Совершенствование надзора на финансовом рынке России

На протяжении последних пяти лет в России с различной степенью интенсивности дискуссируется мысль создания мегарегулятора финансовых рынков (построения одного органа регулирования и надзора, объединения надзорных органов и т.д.). Следует посмотреть на указанную задачу с законной точки зрения, преднамеренно ограничившись вопросами надзора на финансовом рынке. Так как любой мегарегулятор, как минимум, претендует на то, чтобы делать функции надзорного органа, а значит, обязан основывать собственную работу исходя из единой терминологии, принципов и подходов для банковского, страхового, инвестиционного и иных частей финансового рынка. При этом, применяя нормативный материал, создатели стремились узнать, как сильно отличаются между собой соответствующая терминология, принципы и подходы, заложенные в банковском и страховом надзорном праве, а еще в праве ценных бумаг, а также отыскать пути по корректированию сформировавшейся тут ситуации.

Российские законы о банках и страховании, создававшиеся в начале 1990-х годов, испытали существенное воздействие «германского права». Начальный точкой для российских правотворцев стали, в том числе, подобные законодательные акты Германии – Закон о кредитном деле (KWG) и Закон о страховании (VG). За прошедшие пятнадцать лет германский законодатель, регулирующие и надзорные органы ушли далеко вперед. В новой ситуации исследование германского эксперимента правотворчества и правоприменения, касающегося регулирования и надзора на финансовом рынке, в его динамике и развитии как оказалось особенно ценным для российского финансового рынка, так как «дарит» прямые аналогии и готовые решения.

Надзор на рынке ценных бумаг. Систематика регулирования и надзора на рынке капиталов характеризуется рядом неточностей, неполнотой и наличием противоречий. Прежде всего, обращают на себя внимание значительные терминологические расхождения между банковским законодательством и законодательством о рынке ценных бумаг. Если в банковских актах базу составляют понятия «банковского регулирования и надзора» (с их четким внутренним структурным подразделением), то Федеральный закон № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» оперирует такими понятиями, как «регулирование рынка ценных бумаг» и «контроль над соблюдением условий, обязательств, прав и пр.». [1]

Статья 42 Закона рынке ценных бумаг устанавливает функции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Разбирая этот список функций, можно прийти к последующим выводам. Во-первых, очевидно среди функций ФСФР задачи надзора как такового не упоминаются (если не считать п.21, в котором упоминается «надзор за соответствием объема выпуска..»). Теоретически к надзорным функциям разрешено отнести задачи, отмеченные в П. п. 6,7,8 (в части лицензирования), 10-11 (в части контроля). Таким образом, в данном законе в значении «надзор» фактически используется термин «контроль», при этом содержание предоставленного понятия в полной мере не раскрывается.

Более того, Глава 10 Закона «О регулировании деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг» состоит из единственной статьи (статья 39 «Лицензирование деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг»). Отсюда можно сделать парадоксальный вывод, будто понятия «регулирование деятельности» и «лицензирование» законодатель в данном случае считает тождественными.

На практике отмеченные нормативные несообразности не мешают ФСФР достаточно широко применять надзорный арсенал, устанавливая различные запросы к участникам рынка ценных бумаг и осуществляя контроль их выполнение. Более того, в Стратегии развития финансового рынка (утверждена Распоряжением Правительства РФ № 763-р от 01.06.2006 г.) декларируется намерение создать систему принципов пруденциального надзора за рисками профессиональных участников финансового рынка.

Финансовый контроль. Рассматривая все приведенные выше формы надзора, контроля и мониторинга, необходимо помнить о наиболее едином понятии, используемом в финансовом праве России. Речь идет о понятии «финансового контроля» (как институте финансового права), под которым в предоставленной отрасли права подразумевается проверка соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами финансового законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, рациональности и действенности применения государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов, а также верности постановки бухгалтерского учета и отчетности. В нынешнее время, в частности, рассматривается предложения о принятии особого закона «О финансовом контроле».

Финансовый контроль делится на государственный и негосударственный контроль. Государственный контроль в зависимости от уровня органов власти распределяется на финансовый контроль, основываемый федеральными органами государственной власти, и на финансовый контроль, основываемый органами государственной власти субъектов Федерации. Негосударственный контроль исполняется: в виде муниципального контроля, аудита и общественного контроля.

В соответствии с законный теорией по содержанию финансовый контроль предполагается классифицировать в зависимости от особенностей под отраслей финансового законодательства, введя вытекающие понятия – бюджетный, налоговый, валютный, таможенный контроль, банковский надзор, страховой надзор, финансовый контроль на рынке ценных бумаг.

В частности правовое регулирование основ бюджетного контроля заключается в разделе IX «Государственный и муниципальный финансовый контроль» Бюджетного кодекса Российской Федерации. Действия налоговых и иных органов по осуществлению в различных формах налогового контроля регулируются главой 14 «Налоговый контроль» Налогового кодекса Российской Федерации Особенности таможенного контроля поставлены Таможенным кодексом Российской Федерации. Таможенный контроль ориентирован на воплощение контроля над верностью исчисления и своевременностью уплаты таможенных пошлин, налогов и сборов. Денежный контроль ведется с целью обеспеченья реализации целой государственной денежной политики, а также стойкости валюты Российской Федерации и устойчивости внутреннего валютного рынка на базе закона «О валютном регулировании и валютном контроле».

Финансовый контроль исполняется в формах предварительного, текущего и последующего контроля. Это положение уместно закрепить законодательно в связи всех видов финансового контроля. В качестве способов финансового контроля выделяют ревизию, проверку и обследование.

В то же время соотношение понятий «финансового контроля» и «надзора на финансовом рынке» показывается не вполне законченным, так как до реального времени оба названных понятия обычно применялось в разных подотраслях финансового права. В сфере государственных финансов (бюджетное, налоговое право) разрабатывалось понятие «финансового контроля», которое содержательно включает проверку рациональности и действенности применения государственных финансовых ресурсов. С иной стороны в связи субъектов финансового рынка обычного употребляется понятие «надзора», если акцент делается на обеспечивании системной устойчивости и законности проводимых операций, а не на проверке целесообразности (рациональности и эффективности) действий поднадзорного лица (за исключением ситуации применения средств государственных фондов).[21]