Временное правительство.

Организация государственной власти в России после 2 марта 1917 г. была подвергнута радикальному преобразованию. В связи с этим особую остроту приобретает вопрос об источнике власти так называемого Временного правительства - единственного более или менее законного органа власти страны на тот момент. Первое, на что следует обратить внимание, - это юридическое основание власти Временного правительства. Последнее своей политикой и многочисленными заявлениями (декларациями), надо признать, основательно запутало этот вопрос. Вопрос этот заключался в следующем: основа власти Временного правительства покоилась на революционных потрясениях (ius resistendi) или же оно являлось единственным законным правопреемником (successio) высочайшей верховной власти Российской империи в смысле ст. 4 Осн. гос. зак. от 23 апреля 1906 г.?

С точки зрения концепции легитимности верховной власти в России (см. выше) власть Временного правительства формально мало соответствует критерию легитимности. Однако в ее основании как никогда ранее заметна роль фикции exfactis oritur ius. Сила этого факта покоится в Акте отречения Государя Императора Николая II: "В согласии с Государственною Думою признали Мы за благо отречься от Престола Государства Российского и сложить с Себя Верховную власть. Не желая расставаться с любимым Сыном Нашим, Мы передаем наследие Наше Брату Нашему Великому Князю Михаилу Александровичу и благословляем Его на вступление на Престол Государства Российского" (Вест. ВП. 1917. N 1/46). Итак, верховная государственная власть iure majestatis, хоть и с нарушением конституции страны, - царь не имел права отрекаться за сына - перешла великому князю Михаилу.

Несколько часов спустя единственный на тот момент носитель верховной власти - великий князь Михаил передает ее Временному правительству. Акт об отказе от восприятия верховной власти гласил:

"...принял Я твердое решение в том лишь случае восприять Верховную власть, если такова будет воля великого народа нашего, которому надлежит всенародным голосованием чрез представителей своих в Учредительном собрании установить образ правления и новые основные законы Государства Российского. Посему, призывая благословение Божие, прошу всех граждан Державы Российской подчиниться Временному правительству, по почину Государственной Думы возникшему, и облеченного всею полнотою власти впредь до того, как созванное в возможно кратчайший срок на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования Учредительное Собрание своим решением об образе правления выразит волю народа" (Вест. ВП. 1917. N 1/46).

Как в первом, так и во втором случае невозможно говорить о том, что отказ от власти произошел свободно. Давление, безусловно, оказывалось. Обстоятельства этих отречений и отказов описаны в мемуарной литературе. Однако отречение без давления не бывает - это своего рода политический софизм. Всегда существует давление обстоятельств и только от личных качеств монарха зависит, будет ли он рабом этих обстоятельств или же превзойдет их.

Таким образом, правовое основание власти Временного правительства находится в (1) актах носителей верховной власти, (2) формально выраженном согласии Государственной Думы. Самый последний указ Императора заключался в назначении на пост Председателя Совета Министров вместо князя Голицына князя Львова - Председателя Временного правительства. Фактически Императору было угодно в самый последний момент внести в действующую Конституцию изменение - Россия от дуалистической конституционной монархии перешла к парламентарной конституционной монархии. Сбылась мечта либеральной интеллигенции об ответственном перед Думой правительстве. Но эта победа оказалась пирровой. Функционирование именно парламентарной модели оказалось невозможным и власть сконцентрировалась в руках коллегии, назначение которой произошло в силу распоряжения самой Думы - ее Временного комитета. Но легальность данная коллегия получила из рук великого князя Михаила.

Эта запутанность оснований власти провизорного Правительства России обусловлена тем, что в равной мере оно могло бы ссылаться на революционные события как на causa legitimatio собственной власти. Это явствует из телеграмм от 27 февраля, которые рассылались Председателем Думы Родзянко командующим фронтами: "Временный комитет членов Государственной Думы сообщает Вашему Высокопревосходительству, что ввиду устранения от управления всего состава бывшего Совета Министров правительственная власть перешла в настоящее время к Временному комитету Государственной Думы" (Вест. ВП. 1917. N 1/46). Что это, как не попытка легального оформления революционного захвата власти? Причем бросается в глаза неуверенность самого Временного комитета, ситуация еще крайне нестабильная. В своем заявлении от того же 27 февраля этот Комитет даже находит нужным жаловаться и извиняться за то, что взвалил на себя бремя ответственности: "Временный комитет членов Государственной Думы при тяжелых условиях внутренней разрухи, вызванной мерами старого правительства, нашел себя вынужденным (выделено мной. - М.И.) взять в свои руки восстановление государственного и общественного порядка" (Вест. ВП. 1917. N 1/46). Это очень интересная грамматическая форма - "найти себя вынужденным";. В ней бездна оттенков, главный из которых - моральное страдание субъекта по поводу того, что он, субъект, нашел чужой кошелек и воспользовался чужими деньгами.

Последний вклад в революционное основание власти Временного правительства внес, как известно, Петроградский Совет депутатов, на совещании с которым в ночь с 1 на 2 марта было решено, что Совет признает власть Временного правительства, но с оговоркой, на которой настоял Чхеидзе, постольку, поскольку политика Правительства не будет противоречить делу революции. В частности, этот договор имел своим последствием издание совместного приказа Правительства и Совета об образовании продовольственных комитетов. Приказ гласил: "Временный комитет Государственной Думы в согласии с Советом рабочих депутатов постановил устроить продовольственную комиссию для общего руководства продовольственным делом государства" (Вест. ВП. 1917. N 1/46). Декларация Правительства во многом была предопределена требованиями, которые выдвинули члены Исполкома: упразднение полиции, созыв Учредительного собрания, невывод и неразоружение частей Петроградского гарнизона. Взамен Петроградский Совет отказался от влияния на состав Правительства и на его внешнюю политику.

 

* * *

 

Сам процесс формирования Временного правительства будет выглядеть следующим образом.

Итак, из частного совещания депутатов Государственной Думы, заседания коей были прерваны указом Государя 25 февраля, во время уличных беспорядков оформился кружок лиц, назвавшихся Временным комитетом. 27 февраля Комитет уже присвоил себе правительственную власть. 28 февраля этот же Комитет назначает особых комиссаров "для заведования отдельными частями (министерствами)". 1 и 2 марта Временный комитет добивается отречения Государя Императора, ведет переговоры с Петроградским Советом и получает санкцию на существование Временного правительства от Совета и от воспреемника верховной власти. К 3 марта статус Временного правительства определяется. Тогда же издается Постановление "О назначении министров первого общественного кабинета и о программе его деятельности" (Вест. ВП. 1917. N 1/46, 2/47). Постановление гласит: "Временный комитет членов Государственной Думы при содействии и сочувствии столичных войск и населения достиг в настоящее время такой степени успеха над темными силами старого режима, что он дозволяет ему приступить к более прочному устройству исполнительной власти". Наконец, Постановлением 10 марта производится официальное переименование высшего правительственного органа власти. "Временно, впредь до установления постоянного правительства, именовать Совет Министров - Временным правительством" (Вест. ВП. 1917. N 9/55).

В дальнейшем происходит усложнение структуры правительства. 22 марта учреждается Юридическое совещание, наделенное законосовещательными функциями. 25 марта создается Особое совещание для изготовления положения о выборах в Учредительное собрание. Это Совещание просуществует до 23 сентября и сменится Всероссийской комиссией по делам о выборах в Учредительное собрание (Все-выборы). Очень скоро в структуре Временного правительства образуется Совещание товарищей министров Временного правительства под председательством управляющего делами этого Правительства. Совещание создавалось для решения громадной массы текущих дел, с которыми само Правительство было уже не в состоянии справиться. Летом образуются Экономический совет и Главный экономический комитет. Совет создавался "для выработки общего плана организации народного хозяйства и труда, а также для разрешения законопроектов и общих мер по регулированию хозяйственной жизни". Председателем Совета являлся Председатель Правительства. Весной и летом образуются два территориальных органа власти Правительства - Туркестанский и Закавказский комитеты.

Формально в структуру Временного правительства входили старые органы власти и управления. Так, сохранялся Сенат и все судебные установления. Реформу пережил только мировой суд. Суть реформы состояла в возвращении к изначальным положениям Суд. Уст. 1864. Продолжил свою работу Священный Синод. В целом был сохранен министерский аппарат. Формально продолжили свое существование законодательные органы Российской империи - Государственный Совет и Государственная Дума. Однако Госсовет фактически бездействовал, а Государственная Дума созывала так называемые частные совещания, она прекратила свое существование 6 октября в связи с официальным истечением срока ее легислатуры. Продолжили свою работу особые совещания, созданные в годы войны для обеспечения работы тыла.

Упразднению подверглись Собственная Его Императорского Величества канцелярия, органы полиции, местные органы управления.

Местное управление России при Временном правительстве подверглось наибольшей реорганизации. Пожалуй, ни в какой другой отрасли управления, как в этой не сказалась вся пагубность революционного романтизма либералов, дорвавшихся до власти. Порожденный Правительством хаос дезорганизовал страну. Временное правительство не нашло ничего более умного, как уволить всех губернаторов (генерал-губернаторов) с их постов. Ликвидировались губернские правления. Полномочия органов местного управления передавались органам местного самоуправления - земствам и городскому самоуправлению. Главы земств назначались комиссарами, при них образовывалась специальная канцелярия. Эта идея принадлежала князю Львову - Председателю Временного правительства. Более несуразного нельзя себе и представить хотя бы потому, что земства не имели достаточных кадров для осуществления новых функций. Результат не заставил себя ждать - страна очень быстро, в течение нескольких недель потеряла управляемость. Весной и летом Правительство принимает постановления, вводящие в действие новые, более либеральные правила выборов в органы местного самоуправления.

О полиции, упраздненной Керенским и замененной милицией - гимназистами старших классов и студентами с обывателями, говорить не приходится. Страну захлестнул вал преступности.

Дезорганизация тыла превратилась в необратимый процесс, постоянно влияющий на политическую обстановку в стране, что не замедлило сказаться на самом Правительстве. Политическая нестабильность и хаос отразились на составе Временного правительства. За девять месяцев оно пережило пять составов, пять правительственных кризисов.

Первый состав Правительства продержался со 2 марта по 2 мая 1917 г. Формально кризис был вызван так называемой нотой Милюкова, но приходится сомневаться в этом. Скорее для самих министров, особенно для таких, как Милюков и Гучков, стало очевидно банкротство их курса, вся бессмысленность их прошлой борьбы с царским режимом. Однако, боясь признаться себе в этом, господа не нашли ничего лучшего, как обвинить, и это в традиции русской интеллигенции, во всем царя, доведшего страну до крайности.

Второй состав продержался с 5 мая по 2 июля 1917 г. Кризис был вызван попыткой большевиков захватить власть. Попытка, как известно, провалилась. Второй состав Правительства известен тем, что в него вошло уже несколько министров от партий социалистической ориентации. В первом составе был только один такой министр - Керенский.

Третий состав продержался у власти с 24 июля по 26 августа 1917 г. Правительственный кризис был вызван выступлением генерала Корнилова.

Четвертый состав Правительства продержался у власти с 1 по 24 сентября 1917 г. В историю Февральской революции он вошел под названием Директории - как режим исключительной власти министра-председателя Керенского, ликвидировавшего последствия так называемого Корниловского мятежа.

Пятый состав Правительства продержался у власти с 25 сентября по 25 октября 1917 г. Время нахождения у власти этого состава Правительства, как и предыдущего, ознаменовалось агонией власти, полным развалом государственного механизма и постепенным, уверенным ростом влияния большевиков, вышедших благодаря делу Корнилова из подполья.

 

* * *

 

Временное правительство пало, так и не исполнив главной своей миссии - созыва Учредительного собрания. Однако нельзя говорить, что его деятельность оказалась совершенно безрезультатной. Если посмотреть на так называемую Декларацию Временного правительства - "Постановление о программе его деятельности" (Вест. ВП. 1917. N 2/47), то можно увидеть, что практически вся она была выполнена. Была осуществлена широкая политическая амнистия. Полностью была реализована свобода слова, собраний, митингов и т.п. Были отменены сословные и вероисповедальные ограничения. Полиция была заменена милицией. Демократизировались выборы в органы местного самоуправления. Наконец, Правительство смогло подготовить закон о выборах в Учредительное собрание, оно же начало проводить эти выборы. Но созвать его оно так и не сумело. Возникает вопрос: в чем же причина поражения идей демократии, либеральных свобод? В чем причина поражения идей европеизма на русской почве, почему же русским людям захотелось ярма азиатской власти большевиков?

Временное правительство обладало такой полнотой власти, какой не обладал даже сам Государь Император после 1905 г. Фактически оно представляло собой коллегиального абсолютного монарха, в воле и возможностях которого было свершение абсолютно любых действий на государственном поприще. Это признавали даже сами члены Правительства. Но вся беда этих людей заключалась в том, что они были типичными представителями своей сословной группы. Для них была характерна, даже, можно сказать, являлась частью их сущности абсолютная, генетическая невозможность перевести положения теории в практическую плоскость политики. Теоретическое положение для них являлось догмой, преступить которую можно было только с помощью другой догмы. Как политики, практики государственного управления эти люди были полными нулями. Россия была обречена. Впрочем, лучше нас эту мысль выразил известный чешский политический деятель Эдуард Бенеш:

"Радикальные в своих лозунгах, они оставались рабами так называемой народной воли. Они не решались провозгласить республику, пока их не заставили, не решались издать земельного закона без Учредительного собрания, не решались ввести смертную казнь в армии и ограничить свободу соответственно требованиям исключительной обстановки. Они являлись жертвами демократической теории" (Prager Press. 1927. 2 Oct.).

В литературе политика Временного правительства, приведшая его к гибели, получила название "непредрешенчества".