Поняття та ознаки глави держави в змішаній конституційній республіці: організаційний та структурний аспекти

Розглядаючи більш детально інститут глави держави, необхідно прийняти за відправну точку констатацію того, що сьогодні конституційні системи різняться між собою. Окремі системи базуються або побудовані на теорії єдності влади, інші системи мають своїми засадами теорію або теорії розподілу чи рівноваги влад у державі.

Глава держави входив і входить до складу органів державної влади поряд із парламентом. У тих державах, де влада побудована на принципі розподілу влад, а державна система уявляється як складова трьох великих влад, “гілок”– законодавча, виконавча, судова – главу держави, як правило, приєднують до виконавчої влади, звідси і часте вживання словосполучення “глава виконавчої влади” або “Виконавча влада: глава держави і уряд”. Розгляд інституту глави держави передбачає і конкретне розуміння відносин народ (нація) і державна організація влади. Народові належить політична влада, і він довіряє її здійснення – у формах і способах, визначених конституцією, - представницькому органу. Згідно з класичною теорією представництва, виразником інтересів і волі народу (нації), усієї сукупності громадян даної держави є парламент. Звідси і таке його призначення, як органу національного або народного представництва. Поряд із парламентом, органом представництва, звичайно, на національному рівні, є глава держави (у деяких республіках), оскільки вони обрані на основі загального виборчого права[67].

Вивчення й аналіз інституту глави держави можуть бути здійснені і з точки зору функціонування виконавчої влади та місця глави держави у цій структурі. Це місце відображає і відносини між народом, парламентом і главою держави. Так, у деяких державах виконавча влада складається з єдиного державного органу (зокрема, у жорстких президентських республіках члени уряду складають одну команду помічників глави держави). В іншій групі держав виконавча влада здійснюється двома державними органами – главою держави та урядом (наприклад, Великобританія). Поряд із главою держави, який репрезентує (уособлює) націю, з’явився кабінет або група функціонерів, завданням яких є забезпечення публічних справ. Така структура виконавчої влади, яка часто стає дуалістичною, притаманна багатьом державам і інколи визначається як “правління (режим) кабінету”[68].

Отже, як вже відзначалось, одним з найважливiших елементiв державного механiзму є глава держави - особа, яка займає формально вище мiсце в структурi державних iнститутiв i водночас здiйснює функцiю представництва самої держави в цiлому. З iншого боку, глава держави розглядається як один з вищих органiв держави[69]. Звичайно, юридичний статус i полiтичне значення сучасного глави держави залежать вiд форми державного правлiння, прийнятої в тiй чи iншiй країнi. Його реальна роль у здiйсненнi влади багато в чому зумовлена також iснуючим у країнi полiтичним режимом. У сучасних державах конституційно-правовий інститут глави держави звичайно складається з норм, які визначають місце і роль глави держави у державному механізмі та його взаємовідносини з іншими органами держави, передбачають можливу відповідальність глави держави за державну зраду і порушення конституції, закріплюють повноваження глави держави. Внесені до конституції, вони, як правило, конкретизуються поточним законодавством.[70]

Дослідження проблематики особливостей становлення та визначення політико-правового статусу інституту глави держави передбачає з’ясування досить широкого кола питань, серед яких, необхідно перш за все виокремити такий політико-правовий аспект, як місце інституту глави держави у системі державної організації й управління, у тому числі у формі державного правління. Звичайно, слід враховувати, що інститут глави держави у сучасному світі являє собою складну, розгалужену систему державних органів і служб, які мають особливі повноваження та здійснюють специфічні функції. У цьому полягає правова природа інституту глави держави. Але дуже часто (наприклад, за умов функціонування парламентських республік та конституційно-парламентських монархій) глава держави є офіційною особою, яка тільки формально займає найвище місце в офіційній державно-владній ієрархії. Конституційно-правова доктрина розглядає главу держави як посадову особу, яка очолює весь державний мехназім, володіє, за буквою конституції, широкими повноваженнями, наділене такими якостями, як безвідповідальність, незмінюваність, нейтральність. Нерідко глава держави розглядається в якості гаранта національної єдності, який забезпечує одночасно наступність і стабільність державної влади, взаємодію різних її гілок.

Загалом, глава держави є істотним важелем у механізмі державного управління суспільства зарубіжних країн. Він начебто вивершує всю систему органів влади й управління, і юридично йому в цій системі належить першорядне місце. Конституційне право зарубіжних країн розглядає главу держави як носія вищої виконавчої влади, а також як вищого представника держави у сфері міжнародних відносин. Так, ст. II (розд. 1) Конституції США 1787 p. говорить: “Виконавча влада здійснюється Президентом Сполучених Штатів Америки...”. Про широкі владні повноваження глави держави свідчить і Конституція Іспанії 1978 р., у ст. 56 якої записано: “Король є главою Іспанської держави, символом її єдності й сталості. Він є гарантом правильного функціонування державних інститутів; здійснює вище представництво Іспанії у міжнародних відносинах, особливо з націями, з якими вона пов'язана історично, а також здійснює функції, надані йому Конституцією і Законом”[71].

Однак між тими значними повноваженнями, якими наділяє главу держави Конституція, і тією реальною роллю, яку він відіграє у суспільно-політичному житті конкретної країни, нерідко існує розрив. Останній залежить від багатьох чинників, насамперед, від форми правління, політичного режиму і соціально-політичного становища у країні, від історичного етапу й рівня соціально-економічного розвитку країни, від того становища, яке займає глава держави у діловому світі своєї країни, а у президентів - й від порядку їх обрання. Вплив інституту глави держави на стабільність усієї політичної системи за умов здійснення системної модернізації (трансформації) може розглядатися через аналіз таких чинників, як: 1) можливість інституту глави держави виступати гарантом політичної, соціальної, економічної стабільності у суспільстві; 2) здатність глави держави сприяти ефективному функціонуванню усіх інших інститутів системи державної влади й управління та затвердженню загальновизнаних демократичних принципів розвитку.

Зокрема, аналіз основних політологічних підходів до тлумачення сутності інституту глави держави дає підстави дійти наступних висновків: 1. Глава держави у системі вищих державних органів влади повсюди (за невеликим виключенням з декількох країн сучасного світу) займає юридично перше місце. 2. Фактична політична роль глави держави далеко не завжди відповідає його формально-юридичному статусу. 3. Провідними якостями, що відрізняють інститут глави держави від інших інститутів вищої державної влади, є безвідповідальність, незмінюваність (окрім випадків, передбачених нормами національного законодавства кожної конкретної держави, якщо вона має республіканську форму правління або монархія у ній має виборний характер) та нейтральність. Названі специфічні якості інституту глави держави багато в чому базується на ідеї «батьківства», є її рецепцією. 4. Статус і повноваження глави держави передусім покликані забезпечити виконання ним функцій очільника держави та вищого представника її інтересів у царині міжнародних відносин. 5. Правовий статус глави держави та його реальна роль у процесі здійснення влади залежить від форми правління та типу політичного режиму як базових вимірів політичної системи будь-якої країни, а також цілої низки додаткових умов стратегічного та ситуаційного характеру. 6. В ідеалі інститут глави держави має функціонувати на основі втілення принципів «нейтральної влади», що означає: глава держави наділений конституційно визначеними повноваженнями не стільки для управління країною, скільки для надання суспільству в цілому, а також окремим політичним і соціальним акторам певного стимулюючого впливу, поступального, рушійного імпульсу.

У вітчизняній правовій літературі науковці, зокрема, Л. М. Ентін вважав, що глава держави – це офіційна особа (орган), що займає, як правило, формально вище місце в ієрархії державних інститутів і здійснює верховне представництво країни у внутрішньополітичному житті й у відносинах з іншими державами. Вважаємо, що це визначення є практично універсальним. Хоча Л.М. Ентін відразу ж зазначав, що юридично санкціоновані винятки з цього правила трапляються вкрай рідко. Інший науковець В.А. Стародубський давав більш лаконічне визначення глави держави. На його думку, глава держави – це орган, що представляє державу в міжнародних відносинах і здійснює вищі державні акти. Тоді, як А. А. Мішин не висловлювався конкретно хто такий і що таке глава держави. Він зазначав, що найчастіше глава держави розглядається як носій виконавчої влади і вищий представник держави у сфері міжнародних відносин. Він також писав, що глава держави очолює всю державну машину, володіє, за буквою конституції, великими повноваженнями й наділений такими якостями, як невідповідальність, незмінюваність і нейтральність[72]. A. M. Осавелюк також досить лаконічно й найбільш точно визначає поняття глави держави. Це посадова особа або орган, що займає вище місце в системі органів держави, вищий її представник усередині й поза країною, символ єдності нації, держави (народу і держави).

Загалом варто зазначити, що питання про місце глави держави в системі державного механізму досить складне. Спроби визначити це місце щоразу натрапляють на певні винятки з правил або протилежні думки й протилежні приклади. Досить часто главу держави відносять до виконавчої влади. Це звучить цілком переконливо, тому що згідно зі ст. 2 Конституції США (найвідомішої конституції у світі) виконавча влада належить президентові США. Однак, все ж таки більш переконливою видається позиція, що інститут глави держави – це зовсім окремий комплекс, самостійний інститут, і спроби віднести його до якої-небудь галузі влади неправильні й непродуктивні. Якщо зробити спробу визначити основну роль, функції глави держави, його місце якимись ключовими словами, то можна виокремити дві моделі глави держави, за якими стоять два основних поняття. Так, перша модель і перша зрозуміла всім функція – це глава держави – лідер країни. Такий лідер може бути формальним і фактичним. Він може поєднувати ці якості, може бути главою "де-юре" і "де-факто", але вони можуть і не збігатися. Друга модель і друга основна функція, що розуміється й визнана більшістю громадян, – це символ влади, держави. Тобто ця особа персоніфікує державну владу і представляв її у відносинах з іншими державними структурами й у відносинах з іноземними державами. Лідер у більшості випадків, в ідеалі – символ своєї країни. Природно, функції й роль лідера та символу можуть збігатися. Але символ може бути не лідером, а лише необхідною фігурою, що виконує потрібні в державі функції.

Проте, ось наприклад, А. А. Мішин вважає, що інститут глави держави не має жодних розумних підстав для існування. Як доказ цього, дослідник наводить приклад Швейцарії, де функції глави держави виконує урядовий виконавчий орган, що складається із семи міністрів. Звичайно, така думка є дуже спірною, і видається, що така думка з’явилась саме через так звану «радянську традицію», адже протягом більш як 60 років у нашій державі не було юридичного глави. Був фактичний лідер (найголовніша фігура в країні), що очолював керівну й правлячу партію. Це була особа, що у країнах, які живуть за демократичними законами й традиціям, не могла б очолювати державу, не могла б бути лідером, оскільки вона не одержала мандат із рук виборців, з рук парламенту або хоча б, як монарх, за встановленими правилами престолонаслідування.

Також варто зазначити, що окрім суто правової природи при вивченні інституту глави держави необхідно вести мову також і про його соціокультурну та політичну специфіку. Так, будь-яка конкретна модифікація інституту глави держави у тій чи іншій країні залежить від сукупності факторів і чинників багатопланового характеру: історичних, політичних, нормативно-правових, соціокультурних тощо. Так, зокрема, серед ключових історичних характеристик, варто виокремити, насамперед, такі, як: 1) наявність або відсутність традицій демократичного розвитку країни; 2) специфічні риси генезису національного державотворення; 3) «історична» прихильність до певних форм державного правління. Політична ж природа інституту глави держави може визначатися такими факторами: 1) особливостями розвитку національної політичної системи загалом та специфікою становлення і функціонування партійної та виборчої систем зокрема; 2) дією базових механізмів конституційно-правового характеру; 3) особливостями функціонування системи поділу влади у країні; 4) рівнем розвитку політичної культури суспільства і політичної еліти; 5) конкретною політичною ситуацією; співвідношенням соціальних і політичних сил у суспільстві.

Конституційно-правовий статус глави держави, як правило, складається з кількох параметрів: нормативного (норми, що визначають місце і роль глави держави у політичній системі в цілому та державному механізмі зокрема, а також специфіку його взаємовідносин з іншими політичними і державними інститутами); соціокультурного (традиції, звичаї, особливості національної історії, національний характер, менталітет, регіональні особливості розвитку країни – усе те, що найчастіше не прямо, але опосередковано суттєвим чином впливають на становлення і функціонування цього політичного інституту); процесуального (порядок заміщення посади, припинення повноважень глави держави, можливості відповідальності глави держави). Взагалі інститут глави держави внаслідок специфіки свого політико-правового функціонування та соціального призначення має досліджуватися, спираючись принаймні на три основні методологічні позиції: 1) вивчення місця глави держави при визначенні особливостей тих чи інших форм державного правління (системний підхід); 2) розгляд глави держави як особливого політико-правового і соціального інституту будь-якого суспільства (інституціональний підхід); 3) з’ясування суб’єктивістських характеристик інституту глави держави (світоглядно-аксіологічний підхід).

Фактично є два основних напрямки діяльності такого органу: внутрішньодержавний напрямок та зовнішньодержавний напрямок. Залежно від реального наповнення владних повноважень глави держави за цими двома напрямками, можна говорити про характер самої держави в багатьох її аспектах (демократична чи недемократична держава, якщо демократична, то який характер має, наприклад, республіка).

Знову звернемося до аналізованих нами видів змішаної форми правління і статусу вних президента. Загалом, у президентсько-парламентських системах президенти самі відтворюють уряд. Більш того, у багатьох таких системах президенти, крім повноважень у відношенні кабінетів міністрів, мають право розпускати парламенти. Таким чином, у президентсько-парламентських системах незалежне існування гілок влади є відсутнім. У парламентсько-президентській республіці (Польща, Франція) повноважень у президента менше, ніж у парламенту, а в президентсько-парламентській - навпаки. Але і в тій, і в іншій глава держави (президент) є верховним головнокомандувачем (як у президентській республіці), іноді може розпустити парламент. У президентсько-парламентських республіках свої повноваження президент здійснює безпосередньо, призначає прем'єр-міністра, як правило, з-поміж лідерів найвпливовіших партійних політичних фракцій у парламенті, а також членів уряду за згодою парламенту. У парламентсько-президентських республіках президент здійснює повноваження через уряд; прем'єр-міністр призначається парламентом за поданням президента; за рекомендацією глави уряду президент призначає інших членів уряду. Влада президента обмежена тим, що: 1) він не володіє всією повнотою виконавчої влади, тобто, як правило, не є главою уряду; 2) сам уряд фактично формується залежно від співвідношення партійних фракцій у парламенті, спирається на парламентську більшість; 3) уряд відповідальний не перед президентом, а перед парламентом.

У паламентсько-президентських республіках президент наділений правом розпуску парламенту за певних конституційно визначених підстав, а ці підстави переважно пов'язані з процесом формування уряду. Отже, на відміну від парламентських республік, де за поданням прем'єр-міністра парламент може бути розпущено в будь-яких випадках, і президентсько-парламентських, де президент не обмежений ані підставами розпуску, ані думкою будь-якого іншого державного органу чи посадової особи, у парламентсько-президентській моделі ці випадки чітко визначені конституцією. Президент наділений суттєвими повноваженнями як у внутрішній так і в зовнішній політиці, функціонально поєднаними зі сферою виконавчої влади, пов'язаними з його можливістю втручатися в нормотворчий процес (зокрема, право законодавчої ініціативи, відкладального вето й видання актів, які мають силу закону). Тобто, президент зазвичай має право відкладального вето з можливістю його подолання парламентом (нижньою палатою), якщо при повторному розгляді за нього проголосувало не менше двох третин від загальної чисельності парламентаріїв. За чітко закріпленим у конституції переліком найбільш важливі закони, які подолали вето президента, можуть бути винесені ним на всенародне голосування.

У державному механізмі України, побудованому на засадах законності, республіканізму, народного суверенітету та розподілу влад, Президент є лише одним з вищих органів державної влади (поряд з парламентом, урядом, Верховним Судом, Конституційним Судом), тобто підпорядкований тільки народу. Він стоїть не над гілками влади, а між ними, забезпечуючи єдність державної влади і злагоджене функціонування її гілок. Саме на виконання зазначених функцій і спрямовані повноваження Президента України, що «проникають» у сфери функціонування усіх гілок влади. Тому діяльність Президента має спрямовуватись у першу чергу не назовні державного механізму, а всередину. Гарантування Конституції, основних прав і свобод Президентом має досягатись не шляхом безпосереднього впливу на громадянське суспільство (для цього існують «традиційні» гілки влади), а шляхом впливу на інші вищі органи державної влади з метою координації, узгодження і консолідації, спрямування їх діяльності на виконання Конституції, засад внутрішньої та зовнішньої політики, визначених парламентом. Варто зазначити, що на переконання деяких авторів-дослідників, інститут президентства в Україні на сьогодні є гіпертрофованим, який у своїй поточній діяльності виходить за межі наданих повноважень.[73] Як наслідок − у державі спостерігається протистояння глави держави й гілок влади; нерідко рішення, дії чи бездіяльність Президента України на переконання деяких представників державно-політичної еліти піддаються сумніву, їх законність та обґрунтованість оспорюються у судовому порядку.[74]

Як бачимо, попри тривалий час, який минув з моменту набуття Україною незалежності та початку формування її найважливіших суспільно-державних інститутів, проблемні питання функціонування цих інститутів, особливості здійснення ними владних повноважень до сих пір не врегульовані. Отже, викладене свідчить, що нині в умовах сучасного державно-політичного життя, в контексті конституційно-правової реформи нагального розв’язання потребує питання ролі та обсягу повноважень Президента України в сфері регулювання й управління суспільно-державним життям країни.

Так, аналіз статей Конституції України щодо правового статусу свідчить, що Президент займає не посаду, а пост. Про це йдеться у низці статей Основного Закону України (статті 104, 108, 111). У присязі, яку складає Президент України також йдеться про «високий пост». Таким чином, на конституційному рівні введено новий термін «пост», який, однак, має місце лише стосовно однієї особи в державі − Президента України.[75] Тому пост глави держави − посада політична, що, на нашу думку, має обумовлювати певні, законодавчо передбачені, особливості перебування Президента України у виникаючих у державі правовідносинах. Зокрема це твердження стосується участі Президента України в адміністративному процесі, здійснення якого регулюється КАС України.

Пост Президента України має зазначені вище відмінності від посадових осіб, проте поєднує цих осіб подібність використовуваних ними форм діяльності та реалізації наданих чинним законодавством повноважень. Правова форма здійснення повноважень Президентом України проявляється у виданні ним указів та розпоряджень, які є обов’язковими на усій території України.