Quot;Что же все-таки представляет собой новый Договор о реформе? Это международный договор или конституция?". 7 страницаУказанная статья, однако, не может применяться к вопросам, затрагивающим налоги, свободное передвижение лиц, а также права и интересы наемных работников. Дополнительное сближение законодательств в этих вопросах может производиться на основании другой "статьи-лазейки" Договора о функционировании ЕС - статьи 115. Наличие двух отдельных статей-лазеек обусловлено различием в порядке принятия решений на уровне Европейского союза: в первом случае (статья 114) нормативные акты принимаются по более простой и демократической процедуре, с правом абсолютного вето Европейского парламента, но без аналогичного права вето у отдельных государств-членов, во втором случае (статья 115) - с большим уважением к суверенным правам государств-членов, при сохранении за представителям их правительств в Совете права вето, но с ограниченными (консультативными) прерогативами Европарламента. Наиболее широкой по своему потенциалу из числа статей-лазеек является статья 352, расположенная в последней части Договора о функционировании ЕС (часть седьмая "Общие и заключительные положения") <123>. В своей новой редакции, установленной Лиссабонским договором 2007 г., статья 352 позволяет Союзу принимать в контексте различных направлений его политики любые законодательные акты и другие меры, если они признаны необходимым для достижения целей ЕС, а учредительные документы не предусмотрели специальных полномочий. -------------------------------- <123> В проекте Европейской конституции 2004 эту статью планировалось озаглавить "условие гибкого подхода" (дословно: "клауза гибкости"). Ввиду отсутствия заголовков у статей Договоров, указанное понятие сохранилось только в доктрине.
Примерами использования данной статьи-лазейки в "старом" Союзе является учреждение в рамках ЕС координационного механизма в области гражданской обороны <124> (напомним, что Союз будет прямо уполномочен принимать меры в этой сфере только после вступления в силу Лиссабонского договора) или создание в 2007 г. Агентства Европейского союза по основным правам - нового учреждения ЕС, не предусмотренного в учредительных документах <125>. -------------------------------- <124> Решение 2007/779/ЕС, Евратом Совета от 8 ноября 2007 г. об учреждении механизма Сообщества в области гражданской обороны (JO L 314 du 1.12.2007. P. 1), заменившее более раннее решение 2001/792/ЕС, Евратом от 23 октября 2001 г. по аналогичному вопросу (JO L 297 du 15.11.2001. P. 7). <125> В 1960 - 1990-е гг. аналогичная норма (статья 235, с 1 мая 1999 г. - статья 308 Договора об учреждении Европейского (экономического) сообщества) широко применялась для освоения новых сфер общественной жизни, не отнесенных в то время к компетенции ЕС, например, для принятия законодательства о качестве вод и других мер в рамках экологической политики, нормативных актов о защите потребителей и др. Эта же статья послужила основой для учреждения организационно-правовых форм европейских юридических лиц ("европейское акционерное общество" и др.), для переименования в 1997 г. единой денежной единицы ЕС из "ЭКЮ" в "евро".
Ограничения на использование статьи 352 вытекают прежде всего из достаточно сложного порядка принятия решений на ее основе (единогласное принятие меры Советом, что предполагает поддержку правительств всех государств-членов, плюс одобрение со стороны Европейского парламента) <126>. -------------------------------- <126> Ранее Европейский парламент имел здесь только консультативные полномочия.
В результате мы наблюдаем логически вполне оправданную взаимосвязь: чем больше "гибкости" допускается для принятия акта "без правовой базы", тем более "жесткой" и сложной предусматривается процедура его принятия и оформления. Кроме того, статья 352 не может применяться в рамках общей внешней политики и политики безопасности, а также для обхода норм учредительных документов, запрещающих проводить гармонизацию (сближение) национального законодательства по отдельным вопросам, например, в сферах образования или культуры. В целях более четкого разграничения компетенции и ответственности между европейским (союзным) и национальным (внутригосударственным) уровнями публичной власти Лиссабонский договор 2007 по образцу многих федеративных государств включил в учредительные документы ЕС специальный раздел, посвященный определению разных категорий компетенции Союза - Раздел I "Категории и сферы компетенции Союза" части первой Договора о функционировании ЕС <127>. -------------------------------- <127> Содержание соответствующих статей широко обсуждалось при подготовке проекта Европейской конституции 2004 г. и почти в неизменном виде перенесено из него в Лиссабонский договор 2007 г.
Категории компетенции Союза различаются между собой объемом полномочий, предоставленным ЕС, и соотношением этих полномочий с теми, которые сохраняются за государствами-членами. Самые широкие полномочия Союза и, соответственно, наиболее значительные ограничения суверенных прав государств-членов присущи исключительной компетенции ЕС <128>. В рамках этой категории компетенции национальные власти полностью лишены права принимать решения, если только они специально не уполномочены на это Европейским союзом или не действуют во исполнение принятых им правовых актов (параграф 1 статьи 2 Договора о функционировании ЕС). -------------------------------- <128> Термин "исключительная компетенция" ЕС появился в учредительных документах еще с 1 ноября 1993 г. (со дня вступления в силу Договора о Европейском союзе). Однако сущность и сферы данной компетенции четко не определялись, что создавало неудобства и для Союза, и для государств-членов.
Количество сфер исключительной компетенции Союза относительно невелико - пять (статья 3 Договора о функционировании ЕС). К ним относятся: - установление пошлин общего таможенного тарифа и другие вопросы "таможенного союза" в рамках ЕС; - установление правил конкуренции, необходимых для функционирования единого внутреннего рынка ЕС (запрет согласованных действий предприятий, нарушающих конкуренцию, злоупотребления доминирующим положением, правила оказания государственной помощи предприятиям в ЕС и др.); - денежная политика в отношении государств-членов, перешедших на "евро"; - определение квот на рыболовство и другие вопросы сохранения морских биологических ресурсов в рамках общей политики по вопросам рыболовства как особого направления общей сельскохозяйственной политики ЕС; - общая торговая (внешнеторговая) политика, включая установление антидемпигновых пошлин и других защитных мер в отношении продукции из третьих стран. К исключительной компетенции ЕС также отнесено заключение международных соглашений по вопросам, вытекающим из реализации его внутриполитической компетенции (так называемая доктрина "параллелизма" внутренней и внешней компетенции ЕС, сформулированная еще в 1970-е годы Судом Европейских сообществ) <129>. -------------------------------- <129> Подробнее см. ниже пункт 2.9 комментария.
Своеобразной противоположностью исключительной компетенции Союза является категория его компетенции, названная "компетенцией осуществлять деятельность, направленную на поддержку, координацию или дополнение деятельности государств-членов" (параграф 5 статьи 2 Договора о функционировании ЕС), или более кратко "поддерживающая, координирующая или дополняющая деятельность"; ЕС. Сферы этой деятельности (всего их семь) перечислены в статье 6 Договора о функционировании ЕС: - здравоохранение; - повышение конкурентоспособности промышленности; - культура; - туризм; - образование, профессиональное обучение, молодежь и спорт; - гражданская оборона; - координация административного сотрудничества государств-членов при реализации права Европейского союза. В этих сферах государства-члены сохраняют за собой всю полноту законодательной власти, а Союз лишен права осуществлять гармонизацию (сближение) правовых норм, принятых на национальном уровне (кроме отдельных исключений в сфере здравоохранения). Роль ЕС сводится здесь к поддержке (в том числе финансовой из союзного бюджета) и различным формам координации или дополнения мероприятий государств-членов (рекомендации, программы, обсуждение общих проблем, координирующие инстанции и др.), что и дало название этой категории его компетенции. Остальные сферы ведения Европейского союза отнесены к категории его совместной компетенции с государствами-членами (параграф 2 статьи 2 Договора о функционировании ЕС). Перечень этих сфер зафиксирован в параграфе 2 статьи 4 Договора о функционировании ЕС (внутренний рынок, пространство свободы, безопасности и правосудия, энергия и т.д.), но он является не исчерпывающим (примерным). В соответствии с параграфом 1 той же статьи к совместной компетенции ЕС отнесены любые вопросы его ведения, которые не входят в число сфер исключительной компетенции либо сфер его поддерживающей, координирующей и дополняющей деятельности <130>. -------------------------------- <130> Отсюда следует, что к совместной компетенции Союза и государств-членов могут быть отнесены общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ), а также координация на уровне ЕС экономической, социальной политики и политики занятости государств-членов. Однако, поскольку эти направления деятельности предусмотрены в отдельных параграфах статьи 2 Договора о функционировании ЕС (параграфы 3 и 4), а также в статье 5 этого Договора, существуют определенные основания рассматривать указанные направления деятельности в качестве специфических категорий компетенции Союза.
Правовой режим совместной компетенции Европейского союза похож на правовой режим предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, предусмотренный действующей Конституцией России 1993 г. Как и в нашей стране, в сферах совместной компетенции ЕС правом издавать законодательство и другие юридически обязательные акты обладают и Союз, и отдельные государства-члены. Однако государства могут делать это лишь в том случае, если Союз не воспользовался своей компетенцией или прекратил ее осуществление <131>. В случае противоречия национального закона и правового акта Союза по конкретному вопросу преимущественную силу имеет акт ЕС, что вытекает из принципа верховенства (примата) его права в целом (см. выше пункт 2.4). -------------------------------- <131> В специальном протоколе, подготовленном непосредственно при работе над Лиссабонским договором 2007 г. ("Протокол об осуществлении совместной компетенции"), уточняется, что в рамках совместной компетенции государства-члены сохраняют за собой права нормотворчества по всем аспектам ("элементам"), не урегулированным правовыми актами Союза.
Наряду с положениями о категориях компетенции ЕС Лиссабонский договор 2007 г. осуществил систематизацию основных принципов компетенции Союза, регулирующих вопросы ее приобретения и реализации в жизнь. Эти принципы теперь объединены в специальную статью, которая занимает одно из первых мест в новой редакции Договора о Европейском союзе - статья 5 <132>. -------------------------------- <132> В первоначальном проекте Лиссабонского договора 2007 г. эту статью планировалось озаглавить "Основные принципы в отношении компетенции".
Первый принцип получил название "принцип наделения компетенцией"; (параграф 2 статьи 5). Он впервые четко обозначен в учредительных документах ЕС, хотя фактически действовал изначально. В соответствии с этим принципом, указывающим на договорное происхождение Союза, компетенция ЕС проистекает от государств-членов. Именно государства-члены "предоставляют компетенцию Союзу" (или, в другой формулировке, "наделяют Союз компетенцией"), делая это посредством учредительных документов (Договоров), которые заключаются и изменяются с их общего согласия. Из рассматриваемого принципа следует, что в своей деятельности Союз не должен выходить за рамки компетенции, предоставленной ему государствами-членами, и обязан следовать целям, которые эти государства зафиксировали в Договорах. Кроме того, как и в большинстве Федераций (в том числе в России), любая остаточная компетенция, то есть компетенция, не закрепленная за Союзом в его учредительных документах, сохраняется за государствами-членами. Второй принцип служит отражением политической концепции, в соответствии с которой распределение компетенции и ответственности между разными уровнями политической власти должно строиться "снизу вверх", а не наоборот. Все проблемы, которые могут эффективно решаться на местном (локальном) уровне, должны находиться в ведении муниципальных властей, наиболее близких к гражданам. Лишь в случае, если общественные проблемы имеют региональный, общегосударственный или "европейский" масштаб, то их решение должно быть отнесено к компетенции более крупных административно-территориальных образований (субъектов Федерации в федеративных государствах), государства в целом (национальных властей) или наднациональных инстанций Европейского союза. Иными словами, компетенция вышестоящих более отдаленных от граждан уровней политической власти должна служить дополнением к компетенции ее нижестоящих уровней, приближенных к населению. Отсюда название второго рассматриваемого принципа - принцип субсидиарности (дополнительности). В настоящее время принцип субсидиарности получил прямое или косвенное закрепление в ряде европейских конституций (Германия, Италия, Франция, Польша и др.), а также в Европейской хартии местного самоуправления, подготовленной в рамках Совета Европы. В своем широком значении он закрепляется и в статье 1 Договора о Европейском союзе, согласно которой принятие решений в рамках ЕС должно быть как можно более приближено к гражданам. В узком (тесном) смысле слова принцип субсидиарности отражен в комментируемой статье 5 Договора о Европейском союзе (параграф 3 статьи 5). Речь в данном случае идет о применении вышеупомянутой концепции к тем сферам общественной жизни, в которых государства-члены предоставили Союзу компетенцию неисключительного характера. Прежде всего имеются в виду сферы совместной компетенции ЕС и государств-членов. Напомним, что в рамках этой самой широкой по предмету категории компетенции Союза законодательство и другие обязательные правовые акты могут издавать как европейские, так и внутригосударственные органы политической власти. При этом акты последних не должны противоречить документам Европейского союза, имеющим верховенство (примат) над внутригосударственным правом. Однако кто в конкретных случаях должен принимать решения, например, в случае необходимости разработки новых мер в сфере защиты потребителей или охраны окружающей среды? Принцип субсидиарности, как он закреплен в параграфе 3 статьи 5 Договора о Европейском союзе, устанавливает в качестве ответа следующий критерий: Союз может воспользоваться своими полномочиями лишь тогда, когда цели соответствующего мероприятия не могут быть достаточным образом достигнуты государствами-членами самостоятельно (усилиями центральных, региональных или местных органов власти), но в силу масштабов или последствий мероприятия могут быть лучше реализованы на уровне Союза в целом. Разумеется, указанная формулировка является весьма абстрактной и может допускать неоднозначное толкование. По этой причине в специальном протоколе к учредительным документам закреплены положения, направленные на ее конкретизацию и практическое осуществление ("Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности"). В частности, перед внесением любых законопроектов Европейская комиссия (главный исполнительный институт ЕС, который является почти монопольным субъектом законодательной инициативы на европейском уровне) обязана проводить широкие консультации, в том числе на предмет учета местных и региональных проблем. В законопроектах ЕС должно содержаться обоснование их соответствия принципу субсидиарности и принципу пропорциональности. Эти проекты должны сопровождаться специальным пояснительным документом ("карточкой"), где указаны финансовые и юридические последствия принятия акта ЕС, а также иные качественные и количественные показатели, подтверждающие необходимость его принятия именно на уровне Союза. Принципиально новой гарантией соблюдения принципа субсидиарности, включенной Лиссабонским договором 2007 г. в упомянутый Протокол, стало наделение парламентов государств-членов специфическим правом вето на законопроекты ЕС, которое они могут осуществлять только на коллективной основе. В целях реализации этого права каждому национальному парламенту предоставлено два голоса. Если представительный орган страны однопалатный, то оба голоса подаются от имени парламента в целом (например, Государственное собрание Венгрии или Палата депутатов Греции). В государствах-членах, имеющих двухпалатные парламенты, по одному голосу предоставлено каждой из палат в отдельности, мнения которых могут и не совпадать друг с другом (например, Национальное собрание и Сенат Франции, Палата общин и Палата лордов Великобритании). Итак, общее количество голосов парламентов 27 государств-членов Союза в настоящее время составляет 27 x 2 = 54. Каким образом национальные парламенты (палаты) могут использовать указанные голоса, и как должен осуществляется их подсчет? Согласно Протоколу о применении принципов субсидиарности и пропорциональности 2007 г. все национальные парламенты (палаты парламентов) уполномочены официально высказывать свои мнения, которые констатируют "несоблюдение" любым новым законопроектом ЕС принципа субсидиарности. Высказывание таких мнений, оформляемых мотивированным заключением соответствующего парламента (палаты) - право, а не обязанность представительных органов государств-членов. Именно при подсчете количества отрицательных заключений национальных парламентов (палат) вступают в действие голоса, предоставленные им новым Протоколом о применении принципов субсидиарности и пропорциональности: - в случае, если отрицательные заключения (то есть заключения о несоответствии конкретного законопроекта ЕС принципу субсидиарности) вынесли национальные парламенты (палаты), которые представляют в совокупности одну треть и более от общего числа голосов (54 x 1/3 = 18 голосов), то автор законопроекта обязан провести его повторное изучение <133>. -------------------------------- <133> Автором законопроектов в ЕС, как уже отмечалось, в подавляющем большинстве случаев выступает Европейская комиссия. По некоторым вопросам право законодательной инициативы также могут осуществлять Европейский парламент, Суд, Европейский центральный банк, Европейский инвестиционный банк, а также группа государств-членов.
По итогам повторного изучения законопроект может быть изменен или отозван, но может быть и оставлен в прежнем виде (во всех случаях решение автора законопроекта должно быть мотивированным); - если законопроект относится к вопросам судебного или полицейского сотрудничества по уголовным делам (включая проекты по гармонизации уголовного и уголовно-процессуального права государств-членов), то для наступления вышеуказанного последствия достаточно одной четверти от общего числа голосов национальных парламентов или палат (54 x 1/4 = 14 целых голосов); - наконец, для большинства законопроектов ЕС, которые будут приниматься по правилам "обычной законодательной процедуры" (законодательный акт издают совместно Европейский парламент и Совет Европейского союза по предложению Комиссии), Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности предусматривает еще одну ситуацию <134>. -------------------------------- <134> Включена в Протокол непосредственно при подготовке Лиссабонского договора 2007 г. В проекте Европейской конституции 2004 г. она отсутствовала.
Эта ситуация может иметь место, когда заключения о несоблюдении законопроектом ЕС принципа субсидиарности отражают позицию свыше половины всех национальных парламентов (палат), то есть простое большинство предоставленных им голосов (54 x 1/2 + 1 = 28 голосов). В подобных обстоятельствах, если Комиссия как автор законопроекта не согласится с мнением национальных представительных органов и оставит проект ("предложение") в неизменном виде, то она должна, как и в предыдущих ситуациях, обосновать свою позицию. В дополнение к этому законодательные институты ЕС (Европейский парламент и Совет) в ходе первого чтения будут обязаны провести специальное изучение вопроса о соответствии проекта Комиссии принципу субсидиарности. Если любой из них сочтет на этом этапе, что принцип субсидиарности не соблюден, то дальнейшее рассмотрение законопроекта прекращается. Сказанное показывает, что коллективное право вето национальных парламентов на законопроекты ЕС, не соответствующие, по мнению части из них (1/3, 1/4 или большинства) принципу субсидиарности, не имеет абсолютного характера. Субъекты законодательной процедуры Европейского союза вправе не согласиться с этим мнением и принять искомый акт. Однако явное пренебрежение мнением национальных парламентов может быть нецелесообразным по политическим причинам. Поэтому, вероятно, в случае возникновения упомянутых ситуаций законопроекты ЕС будут, как минимум, подвергаться пересмотру с целью учесть позицию представительных органов государств-членов. Кроме того, Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности дает в руки национальных парламентов (палат) еще один правовой механизм, позволяющий контролировать соблюдение законодательными институтами ЕС принципа субсидиарности. Каждый из национальных парламентов и любая из его палат (в случае двухпалатных парламентов) впервые в истории ЕС получают право инициировать обращение в Суд Европейского союза с исками об аннулировании законодательных актов ЕС, противоречащих, по их мнению, принципу субсидиарности. Данное право носит индивидуальный характер и не зависит от позиций представительных органов других государств-членов Европейского союза. Систему основных принципов компетенции ЕС завершает принцип пропорциональности (соразмерности), закрепленный в параграфе 4 статьи 5 Договора о Европейском союзе <135>. Применительно к реализации компетенции Союза этот общеправовой принцип требует, чтобы действия ЕС по содержанию, форме и интенсивности предпринимаемых мер не выходили за рамки того, что является необходимым для достижения его целей (являлись "пропорциональными", "соразмерными" сформулированным в учредительных документах целям). -------------------------------- <135> В качестве общеправового принцип пропорциональности применяется и по другим аспектам функционирования ЕС на основании сложившейся ранее судебной практики (прецедентного права) Суда Европейских сообществ. В частности, данный принцип распространяет действие на государства-члены, когда последние применяют разрешенные правом Европейского союза ограничения на права и гарантии, установленные его учредительными документами и законодательством (например, ограничивают свободы передвижения товаров или лиц в ЕС по соображениям общественного порядка). Подобные ограничения, как указывает Суд Европейских сообществ, должны быть пропорциональны (соразмерны) цели, которая перед ними ставится.
В Хартии Европейского союза об основных правах принцип пропорциональности (соразмерности) предусмотрен для случаев ограничения закрепленных в ней прав и свобод (статья 52), а равно для случаев наложения уголовных наказаний, которые по своей силе должны быть пропорциональны (соразмерны) тяжести преступного деяния (статья 49). В указанных проявлениях принцип пропорциональности присутствует также в других правовых системах, в том числе в праве Российской Федерации. На принцип пропорциональности, кроме того, регулярно ссылается Европейский суд по правам человека применительно к случаям ограничения европейскими государствами прав и свобод, закрепленных в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Аналогично принципу субсидиарности, контроль за соблюдением принципа пропорциональности при реализации законодательной компетенции институтами ЕС отныне вправе осуществлять национальные парламенты. Законопроекты Союза должны мотивироваться на соответствие обоим этим принципам, как указано в рассмотренных выше положениях Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности 2007 г. В то же время в рамках контроля за соблюдением принципа пропорциональности парламенты государств-членов (или их палаты) не наделяются правом голоса и прямо не уполномочены инициировать подачу исков в Суд Европейского союза. Подобные иски об аннулировании принятых актов ЕС могут тем не менее подаваться любым государством-членом, в том числе по предложению его парламента или одной из палат, если это предусмотрено конституционным правом соответствующего государства.
2.7. Механизм управления Европейского союза. Институты, органы и учреждения ЕС.
Как отмечалось в разделе 1 комментария, залогом успешного развития интеграционных процессов в рамках Европейского союза и, одновременно, причиной отдельных трудностей и сбоев в его функционировании служит наличие у ЕС уникального наднационального механизма управления, который построен на сочетании элементов международной (межправительственной) организации и государственно-подобного (квазифедеративного) образования. Неслучайно поэтому вопрос о совершенствовании данного механизма играл главенствующую роль во всех реформах правовых устоев ЕС, проводимых на протяжении последнего десятилетия XX века (Амстердамский договор 2007 г. и Ниццкий договор 2001 г.). Он являлся центральным пунктом дискуссий при подготовке проекта Европейской конституции 2004 г. и вновь стал предметом серьезного обсуждения при подготовке Лиссабонского договора 2007 г. Найденный в итоге компромисс заключается в следующем:
2.7.1. Система институтов, органов и учреждений Европейского союза
В "новом", преобразованном Лиссабонским договором Европейском союзе, сохраняется вся сложившаяся ранее система руководящих и иных инстанций, которая будет теперь иметь трехуровневый характер: 1) высший уровень, как и в настоящее время, займут институты Союза, образующие высший эшелон, центр, ядро всего механизма управления ЕС (единый "институциональный механизм"). Согласно статье 13 Договора о Европейском союзе институциональный механизм ЕС отныне включает семь элементов (институтов): - Европейский парламент; - Европейский совет; - Совет (Совет Европейского союза) <136>; -------------------------------- <136> Наименование "Совет Европейского союза", хотя и имеет официальный статус, не используется в тексте учредительных документов. Это наименование весьма удобно для того, чтобы не смешивать его с Европейским советом.
- Европейская комиссия (Комиссия); - Суд Европейского союза; - Европейский центральный банк (ЕЦБ); - Счетная палата <137>. -------------------------------- <137> Именуется также "Европейской счетной палатой". В англоязычных источниках название Счетной палаты звучит как "Палата аудиторов".
По сравнению со "старым" Союзом количество институтов увеличилось на два: за счет признания в этом качестве двух инстанций, которые играют принципиальную роль в управлении ЕС - Европейского совета (функционирует с 1974 г.) и Европейского центрального банка (функционирует с 1998 г.) <138>. -------------------------------- <138> В "старом" ЕС указанные инстанции относились к категории простых "органов" Союза, то есть формально имели более низкий ранг, чем институты (см. ниже).
Наиболее важные положения о статусе институтов ЕС отныне закрепляются в Договоре о Европейском союзе (раздел III "Положения об институтах"). Дополнительные, уточняющие и развивающие их правила, содержатся в Договоре о функционировании Европейского союза (Глава 1 "Институты" раздела I "Институциональные положения" части шестой). Основы правового статуса Европейского центрального банка и Счетной палаты целиком определяются Договором о функционировании ЕС. На основании указанных норм каждый институт, будучи коллегиальным органом, разрабатывает внутренние правила своей организации и деятельности, именуемые "внутренний регламент"; или "процессуальный регламент"; (у Суда Европейского союза).
|
