицу) усмотрения в решении дела, пределы его деятельности ограничены сферой правового регулирования, а также общими законодательными установлениями, из которых выводятся общий смысл правового регулирования, задачи и цели деятельности данного органа (должностного лица).

Сфера правового регулирования – нечто изначальное по отношению к деятельности органов внутренних дел. Она представляет собой совокупность отношений, фактов и обстоятельств, которые в современных условиях нуждаются в правовом регулировании.

Несовпадение между сферой отношений, урегулированных в нормативных актах, и сферой отношений, охватываемых понятием «сфера правового регулирования», происходит, во-первых, ввиду наличия факторов и обстоятельств, предусмотренных действующим законодательством (устаревшим), хотя, по условиям современности, не нуждающимся в этом, и, во-вторых – по причине наличия пробелов в законе, когда какие-то отношения остаются им не урегулированными, несмотря на имеющуюся в том необходимость.

Из того факта, что определить целесообразность правового регулирования общественных отношений чрезвычайно сложно, никак не следует отрицать ее вообще. Кто этот вопрос решает? Окончательно констатируется ее наличие принятием нормативного акта. Однако и правоприменитель в предварительном порядке должен фиксировать существование пробела в законе или противоречия между законом и жизнью. Поведение его в этих случаях нуждается в специальном изучении, так как соответствующие поступки имеют свои, законом допускаемые рамки. К сожалению, до сих пор этот вопрос исследовался преимущественно по отношению к деятельности судебных органов. Между тем, те же проблемы (только в гораздо большем объеме и порой гораздо острее) возникают перед органом внутренних дел. разрешающим дела в условиях пробельности права, противоречивости норм и в других нетипичных ситуациях. Органы внутренних дел не могут переступать дозволенных рамок в части принятия правовых актов – как нормативных, так и индивидуального значения.

Пределы деятельности органов внутренних дел состоят в том. что, во-первых, далеко не все они наделены юрисдикционными полномочиями; во-вторых, отнюдь не любое должностное лицо наделено правом рассматривать дела от имени органа внутренних дел; в-третьих, если и наделено правом, то по строго ограниченной категории дел. Только законодатели могут наделять органы внутренних дел юрисдикционными полномочиями.

В законодательстве устанавливаются соответствующие пределы не только по субъектам деятельности. Характерны ограничения и в видах применяемых мер принуждения: за одно правонарушение может быть наложено одно основное либо одно основное и одно дополнительное наказания.

Правоприменяющий орган (должностное лицо) не может переступить меру определенной законом санкции.

На линии поведения правоприменяющего органа сказывается характеристика субъекта правонарушения. Соответствующие ограничения имеют место, например, в случае совершения преступления или административного проступка несовершеннолетним, военнослужащим, а по отдельным составам – другими лицами (инвалид, беременная женщина и т.д.).

Пределы деятельности органов внутренних дел определены целым рядом материальных (характер преступления или проступка; личность правонарушителя, степень его вины; обстоятельства, смягчающие ответственность) и процессуальных условий (обстоятельства места и времени; сроки; доказательства, исключающие производство по делу; права лиц. участвующих в производстве по делу, и т.д.).

Особенно тщательно законодатель стремится определить пределы использования органами внутренних дел принудительных мер воздействия на личность. Исчерпывающим образом определены случаи, когда работник милиции может проверить документы, удостоверяющие личность; в каких исключительных случаях он может использовать крайнюю меру – применить оружие. В ряде нормативных актов обозначены границы деятельности компетентных лиц, осуществляющих привод, задержание, доставление в милицию, другие принудительные меры. На наш взгляд, не следует расширять круг тех и других случаев в процессе ведомственного нормотворчества и тем более нельзя выйти за его пределы в ходе правоприменительной деятельности.

Целый ряд обязанностей возлагается на милицию совместно с другими государственными и общественными организациями. В аспекте рассматриваемого вопроса мыслимы разные варианты взаимодействия органов внутренних дел с другими управленческими субъектами. Во-первых, границы деятельности тех и других определяются принципом, согласно которому нельзя дважды наказывать за одно и то же правонарушение, и, таким образом, действие одного органа исключает действие другого. Во-вторых, эти границы очерчиваются исключениями из названного принципа, когда законодатель прямо предусматривает возможность реагирования на правонарушения граждан одновременно разными органами. В-третьих, они устанавливаются прямой обязанностью «подключения» одного из органов в случае правоохранительной деятельности другого.

Во всех трех случаях границы правовой деятельности проходят по линии использования разных средств регулирования, воздействия и влияния.

Границы внешней правовой деятельности органов внутренних дел (там, где она касается работников других ведомств и граждан) целесообразно фиксировать в законе.

Иногда пределы деятельности органов внутренних дел очерчиваются международно-правовыми актами.

Полиция или милиция – не благотворительное общество, не общество милосердия. Это организация силы. Но скорее всего – это организация угрозы применения силы. А вот само применение ее должно носить исключительный характер. Международно-правовые акты по правам человека устанавливают принципы, сдерживающие беспредельное использование силы.

Представители различных правозащитных движений часто апеллируют к международно-правовым актам о правах человека, игнорируя внутреннее законодательство. Такая политическая практика оправдана идеологически, но не практически, так как противоречит идее государства строгой законности. Концепция «непослушания власти» служит политическому экстремизму. В демократическом правовом государстве названная концепция должна уступить место позиции ограничения деятельности правоохранительных органов. Нельзя также не заметить, что по ряду параметров внутреннее законодательство (в том числе и относящееся к деятельности органов внутренних дел) может не только соответствовать международным стандартам, но и опережать их.

 

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ