Обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации

Сбалансированность – обязательное требование, предъявляемое при составлении, утверждении и исполнении бюджета, которое призвано обеспечить условия для полного выполнения органами государственной власти субъектов федерации возложенных на них полномочий, эффективного функционирования экономики и социальной сферы регионов. Законодательное регулирование вопросов сбалансированности бюджетов и закрепление соответствующего принципа в настоящее время является неотъемлемым элементом функционирования бюджетной системы большинства государств.

Утверждение бюджета с профицитом нежелательно, так как это может быть связано с чрезмерной налоговой нагрузкой на экономику и снижением обоснованности и эффективности использования бюджетных средств. В случае возникновения профицита бюджета субъекта федерации целесообразно его использовать на создание и пополнение бюджетных резервов. В сложные периоды развития экономики, когда стоимость привлечения финансовых ресурсов существенно растет, использование бюджетных резервов позволяет минимизировать дополнительные расходы на привлечение источников финансирования дефицита бюджета и не допустить резкого снижения качества сбалансированности бюджета.

Органы государственной власти субъектов федерации могут пойти на увеличение разрыва между доходами и расходами бюджета (путем повышения расходов и снижения налоговых изъятий) в целях стимулирования экономического роста, сокращения безработицы, расширения налоговой базы. В этом случае дефицит бюджета принимает активную форму и наиболее важным моментом при обеспечении сбалансированности бюджета субъекта федерации становится выбор направлений расходования дополнительно привлеченных средств. Например, бюджетные инвестиции стимулируют развитие экономики, рост инвестиций и потребительского сектора, т.е. обеспечивают расширение доходной базы бюджетов разных уровней, поэтому в рамках проведения ответственной политики предпочтительнее по сравнению с текущими расходами.

Проблемы связанные с разработкой моделей обеспечения сбалансированности бюджета субъекта федерации и определения на этой основе концептуальных подходов к выбору методов и алгоритмов их реализации в рамках ответственной бюджетной политики в условиях Российской Федерации.

Несбалансированный бюджет может быть двух видов: профицитный и дефицитный. Устранение несбалансированности бюджета субъекта федерации в виде профицита может происходить по двум основным направлениям: увеличение расходов и снижение поступлений в бюджет.

Чаще всего на практике в случае несбалансированности бюджета возникает не профицит, а дефицит бюджета. В современных условиях одной из основных задач государственной финансовой политики на уровне субъектов федерации является контроль за уровнем дефицита, предотвращение его неконтролируемого роста и постепенная ликвидация. В этой связи актуальной становится задача определения алгоритма действий региональных органов власти по устранению и предотвращению дефицита бюджета субъекта федерации.

Можно выделить такие методы достижения сбалансированности дефицитного бюджета субъекта федерации как покрытие дефицита и его сокращение. Привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета – частный случай покрытия дефицита бюджета субъекта федерации, а снижение расходов бюджета субъекта федерации и увеличение его доходов – инструменты сокращения его дефицита. Модель достижения сбалансированности бюджетов субъектов федерации при дефиците бюджета предусматривает как снижение расходов бюджета субъекта федерации, так и увеличение поступлений в бюджет субъекта федерации. При этом сокращение дефицита регионального бюджета по данным направлениям может осуществляться субъектом Российской Федерации как самостоятельно, так и с помощью других публично-правовых образований.

Алгоритм действий по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в случае постоянного дефицита существенно отличается от аналогичного алгоритма при однократном дефиците, поскольку в первом случае требуется проведение бюджетной политики, направленной на ограничение роста расходов и объема государственного долга субъекта федерации при одновременном увеличении доходов. Учитывая, что повышение налоговой нагрузки на субъекты хозяйствования и граждан может повлечь сокращение темпов экономического роста, инструменты увеличения налоговых доходов целесообразно использовать в последнюю очередь. Предлагаемый алгоритм основывается на том, что применение инструментов обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в первую очередь следует осуществлять в отношении бюджетной сферы и только потом негосударственного сектора экономики, поскольку коммерческие организации обеспечивают формирование доходов публично-правовых образований.

Полагаем целесообразным придерживаться данного алгоритма не только для субъектов Российской Федерации, которые характеризуются постоянным дефицитом регионального бюджета, но и при выделении из федерального бюджета бюджетных кредитов и дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. Федеральным органам государственной власти следует предоставлять регионам бюджетные кредиты и дотации на сбалансированность не ранее, чем это предусмотрено последовательностью в вышеприведенном алгоритме, а в отдельных случаях – после всех мер, предусмотренных алгоритмом. При этом в соответствующих соглашениях следует устанавливать обязательство субъекта Российской Федерации по достижению определенных показателей качества сбалансированности регионального бюджета, не допуская их снижения.

следующая группа проблем предусматривает разработку концептуальных подходов к определению понятия «качество сбалансированности бюджетов субъектов федерации» и методики оценки качества бюджетной сбалансированности.

Сбалансированность как динамичное состояние бюджета субъекта федерации, на которое оказывает влияние большое количество факторов, требует оценки с точки зрения выявления совокупности существенных признаков, свойств, его характеризующих, т.е. определения его качества.

В этой связи полагаем, что качество сбалансированности бюджета – характеристика бюджета, отражающая степень его способности обеспечивать бесперебойное финансирование необходимых расходов в целях удовлетворения общественных потребностей и выполнения задач и функций публично-правового образования в кратко-, средни долгосрочной перспективах несмотря на складывающуюся экономическую ситуацию и различного рода воздействия внутренних и внешних факторов.

Оценку качества сбалансированности бюджетов субъектов федерации предлагаем проводить в разрезе следующих видов сбалансированности: 1) общая сбалансированность бюджета (достигаемая с привлечением возвратных финансовых ресурсов); 2) базовая сбалансированность бюджета (обеспечиваемая за счет общей суммы доходов бюджета субъекта федерации, включая межбюджетные трансферты); 3) собственная сбалансированность бюджета (оценивается только на основе показателя доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений).

Такой подход к классификации видов сбалансированности бюджетов субъектов федерации обусловлен необходимостью учета рисков неисполнения расходных обязательств субъектов федерации в полном объеме, которые зависят, главным образом, от уровня долговой нагрузки и способности органов власти субъектов федерации влиять на размер поступлений в бюджет. Для количественной оценки качества сбалансированности бюджетов субъектов федерации предложена система коэффициентов, характеризующих соотношение общей суммы расходов и источников их финансового обеспечения, в разрезе выделенных видов сбалансированности.

Мониторинг качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации – комплексная система нормативно регламентированных непрерывных наблюдений за показателями бюджетов субъектов Российской Федерации (как на стадии проекта, так и при исполнении утвержденного бюджета), их оценки, анализа и прогнозирования изменений c целью выявления тенденций и принятия на этой основе решений по повышению качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в рамках бюджетного процесса.

Еще одна группа проблем связана с разработкой комплекса мер по повышению качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.

Проведенное исследование свидетельствует, что содержание принципа сбалансированности бюджета, закрепленное в Бюджетном кодексе Российской Федерации, методологически неточно, действующих законодательных требований и ограничений недостаточно для исключения риска несбалансированности региональных бюджетов. Сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации достигается преимущественно за счет роста объема межбюджетных трансфертов, при этом на практике у регионов, получающих дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджеты могут быть исполнены с профицитом. Нередки случаи, когда субъект федерации, получивший бюджетный кредит, исполняет свой бюджет с профицитом Недостаточное финансовое обеспечение федеральных полномочий, делегируемых на региональный уровень, отрицательно сказывается на сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.

В этой связи с целью обеспечения сбалансированности и повышения ее качества предлагаем реализовать комплекс мер, предусматривающий: <:включение в перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Реализация разработанных предложений по совершенствованию методологии обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов федерации, моделей и алгоритмов позволит повысить качество региональной нормативной правовой базы, регулирующей вопросы формирования бюджетов субъектов Российской Федерации, более эффективно решать задачу обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, не снижая ее качество. Федеральные органы государственной власти смогут более эффективно осуществлять мониторинг состояния региональных бюджетов, используя предлагаемые подходы к оценке качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, и повысить результативность межбюджетных отношений.