Безпосередньої участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення

Місцеве самоврядування - це право територіальної громади (жителів сіл, селищ, міст) вирішувати питання місцевого зна­чення. Місцевий референдум є єдиною формою безпосереднього розв'язання питань територіальною громадою. Місцевий референ­дум - це спосіб реалізації влади територіальною громадою з метою здійснення локальної (місцевої") правотворчості й контролю за дія­ми й рішеннями органів і посадових осіб місцевого самоврядуван­ня, управління місцевими справами. Це забезпечує верховенство територіальної громади в системі місцевого самоврядування, адже

' Про звернення громадян: Закон України від 02.10.1996 р., № 393/96-ВР // Ні дом. Верхов. Ради України. - 1996. - № 47. - Ст. 256.

Про службу в органах місцевого самоврядування: Закон України від 07.06.2001р., № 2493-ІІІ // Відом. Верхов. Ради України. - 2001. - № 33.

Ст. 175.

вона може прийняти на місцевому референдумі рішення з будь- якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування. Важливість цієї форми участі громадян у провадженні місцевого самоврядування виявляється ще й у тому, що рішення, прийняті місцевим референдумом, є обов'язковими для виконання і мають найвищу юридичну силу на відповідній території.

Місцеві референдуми проводяться в межах адміністративно-те­риторіальних одиниць, у них мають право брати участь громадяни України, які на день проведення референдуму досягли 18 років і постійно проживають відповідно на території області, району, міс­та, району в місті, селища, сільради.

Вимагати проведення місцевого референдуму можуть депута­ти, що становлять не менш як половину від загального складу ради або одна десята частина громадян України, які постійно прожи­вають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці і мають право брати участь у референдумі.

Вимога депутатів про проведення референдуму реалізується шляхом поіменного голосування на пленарному засіданні від­повідної місцевої ради або збиранням підписів депутатів місцевої ради.

Реалізація права вимоги референдумів громадянами України здійснюється шляхом збирання підписів ініціативними групами референдуму. Ініціативна група обласного, міського (міст респуб­ліканського і обласного підпорядкування), районного, районного в місті референдуму утворюється на зборах за участю не менш як 200 громадян України, а міського (міст районного підпорядку­вання), селищного і сільського референдуму - на зборах за учас­тю не менш як 50 громадян України, які мають право на участь у референдумі й постійно проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Не пізніш як за десять днів до проведення зборів із питання місцевого референдуму їх ініціатори повинні письмово повідомити про час, місце й мету зборів голову місцевої ради народних депутатів, у межах території якої пропонується провести місцевий референдум. Перед почат­ком зборів проводиться реєстрація учасників зборів, складається їх список із зазначенням прізвищ, імен та по батькові, місця про­живання. На зборах обираються їх голова і секретар; подальший

порядок денний повинен включати обговорення доцільності про­ведення референдуму та формулювання питання, що пропонуєть­ся на нього винести.

У разі схвалення більшістю учасників зборів пропозиції про проведення референдуму та затвердження формулювання питан­ня, що пропонується на нього винести, обирається ініціативна група, якій доручається організація збирання підписів громадян. Ініціативна група місцевого референдуму складається не менш як із 10 громадян України, які мають право брати участь у референ­думі й постійно проживають на території відповідної адміністра­тивно-територіальної одиниці.

Ініціативні групи місцевого референдуму реєструються сільсь­кими, селищними, міськими головами, головами місцевих рад, у межах території яких пропонується провести місцевий референ­дум. У свідоцтві про реєстрацію ініціативної групи місцевого ре­ферендуму на основі списків громадян, які брали участь в останнь­ому за часом референдумі, або списків виборців останніх за часом виборів зазначається точна кількість громадян, підписи яких необ­хідні для підтримки вимоги про проведення місцевого референду­му, та термін збирання підписів.

Загальний термін збирання підписів із питання про проведення місцевого референдуму не повинен перевищувати одного місяця від дня одержання свідоцтва про реєстрацію першої із створених для цього референдуму ініціативних груп. Після завершення зби­рання підписів ініціативна група в триденний строк укладає під­сумковий протокол, у якому зазначається загальна кількість під­писів громадян, зібраних на території відповідної місцевої Ради народних депутатів, дата реєстрації ініціативної групи, дата закін­чення збирання підписів.

Місцева рада після одержання належним чином оформленої пропозиції приймає на сесії в місячний строк одне з таких рішень: а) про призначення референдуму; б) про відхилення пропозиції про проведення референдуму в разі наявності серйозних пору­шень Закону, які впливають на підстави для призначення референ­думу; в) про прийняття рішення, яке пропонується у вимозі про призначення референдуму, без наступного проведення референ­думу. Дата проведення місцевого референдуму призначається не

раніш як за місяць і не пізніш як за два місяці від дня прийняття рі­шення про проведення референдуму. Для проведення голосування і підрахунку голосів під час проведення референдумів територія районів, міст, районів у містах, селищ міського типу і сільрад ді­литься на дільниці для голосування.

Для підготовки і проведення місцевого референдуму в межах адміністративно-територіальних одиниць, де він проводиться, ут­ворюються комісії двох рівнів: а) обласні, районні, міські, районні в містах, селищні, сільські комісії з референдуму; б) дільничні ко­місії з референдуму.

Референдум визнається таким, що не відбувся, якщо в ньому взяло участь менше половини громадян, внесених у списки для голосування. Рішення, прийняті референдумом, обнародуються у встановленому законодавством України порядку опублікування правових актів місцевих рад і вводяться в дію з моменту їх опублі­кування, якщо в самому рішенні не визначено інший строк. Датою прийняття рішення вважається день проведення референдуму. Зміна або скасування рішень, прийнятих референдумом, прово­диться також референдумом. Зміну або скасування рішень, при­йнятих референдумом, може здійснити також відповідно місцева рада більшістю не менш як дві третини від загальної кількості на­родних депутатів з обов'язковим затвердженням на референдумі, який повинен бути проведений протягом шести місяців після вне­сення зміни або скасування.

З метою виявлення волі громадян при вирішенні важливих пи­тань місцевого значення в передбаченому Законом порядку мо­жуть проводитися місцеві дорадчі опитування громадян України (консультативні референдуми). Результати дорадчого опитування розглядаються і враховуються в ході прийняття рішень відповід­ними органами. Якщо проекти рішень місцевої ради не відпові­дають результатам місцевого дорадчого опитування, такі рішення можуть бути прийняті лише більшістю не менш як двома третина­ми від загальної кількості депутатів відповідної місцевої ради.

Як бачимо, процедура реалізації права вимоги референдумів громадянами України доволі складна. Бажано спростити процеду­ру ініціативи місцевого референдуму. Приміром, в Італії референ­дум «народне вето» може бути проведено на вимогу 1,2% від чи-

сельності виборчого корпусу. Є сенс запозичити зєвропейського досвіду таку форму участі населення в місцевому самоврядуванні, як інститут «народне вето». Він був започаткований у середині XIX ст. у кантонах Швейцарії і передбачений нині конституціями Швейцарії (гл. 2 розд. 4), Італії (ст. 75), Данії (пункти 1,7 ст. 42). Сутність цього інституту полягає в праві громадян скасовувати шляхом референдуму прийняті представницькими органами міс­цевого самоврядування нормативно-правові акти чн їх окремі по­ложення¹. Це сприяло б підвищенню статусу територіальної гро­мади як найвищої інстанції в системі місцевого самоврядування. Інститут «народне вето» міг би також стати дійовим механізмом у руках опозиції: саме з його допомогою вона могла б домогтися ска­сування окремих нормативних рішень місцевої ради. Безперечно, його впровадження потребує досконалого правового регулюван­ня. Насамперед, це стосується чіткої нормативної регламентації процедури призначення референдуму щодо народного вето.

Сьогодні громадяни України можуть ініціювати місцевий ре­ферендум і таким чином реалізувати своє право на участь в управ­лінні справами громади, якщо ініціативу підтримує місцева рада або сільський, селищний, міський голова. Якщо ж питання, які пропонуються для вирішення на референдумі, можуть привести до дострокового припинення повноважень органів чи посадових осіб місцевого самоврядування, ініціювати та провести його практично неможливо. Необхідно усунути від процесу організації та прове­дення референдумів органи й посадові особи, для яких рішення місцевого референдуму може мати негативний характер. Важливо, щоб ці дії здійснював не орган місцевого самоврядування, який не завжди зацікавлений у проведенні референдуму, а незалежна установа.

Предметом місцевого референдуму може бути будь-яке пи­тання, віднесене Конституцією та іншими законами України до відання місцевого самоврядування. Доцільно розширити коло пи­тань, які мають вирішуватися виключно на місцевих референду­мах. Передусім це: (а) прийняття статуту територіальної громади, (б) зміна меж населених пунктів, що призводить до зменшення їх

^[1] Руденко В. Н. Институт «народного вето»: история и современность / В. Н. Руденко // История государства и права. - 2002. - № 3. - С. 37.

території, або зміна їх статусу (в) дозвіл на будівництво й експлу­атацію об'єктів, шкідливих для довкілля тощо. Потрібно залучати громадян до вирішення на локальному рівні проблем комуналь­ної власності, адже члени територіальної громади не відчувають себе співвласниками комунального майна. Частіше громадяни виступають спостерігачами, а не учасниками процесу управління комунальним майном, що є результатом патерналістського вихо­вання в дусі безініціативності, традиціоналізму, ультраконсерва­тизму, пасивної громадянської позиції. Вважаємо, що в разі від­чуження особливо важливих для територіальної громади об'єктів комунальної власності обов'язково має проводитися місцевий ре­ферендум. Перелік таких об'єктів необхідно затвердити статутом територіальної громади.

У ч. З ст. 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві ре­ферендуми» визначено перелік питань, які не можуть виноситися на місцеві референдуми. Вважаємо, що практика наявності обме­жень проведення референдуму щодо питань, які належать до ком­петенції відповідної місцевої ради та її виконавчих і розпорядчих органів, має антидемократичний характер. А обґрунтування необ­хідності таких норм відсутністю високої правової культури та пра­восвідомості громадян¹, на наш погляд, не може бути достатнім. Як убачається, правова норма, згідно з якою на місцеві референду­ми не виносяться питання про скасування законних рішень органів місцевого самоврядування, зводить нанівець права територіальних громад у вирішенні ключових питань місцевого значення. Адже рішення відповідної ради може бути формально законним і в той же час суперечити інтересам територіальних громад. Важливо не допустити, щоб референдум став суперництвом в ім'я тріумфу од­них над іншими, він має допомагати співробітництву для досяг­нення спільного блага, виключати конфронтацію та протистояння після голосування². Тому доцільно було б передбачити правило, за яким остаточне вирішення питань місцевого значення має нале­

^[1] Книгін К. Правове визначення референдуму як форми народовладдя (про­блеми теорії і практики)/К. Книгін//Право України.-2001.-№ 11.-С. 30.

^[1] Батанов О. В. Конституційно-правовий статус територіальних громад в Ук­раїні [Текст]: [монографія] / Олександр Батанов; за заг. ред. В. Ф. Погорілка. - К.: Концерн «Видавничий Дім «Ін Юре», 2003. - С. 201.

жати територіальним громадам як первинним суб'єктам місцевого самоврядування.

Місцеві референдуми й дорадчі опитування потребують знач­них фінансових витрат, організаційного й матеріально-технічного забезпечення. Лише окремі місцеві ради мають відповідні ресурси для таких заходів, але й вони, як правило, проводять їх одночасно з виборами. Переважна ж більшість місцевих рад узагалі позбав­лена й такої можливості, а тому місцеві референдуми й дорадчі опитування в Україні - велика рідкість. Отже, питання матеріаль­но-фінансового забезпечення місцевих референдумів потребують окремого регулювання. Особливу увагу необхідно приділити пи­танню конститу цінності й законності рішень, які приймаються на місцевих референдумах. Недосконалість чинного законодавства створює підстави для скасування в судовому порядку будь-яких рішень місцевих референдумів, що може підірвати довіру до цієї форми народовладдя. Недосконалість правової регламентації ор­ганізації та проведення місцевих референдумів перешкоджає широкій участі населення в місцевому самоврядуванні, стримує розвиток громадської ініціативи, зростання соціальної активності членів територіальних громад. Спрощення процедури ініціювання місцевих референдумів й дорадчих опитувань, широке застосуван­ня нових форм вивчення громадської думки щодо важливих пи­тань місцевого значення сприятимуть активізації участі громадян у місцевому самоврядуванні, удосконаленню зворотного зв'язку органів місцевого самоврядування з населенням.

Новий закон про місцеві референдуми повинен відповідати загальноприйнятим Європейським стандартам у сфері захисту та реалізації політичних прав громадян. Механізми безпосереднього прийняття рішень територіальною громадою потребують удоско­налення, необхідно повною мірою гарантувати швидкий та демок­ратичний процес проведення місцевого референдуму, розширити права громадян щодо його ініціювання, мінімізувати можливість адміністративного впливу на ініціаторів референдумів, створити правову основу для втілення результатів місцевого референдуму в життя.