Иностранцы

 

Иностранец – лицо, обладающее гражданством определенного государства, но не являющееся гражданином государства пребывания*. В силу этого он одновременно подчиняется законодательству собственной страны и государства, в котором он пребывает. Иностранцы обязаны соблюдать законы страны пребывания, с уважением относиться к обычаям и традициям ее народа. В свою очередь государства должны публиковать свое национальное законодательство или правила, касающиеся иностранцев, а также обеспечить любому иностранцу, находящемуся на его территории, свободу связаться с консульским или дипломатическим представительством страны гражданской принадлежности**.

* В широком смысле понятие "иностранец" может трактоваться как любое лицо, не являющееся гражданином государства, в котором оно находится, т. е. включать и лиц без гражданства.

** Статьи 4, 3, 10 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятой 13 декабря 1985 г. Генеральной Ассамблеей ООН.

 

В последние 20 лет вопросы, связанные со статусом иностранцев, стали регламентироваться во внутреннем законодательстве значительно детальнее. В ряде стран были внесены изменения или приняты новые законы, касающиеся статуса иностранцев (1985г. - Испания, 1993г. - Австрия, Грузия, 1994 г. – Армения, Украина). При этом изменились акценты в регулировании. Если ранее особое внимание уделялось мерам административного характера, связанным с разрешением на въезд или пребывание, предоставлением убежища или высылкой, то в настоящее время большую актуальность приобрели вопросы, касающиеся трудоустройства, обучения иностранных граждан. Кроме того, общей тенденцией является ужесточение подходов к нелегальным иммигрантам и обеспечение большего объема прав лицам, которые на законных основаниях находятся на территории определенных государств.

Положение иностранцев на территории страны пребывания определяется по-разному. Им может предоставляться национальный режим, т. е. равный статус, за исключением прав и свобод, закрепленных за гражданами страны законами или договорами. Подобный режим предусмотрен в конституциях Российской Федерации (ч. 3 ст. 62), Болгарии (ст. 26), Словакии (ст. 52). Данным лицам может предоставляться установленный минимум прав и свобод. Так, в соответствии с Конституцией Румынии (ст. 18) иностранцам гарантируется покровительство в отношении личности и имущества. Статус иностранцев на территории государства может определяться принципом взаимности, т. е. зависеть от отношения к гражданам данного государства в стране государственной принадлежности иностранца. Подобный подход закрепляется и в итальянском Гражданском кодексе (ст. 16).

В законодательстве многих стран устанавливается режим наибольшего благоприятствования – предоставление максимального объема прав и свобод представителям определенных государств. Как правило, речь идет об этнически или культурно близких странах. В Испании они получают преимущественное право в сфере трудоустройства по сравнению с другими иностранцами (ст. 23 Органического закона о правах и свободах иностранцев в Испании от 1 июля 1985 г.).

На территории Российской Федерации режим наибольшего благоприятствования предоставляется гражданам Республики Беларусь. В рамках сообщества Беларуси и России приняты специальные акты о равных правах в сфере образования, всесторонней медицинской помощи, трудоустройства, оплаты труда и предоставления других социально-трудовых гарантий. Гражданам Беларуси и России также было предоставлено право беспрепятственно обменивать жилые помещения на территории этих государств*.

* См.: Постановления Исполнительного Комитета Сообщества Беларуси и России "О равных правах граждан на получение образования" от 11 апреля 1996 г.; "О взаимном предоставлении гражданам Беларуси и России равных прав в получении всесторонней медицинской помощи" от 16 мая 1996 г.; Решения Высшего Совета Сообщества Беларуси и России "О равных правах граждан на трудоустройство, оплату труда и предоставление других социально-трудовых гарантий", "О беспрепятственном обмене жилых помещений" от 22 июня 1996 г.

 

Кроме того, в законодательстве различных стран вводится специальный режим, предполагающий предоставление отдельных прав для определенных групп иностранцев в соответствии с законодательством или международным договором. Так, в Республике Словения данный статус распространяется на иностранцев, работающих в стране, и членов их семей (ст. 79 Конституции Республики). В Российской Федерации в соответствии с двусторонними договорами данный режим распространяется на граждан Туркменистана и Казахстана, постоянно проживающих на территории России*. На постоянных жителей из числа граждан Казахстана не распространяются ограничения в правах или дополнительные обязанности, вводимые для иностранных граждан. Для граждан Туркменистана данный подход действует только в отношении условий и порядка въезда, пребывания, выдворения и выезда. Постоянные жители имеют право участвовать в приватизации наряду с гражданами России. Согласно Договору с Туркменистаном постоянные жители проходят воинскую или альтернативную службу в стране проживания, в то время как Договор с Казахстаном предусматривает, что данный вопрос регулируется специальным соглашением.

* Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих па территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации // Бюллетень международных договоров. 1997. № 11. С. 55–57; Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации // Бюллетень международных договоров. 1997. № 10. С. 73– 77.

 

Как правило, государства устанавливают определенные нормы, связанные с проживанием и пребыванием иностранцев на территории страны. В Японии все иностранцы, проживающие в стране, если они не обладают специальным статусом (дипломаты, представители вооруженных сил США, дислоцированных в Японии), должны зарегистрироваться в течение 90 дней со дня прибытия. В Испании иностранцы, которые находятся на территории страны на законных основаниях, обладают свободой передвижения. Вместе с тем министр внутренних дел по соображениям общественной безопасности может в соответствии с законом ограничивать действие данного права в отношении конкретного лица, предписывая ему периодически являться в компетентные органы, проживать в определенном месте или не находиться в приграничной зоне или определенных жилых массивах*.

* Art. 6 Ley Organica 7 / 1985, de 1 de julio, de los derechos у libertades de los еstranjeros en Espania // Leyes Politicas del Estado. Madrid, 1990. P. 151-169.

 

В Российской Федерации к иностранцам и лицам без гражданства, не имеющим статуса лиц, законно проживающих или пребывающих на территории страны, и пересекающим государственную границу с территории иностранного государства без установленных для въезда документов, может применяться такая мера пресечения, как административное выдворение. Кроме того, административное выдворение применяется как взыскание за правонарушение*. Данным лица в течение одного года со дня выдворения в принудительном порядке не разрешается въезжать на территорию Российской Федерации**.

* См.: Комментарии к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях. М., 1997. С. 73-74.

** См.: Федеральный закон от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" // СЗ РФ. 1996. № 34 Ст. 4029.

 

В соответствии с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод запрещается массовая высылка иностранцев из страны (ст. 4 Протокола № 4). Европейская комиссия по правам человека считает, что массовая высылка иностранцев означает любую меру, принимаемую компетентным органом власти с тем, чтобы принудить группу иностранцев как таковую покинуть страну, за исключением тех случаев, когда эта мера принимается после и на основе разумного и объективного рассмотрения конкретных дел каждого отдельного лица*.

* См.: Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и политика. М., 1998. С. 473.

 

В Международном пакте о гражданских и политических правах (ст. 13) и Европейской конвенции о правах человека (ст. 1 Протокола № 7) устанавливаются процедурные требования в отношении высылки иностранца, на законных основаниях находящегося на территории государства. Данное лицо может быть выслано только по решению, принятому в соответствии с законом. При этом ему должно быть дано право представить аргументы против своей высылки. Так как решения о высылке подлежат пересмотру, заинтересованное лицо должно иметь возможность предстать в этих случаях перед компетентным органом или лицом.

Для осуществления трудовой деятельности иностранцам, как правило, требуется получить разрешение на работу. В Законе о правах и свободах иностранцев, принятом в Испании, специально оговаривается (ст. 10), что иностранные трудящиеся, находящиеся на законных основаниях в стране, имеют право свободно вступать в испанские профсоюзы и профессиональные организации, а также имеют право на забастовку.

В ряде стран действуют определенные ограничения на трудоустройство иностранцев. Так, в Японии только квалифицированные иностранные специалисты могут получить разрешение на работу. При этом статус иностранца во многом зависит от характера его профессиональной деятельности: занят ли он в сфере международной торговли или бизнеса, научной или педагогической сфере, в области культуры или спорта.

В Российской Федерации иностранная рабочая сила стала широко использоваться только в последние годы. При этом применяется порядок лицензирования деятельности по привлечению иностранной рабочей силы, квотирование ее количества в целом и по группам профессий, что регламентировано специальным Положением, утвержденным Указом Президента России от 16 декабря 1993 г.*

* САПП. 1993. № 51. Ст. 4934.

 

В конституциях многих стран специально регламентируются вопросы, касающиеся выдачи (экстрадиции) иностранцев. Так, в Италии не допускается выдача иностранца за политические преступления (ч. 4 ст. 10), в Польше – подозреваемых в совершении преступления по политическим мотивам без применения насилия (ст. 55). В Венгрии запрещается выдача лиц, пользующихся правом убежища (ст. 65), в Российской Федерации – лиц, преследуемых за политические убеждения, а также действия (бездействие), не признаваемые в нашей страны преступлением (ч. 2 ст. 63).

Определенные ориентиры в данной сфере устанавливаются на уровне международных организаций. Типовой договор о выдаче был принят 45-й сессией Генеральной Ассамблеи 14 декабря 1990 г. (резолюция 45/116) с тем, чтобы помочь государствам, заинтересованным в проведении переговоров и заключении двусторонних соглашений, направленных на совершенствование сотрудничества в вопросах профилактики преступности и уголовного правосудия. Обращение государства с просьбой о выдаче лица осуществляется в целях судебного преследования за правонарушения либо для вынесения (исполнения) приговора в связи с этим правонарушением. В соответствии с Типовым договором правонарушение согласно законодательству и государства, обращающегося с просьбой о выдаче, и страны пребывания разыскиваемого лица должно влечь тюремное заключение или другую меру лишения свободы на максимальный срок не менее одного года или более серьезное наказание. Просьба о выдаче направляется в письменном виде и сопровождается подтверждающими документами. Запрашиваемое государство рассматривает просьбу о выдаче в соответствии с процедурами, предусмотренными его законодательством, и безотлагательно сообщает о своем решении.

Любой полный или частичный отказ в просьбе должен обосновываться соответствующими причинами. В частности, выдача не разрешается, если совершенное правонарушение рассматривается запрашиваемым государством как деяние политического характера либо если просьба о выдаче связана с судебным преследованием или наказанием лица по признаку расы, вероисповедания, гражданства, этнической принадлежности, политических взглядов, пола или статуса. В выдаче может быть отказано, если правонарушение карается смертной казнью по закону запрашивающего государства и оно не дает достаточные, по мнению запрашиваемого государства, гарантии того, что смертный приговор не будет вынесен или приведен в исполнение (в случае его вынесения).

В соответствии с практикой Европейского суда по правам человека государства, осуществляющие выдачу, должны нести определенную ответственность за возможное в будущем плохое обращение с выданным лицом. Если имеются серьезные опасения, что в случае выдачи лицо будет подвергнуто пыткам или жестокому либо бесчеловечному обращению, экстрадиция явно противоречит духу Европейской конвенции о правах человека вне зависимости от того, какое правонарушение определяет необходимость выдачи*.

* См.: Дженнис М., Кей Р., Брэдли Р. Европейское право в области прав человека: Практика и комментарий. М., 1997. С. 171.