Понятие "автономия" в международном праве

Как уже отмечалось, в тексте резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 2625 (XXV) от 24.10.1970 г. самоопределение не рассматривается как обязательное становление независимого государства.; другими формами, самоопределения могут явиться "ассоциация или интеграция с независимым государством, или любой другой политический статус, свободно определяемый народом..." Позднее стала преобладать иная позиция, в которой самоопределение и независимость стали практически приравниваться друг другу. Эта тенденция идет в противоположном направлении уже описанной здесь эволюции понятия "суверенитет", поскольку синонимизация самоопределения с государственной независимостью плохо совмещается с появившимися гибкими формами "ограниченного", "разделенного", и "функционального" суверенитета. Кроме того, если понятие "самоопределение" начинает трактоваться исключительно как становление независимого государства, правительства всех полиэтнических государств будут рассматривать его как опасное.

Понятие "автономия" не имеет общепризнанного определения в международном праве, хотя сам термин, оставаясь относительно новым для данной дисциплины, уже успел обрести собственную, не лишенную противоречий, историю. В конце 1980-х гг. его содержание активно обсуждалось в связи с переговорами в Кэмп-Дэвиде, провозглашенной целью которых было установление "полной автономии" для жителей западного берега реки Иордан и сектора Газа, а также в связи с предоставлением статуса автономии земле басков и Каталонии в испанским правительством и Маршалловым островам правительством США [Наппит, Lillich 1980:858].

Само понятие входит в предмет международного права лишь постольку, поскольку центральные правительства различных государств оказываются каким-нибудь образом связанными международными обязательствами при устройстве автономии. Спектр возможных форм самоуправления между полным подчинением центральной власти и полной независимостью чрезвычайно широк, как это показывает опыт различных несуверенных политических образований и территорий и федеральных государств; объемы прав, представляемых центральной властью региональному правительству также колеблются в широких пределах (в Главе 2 уже были кратко охарактеризованы такие формы политического устройства как международные территории, протектораты и ассоциированные государства, существенно различающиеся по объемам самоуправления). ществуют как специализированные типы автономии (самоуправление в области культуры, или в области религии, или образования), так и неспециализированные, в которых автономные функции сосредоточиваются в сфере общего управления территорией (административная и политическая автономии). В каждом конкретном случае, за исключением крупных федеративных государств (России, Малайзии, Нигерии и др., где попытки найти универсальное решение для всех субъектов федерации обусловлены остротой конкуренции за ограниченные ресурсы), найденные решения обычно отражают компромисс между потребностями меньшинства и центрального правительства и, поскольку потребности, например, языковых и религиозных меньшинств существенно различны, найденные формулы федерализма, или автономизации также оказываются разными. Обычно термином "автономия" обозначают независимость действий на внутригосударственном уровне (см. Глоссарий), в то время как оборона и внешняя политика оказываются в ведении федеральных органов власти, однако известен ряд случаев, когда у регионального Правительства существует право заключения международных соглашений в областях культуры и экономики. Оценить степень независимости того или иного автономного образования можно в ходе анализа распределения властных полномочий между центральным и местным правительствами в трех главных ветвях власти - Законодательной, исполнительной и судебной. В большинстве известных сегодня автономных устройств существуют исполнительные органы власти и глава администрации (губернатор, президент, премьер-министр и т.п.), который может быть независимым от законодательной власти (как, например, в США), либо, напротив, ответственным перед ней (как в британской парламентской модели).

В отношении исполнительной власти известные автономные единицы варьируют по следующим параметрам:

1) политической функции главы администрации: чьим представителем является этот глава - центральной, либо местной власти; кем и как он избирается;

2) ответственности главы администрации: осуществляет ли он распоряжения и законы центрального правительства, либо оно имеет специальный аппарат, обеспечивающий соблюдение его законов;

3) законодательной власти главы администрации: есть ли у него право вето, или иная функция контроля над местной (или центральной) законодательной властью;

4) степени контроля местной власти над национальной в таких областях как внешняя политика и оборона;

5) наличию и степени развития местной полиции и отношениям между службами местной и национальной безопасности [Наппит, Lillich 1980:861].

Значительное число автономных образований располагает также собственными законодательными органами, хотя их функции (подготовка законов, декретов, распоряжений), как и наименования различаются (легислатура, Совет, парламент и т.д.). Специализированные автономии (культурные и языковые, как, например, у бельгийских языковых сообществ) обычно не обладают собственной законодательной властью.

Помимо таких специфических областей законотворчества как законы о земле и недрах, законы о налогообложении и социальных службах, степень независимости местной законодательной власти может оцениваться по следующим параметрам:

1) является ли местная законодательная власть одной из основных, передавшей часть своих функций центральной, или, напротив, она наделена так называемой "остаточной властью";

2) существует ли у центрального правительства право вето по отношению к местным законодательным, либо исполнительным властям;

3) может ли местная власть вносить поправки в свою конституцию или основные законы независимо от центра, или центральное правительство должно одобрить поправку до ее включения в корпус местного права?

Что касается судебной власти, то весьма часто судебная система автономии включается в качестве нижнего уровня в общую судебную систему государства, сохраняя иногда при этом относительную независимость, например, в вопросе выборов судей. Соотношение местной и общенациональной юрисдикции широко варьирует от государства к государству, хотя гражданское, уголовное и административное право достаточно часто оказывается в ведении местных судов, что не исключает апелляции к судам национального уровня.

Субъектность в отношении международного права, как правило, формируют три сферы контроля местной власти, а именно, контроль над вооруженными силами и обороной, контроль над международными отношениями и способность заключать с согласия центрального правительства, либо без него международные договоры. Обычно автономное правительство не контролирует вопросы обороны (известные исключения в истории международного права - Кипр, Шанхай и острова Кука). Сфера внешней политики также оказывается почти исключительно в ведении центра, хотя в ряде случаев по некоторым вопросам предусматриваются консультации с автономией (исторические примеры - тихоокеанские подопечные территории США; право вето у Данцига в отношении определяемой польским правительством внешней политики этого свободного порта) [Наппит, Lillich 1980:874]. Арабские эмираты, баскская автономия, Гренландия, швейцарские кантоны по Конституции 1848 года имеют право заключения международных договоров в сферах экономики и культуры. Некоторые автономии располагают собственной полицией или силами безопасности.

Вопросы земельной собственности и контроля над природными ресурсами и недрами относятся к наиболее острым, и обычно власть автономий в этих вопросах остается ограниченной. Контроль над этими сферами принадлежит обычно автономным правительствам только в случаях политической автономии (Эритрея, некоторые из арабских эмиратов, Гренландия по акту о самоуправлении 1978 г.). Напротив, управление в сферах социальных услуг (здравоохранение, образование, социальная помощь) довольно часто является прерогативой местного правительства.

Сфера языка и образования является зачастую настолько важной для удовлетворения интересов и потребностей меньшинств, что именно права в этих областях становятся фокусом борьбы и наиболее часто передаются в компетенцию местных властей. Например, в случае Аландских островов права в сфере образования, в частности использование шведского как языка школьного обучения явились главной причиной движения за большую автономию.

В сферах финансов, установления таможенных тарифов и экономики большинство автономий, за исключением ассоциированных государств не имеют собственных отдельных от центрального правительства полномочий, хотя сбор налогов может быть делегирован местным органам. Банковская система и эмиссия денег находятся в ведении центральной власти. Напротив, право устанавливать и собирать местные налоги, как правило, принадлежит правительству автономии. Иногда суммы отчислений в государственную казну и государственных дотаций региону оговариваются в специальных соглашениях (баскская автономия). У ряда автономий существуют привилегии в области налогообложения (примером может служить Российская Федерация).

Специализированные автономии неполитического характера (культурная, языковая и религиозная) устраиваются для защиты соответствующих сфер жизни меньшинств от вмешательства центрального правительства. В ведении управленческих структур таких образований могут находиться и вопросы, связанные с местным налогообложением, образованием и социальным обеспечением, однако, как правило, все они ограничиваются целями поддержания местных языка, обычаев и религиозных практик.

Особый случай представляют дисперсно расселенные меньшинства, для охраны прав которых используются специальные формы самоуправления - национально-культурная автономия, и персональная автономия. Относительно последней можно утверждать, что несмотря на развитую теорию, созданную австромарксистами (главным образом, работами К.Реннера и О.Бауэра), опыт практического применения этой формы остается весьма ограниченным и исчерпывается, насколько нам известно, коротким периодом, а точнее попыткой ее использования в Дальне-Восточной Республике и законодательной деятельностью украинской Рады в 1918 г.. Тем не менее, эту форму нельзя сбрасывать со счетов, тем более что она активно пропагандируется и внедряется в России, если судить по наличию разнообразных законопроектов. Однако на практике гораздо чаще используется национально-территориальная автономия, к рассмотрению которой мы переходим.