Тема 8. Полномочия и предмет ведения органов и должностных лиц местного самоуправления 3 страница

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение данного Закона в соответствии с действующим законодательством. Споры и конфликты между органами государственной власти и органами местного самоуправления, связанные с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями или их реализацией, разрешаются посредством проведения согласительных процедур через согласительные комиссии, создаваемые на паритетных началах, или в судебном порядке.

2. Заключение договоров и соглашений.

Как уже говорилось ранее, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственно-властными полномочиями по договору или соглашению, заключаемому с соответствующим органом государственной власти. Кроме того, органы местного самоуправления, муниципальные образования могут образовывать союзы, ассоциации, в основе деятельности которых также могут лежать договоры.

3. Создание координационных и консультативных органов, совместных рабочих групп.

Координационные органы (комиссии) создаются для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов власти в решении определенных народнохозяйственных задач. Решения, принимаемые комиссиями в соответствии с их компетенцией, являются обязательными для всех органов власти, представленных в комиссии, а также для предприятий и организаций, действующих в сфере ведения этих органов. Консультативные органы (советы) создаются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер.

Решение о создании, реорганизации и ликвидации совместных координационных или консультативных органов, назначении руководителей, утверждении персонального состава, определении компетенции могут принимать как органы государственной власти (исполнительные или представительные органы), так и органы местного самоуправления (исполнительные и представительные в пределах своей компетенции. Совместные органы или рабочие группы могут создаваться как на определенный срок (для решения конкретной задачи), так и на неопределенный срок.

Например, постановлением Администрации города Барнаула от 13 декабря 1994 г. № 458 «О создании в городе Барнауле координационного совета» в соответствии с решением Барнаульской городской Думы от 20 октября 1994 г. № 38 образован Совет по борьбе с преступностью. Совет создан при главе администрации для координации деятельности правоохранительных органов по обеспечению правопорядка и законности на территории г. Барнаула. Совет состоит из представителей администрации города, органов внутренних дел, прокуратуры, налоговой полиции и представителей общественности.

4. Реализация права законодательной инициативы в представительном органе государственной власти субъекта Российской Федерации.

На основании части 2 статьи 45 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительные органы местного самоуправления наделялись правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 2 Закона Московской области от 27 февраля 1997 г. № 11/97-ОЗВ «О порядке осуществления права законодательной инициативы советами депутатов муниципальных образований в Московской области»¹⁰ правом законодательной инициативы в Московской областной Думе обладают советы депутатов муниципальных образований. Законодательная инициатива вносится в Московскую областную Думу в форме: а) проектов новых нормативных правовых актов Московской области; б) проектов нормативных правовых актов Московской области о внесении изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты Московской области либо о признании их утратившими силу.

В статье 3 Закона Амурской области от 29 мая 1996 г. № 90-ОЗ «О порядке осуществления права законодательной инициативы представительными органами местного самоуправления Амурской области» (в ред. от 29 августа 2002 г.)¹¹ закрепляется, что право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления области осуществляется в форме внесения в областной Совет: законопроектов и поправок к законопроектам; законодательных предложений о разработке и принятии новых законов Амурской области; законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Амурской области либо предложений о признании этих законов утратившими силу.

5. Направление предложений и обращений органов местного самоуправления в органы государственной власти.

В части 1 статьи 45 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплялось, что обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены.

Кроме того, органы государственной власти области содействуют осуществлению органами местного самоуправления муниципальных образований государственных полномочий путем¹²:

а) координации деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований и государственных органов по вопросам осуществления государственных полномочий;

б) изучения, обобщения, распространения опыта работы органов местного самоуправления муниципальных образований;

в) методического обеспечения деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований и осуществления мер по подготовке кадров и повышению их квалификации;

г) учета предложений органов и должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований по вопросам реализации ими государственных полномочий;

д) оказания организационной помощи органам местного самоуправления муниципальных образований;

е) предоставления органам местного самоуправления по их запросам необходимых материалов и документов по вопросам, связанным с исполнением переданных полномочий;

ж) осуществления иных действий, направленных на содействие органам местного самоуправления в реализации ими государственных полномочий.

 

 

Временное осуществление полномочий местного

Самоуправления органами государственной власти

 

Закон о местном самоуправлении 2003 г., регулируя вопросы, связанные с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вместе с тем допускает и возможность временного осуществления некоторых муниципальных полномочий органами государственной власти.

Статья 75 данного Закона, в частности, устанавливает, что отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае:

1) если в связи со стихийными бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы;

2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает значительная просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств;

3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение законодательства, установленные соответствующим судом.

Первое из приведенных выше оснований изъятия полномочий никак не связано с действиями самих органов местного самоуправления и возникает в силу чрезвычайных обстоятельств. В соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (с послед. изм.) чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Понятие чрезвычайной ситуации нельзя толковать расширительно, т.е. не относятся к чрезвычайным ситуациям, например, политические или финансовые кризисы, из-за которых формирование органов местного самоуправления может задерживаться.

Остальные основания связаны с ненадлежащими действиями органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом следует иметь в виду, что допущенное органами местного самоуправления при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленное соответствующим судом, может повлечь, помимо изъятия полномочий, еще и применение мер ответственности к самими органам и должностным лицам местного самоуправления.

Возможность принудительного изъятия у органов местного самоуправления отдельных полномочий вступает в противоречие с Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области". В данном положении указывается, что из прямого предписания ч. 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом Российской Федерации также в Постановлениях от 24 января 1997 г. "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 г. "По делу о проверке конституционности ст. ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. В связи с этим Конституционный Суд принял решение признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее ст. ст. 132 (ч. 1) и 133, положения п. 3 и 5 ст. 21 Устава (Основного Закона) Курской области, поскольку они допускают передачу органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования непосредственно.

В то же время Закон о местном самоуправлении 2003 г. не предусмотрел возможность добровольной передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта РФ в тех случаях, когда их реализация на уровне субъекта Федерации более целесообразна.

Включение ст. 75 в главу 10 "Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью" Закона свидетельствует о том, что законодатель рассматривает временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления в качестве санкции, применяемой к органам местного самоуправления, что не во всех случаях соответствует действительности.

Законом о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрены различные процедуры временной передачи некоторых полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти.

Если в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы, решение о передаче полномочий принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации либо руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии согласия представительного органа местного самоуправления или решения законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемого большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Исходя из содержания Закона, решение может быть принято высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации при согласии законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, даже если представительный орган местного самоуправления выступил против.

Иная процедура закреплена для принятия решения об изъятии некоторых полномочий, если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение законодательства. В таком случае решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Согласия иных органов государственной власти и местного самоуправления не требуется. При этом данное решение не может быть принято руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации единолично.

Наиболее сложная процедура передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта Российской Федерации предусмотрена в случае возникновения у муниципального образования значительной просроченной задолженности по исполнению своих долговых или бюджетных обязательств. Решение об этом может быть принято только решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительного органа муниципального образования либо главы муниципального образования.

В случае принятия арбитражным судом положительного решения в муниципальном образовании вводится временная финансовая администрация на срок до одного года. Временная финансовая администрация призвана реализовывать финансовые полномочия местной администрации и контрольного органа муниципального образования, но не представительного органа муниципального образования.

Следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 4 ст. 168.2 БК РФ (на момент подготовки настоящего учебного пособия не вступила в силу) под просроченной задолженностью по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), возникшей в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления), понимаются:

- не исполненные в установленные соответствующими договорами (соглашениями) субъекта Российской Федерации (муниципального образования), условиями выпуска долговых обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования) сроки обязательства субъекта Российской Федерации (муниципального образования) по обслуживанию и (или) погашению государственного долга субъекта Российской Федерации (муниципального долга);

- не исполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта Российской Федерации (муниципального образования), признанные в качестве таковых судом и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации (органами местного самоуправления), в том числе при представлении в Министерство финансов Российской Федерации (исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации) бюджетной отчетности.

Временная финансовая администрация реализует финансовые полномочия местной администрации и контрольного органа муниципального образования, но не представительного органа муниципального образования. Правовое положение временной финансовой администрации регулируется главой 19.1 БК РФ (на момент подготовки настоящего комментария не вступила в силу). В соответствии со ст. 168.1 БК РФ временная финансовая администрация - федеральный орган исполнительной власти (исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации), уполномоченный Правительством Российской Федерации (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации) подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), оказывать содействие федеральным органам государственной власти (органам государственной власти субъектов Российской Федерации) в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления), осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (местной администрации).

Решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации о временном осуществлении ими отдельных полномочий органов местного самоуправления могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

В порядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти. В качестве примера такого Закона можно привести Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (с послед. изм.).

В соответствии со ст. 11 этого Закона допускается полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 14 того же Закона на территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного положения. В случае истечения в период действия чрезвычайного положения срока полномочий соответствующих выборных органов местного самоуправления и должностных лиц срок полномочий указанных органов и лиц продлевается до прекращения периода действия чрезвычайного положения, если их полномочия не приостановлены в порядке, установленном настоящим Федеральным конституционным законом. Кроме того, в соответствии со ст. 15 Закона о чрезвычайном положении Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента Российской Федерации о введении на данной территории чрезвычайного положения.

 

3. Межмуниципальное сотрудничество

Межмуниципальное сотрудничество - это механизм объединения усилий муниципалитетов с целью совместного решения каких-либо общих задач. Объединяя усилия и создавая общие организационные структуры, муниципалитеты могут успешнее строить свою деятельность.

Межмуниципальное сотрудничество может иметь разные формы. Но главных форм - две.

Во-первых, это объединение муниципальных образований, имеющее организационно-ассоциативный характер и призванное решать вопросы, связанные с развитием местного самоуправления.

Во-вторых, это создаваемые учредительными органами муниципальных образований межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, а также некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

Об экономическом межмуниципальном обществе подробнее будет сказано ниже. Здесь же речь пойдет об ассоциациях муниципальных образований.

Почти во всех странах, где существует местное самоуправление, есть объединения муниципалитетов, выступающих с единых позиций в отношениях с органами государственной власти и представляющих в этих органах мнение муниципальных сообществ по самым разным вопросам, в первую очередь связанным с решением важнейших вопросов развития местного самоуправления.

В Европейской хартии местного самоуправления записано, что местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес. В каждом государстве должно быть признано право органов самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международные объединения органов местного самоуправления.

В Российской Федерации межмуниципальное сотрудничество возникло одновременно с появлением местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти. Первой межмуниципальной организацией стала Ассоциация сибирских городов. Она была создана в конце 80-х гг. прошлого века, а впоследствии расширила свои рамки и преобразовалась в Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов. В 90-х гг. XX в. муниципальное движение уже было представлено рядом региональных, межрегиональных и специализированных объединений (охватывающих такие муниципальные образования, как наукограды, шахтерские города, исторические города) и, наконец, общероссийскими ассоциациями, в том числе Конгрессом муниципальных образований.

Впервые в законодательстве право на объединение местных властей было установлено Законом РСФСР о местном самоуправлении 1991 г., однако правовой статус этих объединений тогда не определялся.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ установил возможность муниципальных образований создавать для более эффективного осуществления своих прав и интересов объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащих регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Новый Федеральный закон N 131-ФЗ более широко регулирует межмуниципальное сотрудничество. Наиболее существенная его новелла - урегулирование взаимодействия сообществ органов муниципальных образований на региональном уровне. Если в прежнем Законе речь шла о праве муниципальных образований объединяться, теперь на региональном уровне надо объединяться обязательно. Форма такого объединения - совет муниципальных образований, создаваемый в каждом субъекте Федерации. До 1 июля 2006 г. органы государственной власти субъектов Федерации провели съезды муниципальных образований в целях создания советов муниципальных образований.

К настоящему времени почти во всех субъектах Федерации такие советы созданы. В ряде регионов они были образованы путем подписания учредительного договора о создании совета муниципальных образований, инициаторами которого выступали сами муниципальные образования.

Муниципалитеты рассматривают созданные советы не только как консультативные органы, но и как структуры, с помощью которых можно сотрудничать с органами государственной власти субъектов Федерации, влиять на решения региональных органов, затрагивающие интересы местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону N 131-ФЗ организация и деятельность советов муниципальных образований осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях", главное в котором состоит в том, что члены ассоциации сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица и что ассоциация не отвечает по обязательствам своих членов. Члены ассоциации несут субсидиарную ответственность по ее обязательствам в размере и порядке, которые предусмотрены учредительными документами ассоциации.

Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта Федерации:

утверждает устав совета муниципальных образований субъекта Федерации;

определяет размер и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований и содержание органов управления совета;

избирает органы управления совета;

осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований.

Совет не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее.

О целях и задачах созданных советов муниципальных образований субъектов Федерации можно судить на примере совета муниципальных образований Томской области.

Стратегическая цель совета, как она сформулирована в уставе совета, заключается в формировании авторитетной организации, деятельность которой максимально полезна органам местного самоуправления области, открыта и полезна населению. За счет координации деятельности муниципальных образований по решению вопросов местного значения и представления их общих интересов совет должен способствовать развитию местного самоуправления и повышению доверия граждан к его органам с целью улучшения качества жизни населения.

Совет определил конкретные задачи по отношению к различным объектам своего внимания:

по отношению к органам местного самоуправления - обеспечивать их взаимодействие по решению вопросов местного самоуправления;

по отношению к муниципальным служащим - повышать их профессиональный уровень за счет внедрения передовых технологий муниципального управления;

по отношению к депутатам - способствовать повышению эффективности их деятельности;

по отношению к органам государственной власти области - способствовать принятию ими решений, направленных на развитие местного самоуправления;

по отношению к советам муниципальных образований других субъектов Федерации - обеспечивать взаимоотношения с ними с целью изучения и распространения передового опыта муниципального управления;

по отношению к общероссийскому совету муниципальных образований - представлять интересы муниципальных образований Томской области.

Организационная структура совета включает съезд совета, президиум совета, исполнительную дирекцию, ревизионную комиссию, функциональные комиссии.

В число функциональных комиссий входят комиссия по нормотворчеству и правовым вопросам, комиссия по бюджетным и финансовым вопросам, комиссия по социально-экономическому развитию и безопасности среды обитания, комиссия по жилищно-коммунальному хозяйству, комиссия по социальным вопросам и комиссия по муниципальному сотрудничеству.

Основные направления деятельности совета:

организация деятельности органов совета;

проведение семинаров, круглых столов, информационных дней, дискуссий с целью повышения профессионального уровня муниципальных кадров;

выпуск периодических печатных изданий совета, кино-, видео-, аудиопродукции, участие в издании книг, статей и других публикаций по проблемам местного самоуправления;

ведение сайта совета;

консалтинг;

проведение социальных, психологических исследований, контент-анализа документов, публикаций, проектов законов;

мониторинг общественной оценки результатов муниципального управления, выявление ожиданий населения, связанных с деятельностью органов местного самоуправления и социально-экономическим развитием муниципальных образований;

проведение PR-кампаний, избирательных кампаний;

организация и проведение конкурсов среди муниципальных образований по различным направлениям развития местного самоуправления;

подготовка предложений в установленном порядке по проектам законов и иных правовых актов по вопросам местного самоуправления;

оказание методической помощи муниципальным образованиям в разработке программ их социально-экономического развития и по другим вопросам осуществления местного самоуправления и организации межмуниципального сотрудничества.

На основании ч. 1 ст. 66 Федерального закона N 131-ФЗ полномочия органов государственной власти субъектов Федерации по взаимодействию этих органов с советами муниципальных образований субъектов Федерации определяются законами субъектов Федерации в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ. К настоящему времени во многих субъектах Федерации такие законы приняты.

Обычно эти законы определяют принципы взаимодействия с советами муниципальных образований, к которым относятся принципы: добровольности; сотрудничества и партнерства; гласности; социальной ответственности; взаимного невмешательства в компетенцию и деятельность органов государственной власти и совета муниципальных образований.

К полномочиям законодательного (представительного) органа субъекта Федерации в сфере взаимодействия органов государственной власти и совета муниципальных образований относятся: принятие законов и иных нормативных правовых актов, осуществление контроля за их исполнением; назначение уполномоченного должностного лица - представителя в совете муниципальных образований для обеспечения постоянного взаимодействия путем принятия соответствующего постановления; привлечение представителей совета муниципальных образований к участию в подготовке и обсуждении проектов законов субъекта Федерации, внесенных в законодательный орган субъекта Федерации в порядке законодательной инициативы представительными органами муниципальных образований, в том числе направление проектов законов на заключение в совет муниципальных образований; участие представителей законодательного органа субъекта Федерации в работе заседаний, проводимых советом муниципальных образований; оказание информационной, организационно-методической и иной поддержки совету муниципальных образований в соответствии с законодательством.