Изменение системы управления транспортом в ходе реформ

Реструктуризация экономики в период 1990 — 2000 гг. сопро­вождалась серьезными изменениями в организации управления транспортной системой. Создание в 1991 г. Министерства транс­порта РСФСР не привело к постепенному переключению всех или большей части функций государственного управления транс-портно-дорожным комплексом (ТДК) на департаменты и отделы этого министерства. Существовавшее с 1865 г. Министерство пу­тей сообщения, трансформированное в годы советской власти в общегосударственный орган управления железнодорожным транс­портом, сохранило за собой все функции государственного и хо­зяйственного управления железными дорогами, успешно адапти­руясь при этом к рыночным условиям работы.

Создание Министерства транспорта Российской Федерации с особой остротой поставило вопрос о судьбе союзных мини­стерств — путей сообщения, гражданской авиации, морского флота Два последние вошли в состав Минтранса России на правах де­партаментов. Судьба МПС была решена в конце 1992 г когда указом Президента МПС СССР было реорганизовано в МГТС РФ со значительным сокращением штатной численности и частич­ными изменениями структуры центрального аппарата. Государ­ственное управление транспортом оказалось в ведении двух орга­нов — Минтранса России и МПС РФ.

На Министерство транспорта РФ (рис. 3.3) возлагались следу­ющие задачи:

проведение государственной политики в области воздушного, морского, речного, автомобильного, городского электрического транспорта и дорожного хозяйства, направленной на удовлетво­рение государственных нужд, потребностей предприятий, орга­низаций, учреждений и граждан в перевозах;

разработка совместно с Министерством путей сообщения Рос­сийской Федерации и Министерством экономики Российской Федерации концепции развития транспортно-дорожного комп-

лекса в целом; разработка межгосударственных и федеральных целевых программ развития воздушного, морского, речного, ав­томобильного, городского электрического транспорта и дорож­ного хозяйства, осуществление в установленном порядке мер по их реализации;

разработка проектов законодательных и подзаконных актов, стандартов и норм, определяющих порядок функционирования на территории России воздушного, морского, речного, автомо­бильного, городского электрического транспорта и дорожного хозяйства, независимо от форм собственности, а также взаимо­действия указанных видов транспорта с железнодорожным транс­портом;

координация в транспортных узлах взаимодействия всех видов транспорта;

формирование на подведомственных видах транспорта научно-технической, инвестиционной и социальной политики.

В соответствии с поставленными задачами на Минтранс Рос­сии возлагался широкий круг обязанностей, включающий:

разработку и утверждение в установленном порядке правил, положений, технических норм, отраслевых стандартов и других нормативных актов по вопросам: перевозки грузов, пассажиров, багажа и почты, технической эксплуатации и ремонта техниче­ских средств на воздушном, морском, речном, автомобильном, городском электрическом транспорте;

проектирование строительства, ремонт и содержание автомо­бильных дорог и сооружений на них;

согласование принимаемых МПС РФ правил перевозок грузов, пассажиров и багажа на железнодорожном транспорте;

экспертизу проектно-сметной документации на ремонт, стро­ительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользо­вания и сооружений на них, финансируемых за счет средств Фе­дерального дорожного фонда и республиканского бюджета РФ, и утверждение этой документации;

содействие в формировании рынка дорожных работ и транс­портных услуг, новых организационных структур, основанных на различных формах собственности, а также в создании рацио­нальной системы перевозок пассажиров и грузов проводящей си­стемы, предусматривающей сокращение транспортных издержек народного хозяйства, ускорение сроков доставки, обеспечение сохранности грузов и другие, включая лицензирование перево­зочной, транспортно-экспедиционной и другой деятельности, свя­занной с осуществлением транспортного процесса, ремонтом и техническим обслуживанием транспортных средств.

Объединение в рамках Минтранса России различных транс­портных подотраслей, подчас слабо связанных между собой тех­нологически и организационно, порождало центробежные тен­денции и стремление к обособлению. Желание выйти из струк­туры Минтранса России в разных формах и разными способами проявили воздушный транспорт и дорожный комплекс. Департа­ментом речного транспорта было подготовлено обоснование не­обходимости образования в значительной степени самостоятель­ного органа — Федеральной администрации речного транспорта (ФАРТ) в составе Минтранса России, оставшееся без послед­ствий.

Очередная реорганизация Минтранса России была проведена в соответствии с Указом Президента № 1177 от 14 августа 1996 г. Из структуры Минтранса России сначала был выделен воздуш­ный транспорт с образованием Федеральной авиационной служ­бы (ФАС), а затем и дорожное хозяйство, послужившее основой Федеральной дорожной службы (ФДС). Была образована также Федеральная служба России по регулированию естественных мо­нополий на транспорте.

В составе центрального аппарата министерства были образова­ны три крупных отраслевых (по видам транспорта) подразделе­ния — служба автомобильного транспорта (Росавтодортранс) и дорожного хозяйства (в начале 1997 г. из структуры этой службы было выведено самостоятельное звено — дорожный комплекс, ко­торый послужил основой ФДС), служба речного транспорта (Рос-речфлот) и служба морского транспорта (Росморфлот). В состав каждой из этих служб входили департаменты и управления по глав-^ ным группам функций управления. Общее количество департа­ментов в составе центрального аппарата — 14.

После вывода из структуры Минтранса дорожного комплекса Росавтодортранс был преобразован в Департамент автомобиль­ного транспорта в составе нескольких управлений, включая Глав­ное управление городского электротранспорта.

Кроме названных выше структурных подразделений, в цент­ральном аппарате был предусмотрен ряд департаментов, управ­ления и отделов не отраслевого, а общетранспортного характера: Департамент экономики, Департамент инвестиционной полити­ки и программ развития, Департамент экономических реформ на транспорте, Департамент кадровой и социальной политики и др.

Предельная численность работников центрального аппарата Минтранса была утверждена в количестве 1065 единиц (без пер­сонала по охране и обслуживанию зданий), а работников терри­ториальных органов в количестве 3633 единицы.

В последующие годы структура Минтранса России была рефор­мирована с образованием государственных служб по видам транс­порта: морскому, речному, воздушному и др.

Преобразования затронули и Министерство путей сообщения. Постановлением от 14 октября 1996 г. № 1212 «Об образовании департаментов в центральном аппарате Министерства путей со­общения Российской Федерации» правительство разрешило МПС, как и Минтрансу России, иметь в составе центрального аппарата, наряду с другими подразделениями, 14 департаментов по основ­ным направлениями работы со штатной численностью каждого от 130 (Департамент управления перевозками) до 360 единиц (Де­партамент здравоохранения).

В целях улучшения руководства в области технической полити­ки, координации внедрения передовой техники и технологии на железнодорожном транспорте в центральном аппарате МПС было создано Управление технической политики со штатной числен­ностью 20 единиц, принявшее на себя функции прежнего Глав­ного научно-технического управления.

Кроме департаментов, в составе центрального аппарата МПС вошли в качестве управлений еще 11 структурных подразделений, в том числе Управление внешних связей, Управление статисти­ки, Управление реестра и имущества предприятий и др.

В целом структура управления федеральным железнодорож­ным транспортом России сохраняет все главные черты структуры начала 90-х гг. и более раннего периода. Этот факт говорит о суще­ствовании известного из общей теории систем ортогенеза — раз­вития и самой отрасли, и ее управленческих структур не хаоти­чески, а в определенном направлении, обусловленном особенно­стями отрасли.

После горячих дискуссий в 2001 г. Правительством РФ была одобрена Концепция развития структурной реформы железнодо­рожного транспорта. Согласно этой концепции намечено:

выделение из МПС России функций по хозяйственному уп­равлению железнодорожным транспортом;

разделение естественно-монопольного и потенциально конку­рентного секторов, сохранение государственного регулирования в монопольном секторе и дерегулирование в конкурентном;

выделение предприятий неосновной деятельности и объектов социальной сферы.

Таким образом, МПС России отводятся функции государствен­ного управления, включающие нормативную политику; сертифи­кацию и лицензирование; тарифную политику в монопольном секторе; регулирование в области перевозок для государственных нужд и социально значимых перевозок пассажиров; контроль за безопасностью движения.

Для выполнения функций хозяйственного управления пред­полагается создать компанию «Российские железные дороги» (да­лее — РЖД), которая будет осуществлять перевозки грузов и пассажиров, в том числе для государственных нужд и социально значимые перевозки, обеспечивать безопасность движения, со­вершенствовать технологии, развивать производительные силы и выполнять другие хозяйственные функции.

Предложена организационно-правовая форма компании РЖД — открытое акционерное общество (ОАО), 100% акций которого находятся в государственной собственности. Все имущество — в государственной собственности и принадлежит ОАО по праву хо­зяйственного ведения. Железные дороги входят в него на правах филиалов.

В проекте отмечаются преимущества ОАО, которые заключа­ются в большей возможности привлечения инвестиций, более сво­бодном распоряжении имуществом, в большей мотивации в ис­полнении управленческих решений, и больших возможностях для дальнейшей реструктуризации.

Эти приоритеты, как сказано в проекте, дают основание для создания открытого акционерного общества — компании «Россий­ские железные дороги». Основными его функциями станут: опера­тивное управление перевозочным процессом; обеспечение безопас­ности движения; управление сетями связи и информационными ресурсами; стратегическое и экономическое планирование и бюд­жетирование; корпоративное финансовое управление; материаль­но-техническое снабжение; инвестиционная политика; кадровая политика высшего уровня управления; социальные вопросы. Реформирование транспорта потребует внести необходимые

поправки в законы.

1. «О железнодорожном транспорте»: \

ликвидация нормы о том, что имущество федерального желез­нодорожного транспорта относится исключительно к федераль­ной собственности;

обеспечение возможности функционирования предприятий железнодорожного транспорта в организационно-правовой фор­ме хозяйственного общества, а не только в форме государствен­ного унитарного предприятия;

исключение возможности совмещения хозяйственных и госу­дарственных управленческих функций в федеральном органе ис­полнительной власти.

2. «О естественных монополиях»:

внесение нормы, в соответствии с которой к естественной мо­нополии относятся не железнодорожные перевозки, а инфраструк­тура железнодорожного транспорта.

3. «Транспортный устав железных дорог Российской Федерации»: введение понятий компаний-перевозчиков (пассажирских и грузовых компаний), инфраструктуры и компании по содержа­нию и эксплуатации инфраструктуры.

Реформирование железнодорожного транспорта предусматри­вается провести в три этапа.

Первый этап структурной реформы (2001—2002). Формирование необходимой законодательно-нормативной

базы.

Разделение функций государственного и хозяйственного уп­равления в МПС России.

Создание компании «Российские железные дороги». Формирование условий для усиления мотивации: грузовых опе­раторских компаний, пригородных пассажирских компаний, го­сударственной корпорации дальних пассажирских перевозок. Проведение необходимой разъяснительной работы. Второй этап структурной реформы (2003—2005). Структурные преобразования в компании «РЖД»: разделение балансов инфраструктуры и эксплуатационного

перевозочного комплекса;

выделение в тарифе инфраструктурной составляющей и разде­ление финансовых потоков;

организационное выделение из компании «РЖД» части ком­паний-перевозчиков, а также других организаций, не связанных с работой инфраструктуры;

создание прибыльных компаний по дальним пассажирским перевозкам;

завершение создания пригородных пассажирских компаний.

Привлечение инвестиционных ресурсов:

выпуск облигационных займов и привлечение заемного капи­тала;

получение кредитов под залог имущества;

выделение инвестиционно привлекательных объектов.