Головна сторінка Випадкова сторінка КАТЕГОРІЇ: АвтомобіліБіологіяБудівництвоВідпочинок і туризмГеографіяДім і садЕкологіяЕкономікаЕлектронікаІноземні мовиІнформатикаІншеІсторіяКультураЛітератураМатематикаМедицинаМеталлургіяМеханікаОсвітаОхорона праціПедагогікаПолітикаПравоПсихологіяРелігіяСоціологіяСпортФізикаФілософіяФінансиХімія |
Відсутність діловитості знецінює професійну діяльність юриста і не лише у галузі економіки.Дата добавления: 2015-10-12; просмотров: 763
Каждое государство — субъект международного права — проводит на мировой арене свою внешнюю политику, но делают это практически уполномоченные на то государственные органы внешних сношений. И они должны быть признаны в этом качестве международным правопорядком. Органы внутренней компетенции государства тоже могут на базе специальных полномочий выступать в международных отношениях, а органам внешних сношений в таких полномочиях нет необходимости, поскольку их компетенция признана нормами международного права. Органы внешних сношений созданы отдельным государством. И их воля и действия тождественны воле и действию создавшего их государства. Это индивидуальные органы. Таковыми обычно являются глава государства, министр иностранных дел, министерство иностранных дел, дипломатические и консульские агенты. Будем иметь в виду, что дипломатические и консульские агенты обычно не являются работниками МИД. Они представляют заграничную службу своего государства и формально в центральном аппарате, который именуется МИД, не числятся. Гражданин государства может считаться дипломатом, только работая за рубежом. Внутри страны никто из сотрудников МИД, включая и министра, дипломатом не является. Они — должностные лица, на которых возложено текущее ведение государственных внешних дел. Органы внешних сношений могут образовываться и группой государств. В этом случае их воля и действия тождественны коллективной воле субъектов международных отношений, которых они представляют. Это коллективные органы. Сюда мы отнесем Совет Безопасности ООН, другие руководящие органы ООН, Совет НАТО, Комиссию ЕС и многие другие коллективные органы, отражающие волю создавших их государств. Причем даже в личном проявлении — генеральные секретари ООН, НАТО и т.п. — должностное лицо будет являть собой коллективный орган, поскольку он уполномочен осуществлять межгосударственные отношения в рамках полученных им полномочий. Именно компетентность в рамках полученных полномочий отличает один орган внешних сношений от другого. Итак, орган внешних сношений — это должностное лицо, организация или учреждение, на которое возложено отправление внешних дел субъекта международных отношений в пределах установленной компетенции и которое признано в этом качестве международным правом. Компетенция его определена внутренним правом. Каждое государство официально уведомляет другие государства и международные организации о лице или коллегии, которым вменяется качество органа внешних сношений, а также о последующих изменениях. В необходимых случаях (когда речь идет о главах дипломатических представительств или о специальной миссии) необходимо получить от них согласие на это. Какая-то форма признания необходима и тогда, если имеют место спорные случаи. Скажем, было заявлено, что глава государства Грузии — Гамсахурдия, и это было принято к сведению, а потом вдруг в этом же качестве возникает фигура Шеварднадзе. Кому править Грузией — вопрос сугубо внутренний, но иметь другим странам с этим правителем дела или нет — вопрос международный. Если же официального уведомления не последовало, главой государства (органом внешних сношений), с точки зрения международного права, является то лицо или орган, который фактически выступает в этом качестве. Международное право вменяет государству все волеизъявления и все действия, которые глава государства совершает в сфере международных отношений. Однако многие конституции содержат положения, которые ограничивают компетенцию главы государства, особенно в отношении утверждения международных договоров, предусматривая согласие на это представительных учреждений. Еще не так давно по меркам истории (в 20—50-е гг. XX века) юристы-международники спорили, действителен ли договор, утвержденный главой государства без одобрения парламента? И многие исходили из того, что нормы внутреннего и международного права относятся к совершенно разным правопорядкам, а это значит, что нормы одного не имеют для другого юридического значения без специальной ссылки на этот счет. Другими словами, в тексте международного договора должно быть указание на то, что для его вступления в силу необходима ратификация парламентом. Другая точка зрения состояла в том, что глава государства, как правило, имеющий право заключать договоры с другими странами (в особенности монарх), сам знает, что делает; и другой стороне нет смысла отслеживать правоту его действий по внутренним законам его страны. Жизнь показала недостаточность второй позиции. В конце 1950-х — начале 1960-х гг. и далее на мировой арене стали буквально плодиться новые государства. Их внутренний правопорядок не был отработан, статус главы государства часто зависел от количества штыков, на которые он опирался. В этих условиях договор, под которым стояла подпись главы государства, действовал только до нового переворота. С другой стороны, ряд конституций наделяет главу государства правом ратифицировать или денонсировать договоры. Он также назначает и принимает дипломатических представителей, имеет в отдельных случаях право объявить войну или заключить мир. Он может участвовать в международных переговорах, может даже заключать договоры, но, как правило, не он, а правительство ответственно за проведение внешней политики государства. В случае же, например, США в лице президента объединены функции главы государства и главы правительства, а значит — на президенте лежит полная ответственность и за ведение внешних дел. Министр иностранных дел вместе с аппаратом министерства и заграничной службой осуществляет непосредственное руководство и исполнение внешней политики государства. И он же, поскольку его аппарат делает основной анализ международных отношений, оказывает первостепенное влияние на выработку внешней политики. По глубине изучения международных проблем с МИД страны не может конкурировать никакой другой государственный орган. И членам парламента приходится в основном полагаться на слово министра и, в конечном счете, на его личную порядочность. И нельзя не видеть, что в обществе в целом, во всех странах существует определенная недооценка внешней сферы деятельности государства, приоритет всегда отдается экономике. Внешне это выглядит логично, но дело в том, что мир взаимосвязан. Если страна не определит и не займет в мире свое самостоятельное место, она будет работать на пользу тех же ТНК. И тут уж ничего не поделать: общество может демонстрировать героические усилия в труде и все равно будет бедным; и сколько ни меняй стратегию экономического развития — социальная нищета будет плодиться. Примеры можно найти в любой развивающейся стране, даже в таких потенциально богатых, как страны Латинской Америки, а в Африке — Нигерия или Зимбабве, в Азии — Индонезия, Малайзия и, как наиболее наглядный пример иного рода — КНР — страны, не подчиненной ТНК. Вывод простой: только независимая внешняя политика, сориентированная на обеспечение национальных интересов, дает стране возможность успешного внутреннего экономического и социального развития. В ином случае все потуги общества будут тщетны. С точки зрения международного права, министр иностранных дел автономен лишь относительно. Его деятельность на мировой арене носит представительный характер, в основном связана с деятельностью главы государства. Она как бы покрывает отсутствие ответственности главы государства за внешнюю политику по внутреннему праву страны, и через посредство министра осуществляется парламентский контроль над ведением внешних дел. Ввиду важности роли министра сложилась практика официального уведомления (нотификации) иностранных государств о его назначении или замене. Министерство иностранных дел как орган сношений появилось в государстве на определенном этапе его исторического развития, когда глава государства (монарх) и правящий класс (группировка) доросли до понимания важности внешних дел для благополучия их страны, когда квалифицированное решение этих дел в узком кругу лиц, приближенных к государю, стало невозможным. В Московской Руси иностранными делами занималась Боярская дума. Она давала советы великому князю (царю), а наиболее знатные бояре принимали иностранных послов, И лишь в 1549 г. был организован Посольский приказ, которому поручили ведение внешних сношений. Его первым руководителем был дьяк Иван Михайлович Вис-коватый. Этот приказ был невелик: «в нем сидит думный дьяк, да два дьяка, подьячих 14 человек»1. Однако уже к концу XVII века приказ сильно увеличился. Петр I вместо Посольского приказа создал Коллегию иностранных дел. Она делилась на: 1) секретную экспедицию, или политический департамент, где в двух отделах (Европейском и Азиатском) рассматривались дипломатические вопросы; 2) публичную экспедицию, где решались «текущие дела», «управление казной», «почта» и «церемониальные дела». Первым президентом Коллегии был граф Г.И. Головкин. При создании Коллегии в 1720 г. Петр I дал наказ, чтобы «к делам иностранным служителей коллегии иметь верных и добрых, чтоб не было дыряво и в том крепко смотреть; а ежели кто непотребного в иное место допустит или, ведая за кем в сем деле вину, а не объявит, то будут наказаны яко изменники»2. При Александре I по манифесту 1802 г. было учреждено министерство, работой которого руководили два лица — государственный канцлер и министр. Это означало, что министерство все еще работало (да и продолжало называться) как коллегия. Свой нынешний общий вид министерство приобрело по указу императора от 10 апреля 1832 г., а его внутренняя структура с течением времени неоднократно перестраивалась. В своей работе МИД опирается на деятельность зарубежных дипломатических представительств своей страны. Именно они поставляют в центр основную массу оперативной информации, на основе которой принимаются политические решения. Информация передается шифротелеграммами, если она срочная, или дипломатической почтой. Дипломатические представительства учреждаются государствами при установлении между ними дипломатических отношений. Право назначать дипломатических агентов или иначе — аккредитовать их в другом государстве, — называется активным правом посольства. Ему соответствует пассивное право посольства, т.е. право принимать представителей иностранных государств, облеченных дипломатическими полномочиями, — право, которое влечет за собой обязанность представить принятым в этом качестве лицам особые привилегии и иммунитеты от внутренней юрисдикции. Институт назначения постоянных дипломатических представителей имеет сравнительно небольшую историю. Первая в Европе постоянная миссия была учреждена в 1455 г. в Генуе миланским герцогом Франческо Сфорца. А первая русская миссия подобного рода была учреждена в ноябре 1673 г. в Варшаве. Ее возглавил Василий Тяпкин. В 1699 г. постоянные миссии России были учреждены в Голландии (Матвеев) и Турции (Украинцев). В 1675 г. при дворе Алексея Михайловича было одновременно восемь иностранных представителей. Но говоря о постоянных дипломатических миссиях того периода, мы позволяем себе большие допуски. Их правовое положение и личный статус сотрудников не были определены. Практически они жили И работали «по милости» принявших их государей. При хороших межгосударственных отношениях хорошим было и положение посольства, посла и других дипломатов, при плохих — все менялось самым радикальным образом: в миссию можно было ворваться, посла избить и арестовать, лишить его права сношения со своей страной. Сложны были и отношения в рамках дипломатического корпуса. Послы оспаривали первенство друг у друга. Дело доходило до поединков на шпагах. Именовались дипломатические представители по-разному, пытаясь через название добавить себе величия. Естественно, это не способствовало развитию отношений между государствами, а у принимающего государства возникало в связи с этим много проблем. Необходимо было обеспечить единообразие дипломатической практики, а значит — надо было втиснуть ее в согласованные единообразные правовые нормы. Прорыв в этом вопросе был достигнут на двух международных конгрессах — Венском 1815 г. и Аахенском 1818 г. Для дипломатов были установлены следующие ранги: 1) Чрезвычайный и Полномочный Посол (посол). Нунций — 2) Чрезвычайный посланник и Полномочный министр (послан 3) Министр-резидент (министр); 4) Поверенный в делах. Устанавливалось, что в пределах каждого ранга преимущество лица определяется продолжительностью службы — старшинством в месте резиденции, а старшинство зависит от даты официального аккредитования. Различия между четырьмя категориями дипломатических агентов относятся на практике не только к церемониалу. Дело в том, что агенты первых трех рангов аккредитуются от главы государства к главе государства, а поверенные в делах — от министра иностранных дел к министру иностранных дел. Раньше только послы получали представительный статус (право представлять монарха). Сейчас представительный характер получает лицо, находящееся в данный момент во главе представительства. Перед направлением посла в другую страну МИД письменно представляет стране пребывания объективные данные на него и ожидает получения согласия {агреман). В согласии может быть отказано без объявления причин. Если же согласие имеется, то лицо, назначаемое послом, получает от главы своего государства верительную грамоту. Она адресуется главе государства пребывания, содержит указание на цель миссии, имя и официальное звание посылаемого лица и заканчивается просьбой соблаговолить верить заверениям посылаемого лица. Вручение верительной грамоты происходит на специальной аудиенции, после чего дипломатический представитель считается признанным в своем качестве и приступает к исполнению своих обязанностей. Дипломатические представители, направляемые на международные конференции или со специальной миссией, предъявляют вместо верительных грамот полномочия. Поскольку полномочия (и верительные грамоты) признаны, международное право вменяет государству, которое послало этих представителей, все действия, совершенные Ими при исполнении официальных функций, во имя которых состоялась аккредитация. Волеизъявления или действия-, лежащие вне этих функций, например, заявление, сделанное третьей стороне, не вменяются пославшему государству. При этом неважно, оставался ли дипломатический представитель в пределах компетенции в соответствии с внутренним правом своей страны или действовал во исполнение полученных инструкций. Состав дипломатического представительства в принципе определяет направляющая сторона. Но свобода ее на практике весьма ограничена как по количеству сотрудников, так и по их статусу. Количество может ограничиваться установленной квотой по всем трем основным категориям работников представительства: дипломатам, техническим работникам, обслуживающему персоналу. А их статус также подгоняется под квоту. Например, принимающее государство установило квоту: 10 дипломатических работников, 10 — технических (архивисты, машинистки, шифровальщики), 10 — обслуживающий персонал (дежурные, шоферы, повар, завхоз, садовник). Направляющее государство вьщуждено «считаться» с установленными рамками. Оно может предоставить статус дипломата, скажем, семи лицам, которые действительно заняты дипломатической работой. Оставшиеся три дипломатические должности оно предоставит любым другим должностным лицам (например, торговому представителю, назвав его экономическим советником посольства, шифровальщику, офицеру по вопросам безопасности; комбинации могут быть различны). Но воз-. можно, направляющее государство посчитает необходимым иметь 12 дипломатических работников. В этом случае лишь 10 из них получат дипломатический статус и протокольный отдел МИД страны-пребывания выдаст им дипломатические карточки. Статус (дипломатический) этих лиц, с точки зрения международного права и практики, бесспорен. Они недвусмысленно изъяты из-под юрисдикции принимающего государства, с чем оно само и согласилось. Споры возникают в отношении других лиц, претендующих на дипломатические привилегии и иммунитеты только лишь в силу наличия у них дипломатических паспортов. Но и в приведенном выше случае двое сотрудников посольства имеют диппаспорта, но... они не признаны в качестве дипломатов и, значит, не могут претендовать на дипломатический статус. Почему же заезжие лица с диппаспортами требуют этого, не выполняя дипломатической работы в пользу своего государства? По миру «гуляют» сотни тысяч лиц с дипломатическими паспортами в карманах, и что — всех их признать дипломатами? А разве государство слишком щепетильно в выдаче диппаспортов? Итак, наличие диппаспорта еще не делает человека дипломатом. Необходимо признание его в этом качестве другой стороной путем или выдачи в стране пребывания дипломатической карточки, или проставления в паспорте дипломатической визы. Скажем, едет должностное лицо из России в Швейцарию поездом на дипломатическую конференцию по линии ООН. Ему надо получить две транзитные визы — Польши, Австрии — и швейцарскую. Все три визы у него в паспорте будут дипломатические. Иными словами, мало заявить претензию на дипломатический статус, надо, чтобы с ней согласились те страны, интересы которых это затрагивает. Дипломат, отправляющийся за рубеж для работы в посольстве, как и оперативные сотрудники МИД России, имеет определенный дипломатический ранг, более-менее соответствующий занимаемой должности, продолжительности и опыту дипломатической работы. Эти ранги по мере возрастания следующие: 1) атташе (не путать с должностью военного атташе, который воз 2) третий секретарь (присваивается по истечении еще не менее 3) второй секретарь 2-го класса (для получения этого ранга нужно 4) второй секретарь 1-го класса (присваивается при соответствии По названию должности на дипломатической службе соответствуют рангам, но не делятся на классы. Так, начиная посольскую работу, молодой человек, как правило, попадает на недипломатические должности — стажер, переводчик, секретарь консульского отдела. И лишь подтвердив свою квалификацию на работе, он назначается на первую дипломатическую должность «атташе». За этим следуют: третий секретарь, второй секретарь, первый секретарь, советник, советник-посланник, посол. В центральном аппарате это может быть так до советника, а далее — заведующий сектором, заведующий отделом, заместитель начальника управления, начальник управления, заместитель министра, министр; 5) первый секретарь 2-го класса (для получения этого ранга нужно 6) первый секретарь 1-го класса; 7) советник 2-го класса; 8) советник 1-го класса; 9) чрезвычайный и полномочный посланник 2-го класса; 10) чрезвычайный и полномочный посланник 1-го класса; 11) чрезвычайный и полномочный посол. Прохождение по длинной цепочке дипломатических рангов при наличии соответствующего образования и природных способностей превращает человека в дипломата, делает его профессионалом дипломатической службы. С этой точки зрения дипломатическая служба сродни службе в армии. В западноевропейских странах она высокопрофессиональна. Следует иметь в виду, что профессионализм вырабатывает кодекс чести, которому профессионалы следуют и который делает их службу эффективной. Профессиональный дипломат обычно служит не за страх или материальные блага, а за совесть. Его ожидают на работе большие испытания и соблазны, в том числе возможные попытки вербовки со стороны иностранных спецслужб, разного рода провокации. Преодолеть их и успешно продвинуться по службе можно только при наличии большой чести. Вопрос о социальном происхождении сохраняет значение в дипломатических службах всех стран. Интересы господствующего класса на мировой арене не могут обслуживать выходцы из противных классов. Приехав на работу в посольство (консульство), дипломат попадает как бы на территорию своей страны. Здание, прилегающий к нему участок, резиденция посла — все это собственность представляемого государства. Вторжение на нее властей государства пребывания недопустимо ни при каких условиях. Даже если в посольстве пожар, пожарные могут пройти в здание только по получении разрешения на это ответственного лица посольства. Смысл этого положения состоит в том, что в посольстве могут храниться материалы высшей степени секретности. И часто оказывается так, что для страны пребывания лучше о содержании этих материалов не знать. Руководитель посольства сам отводит помещения и определяет порядок свободного доступа в них для граждан страны пребывания (для бесед, оформления документов и пр.). Здания посольства, как правило, охраняемы: извне — спецслужбами государства пребывания, внутри — работниками посольства. Там постоянно проживает кто-либо из дипломатических работников, несется круглосуточное дежурство в «референтуре» — месте, где кодируют шифротелеграммы и проходят наиболее ответственные совещания. Это место максимально защищено от воздействия спецслужб страны пребывания. Когда мы говорим о собственности представляемого государства на здание посольства, то это может предполагать и аренду. Скажем, дипотношения между странами уже установлены, но здание под посольство приходится арендовать. В этом случае хозяин по договору временно утрачивает свои права. Он даже не может войти в здание, которое сдано в аренду, без разрешения ответственного должностного лица посольства. Функции дипредставительства. Деятельность посольства в соответствии с нормами международного права направлена на: 1) представительство аккредитующего государства в государстве 2) защиту интересов аккредитующего государства и его граждан в 3) ведение переговоров с правительством государства пребывания; 4) выяснение всеми законными средствами условий и событий в 5) поощрение дружественных отношений между представляемым Кроме того, посольства уполномочены выполнять консульские функции. Посольство может также представлять интересы своего государства при любой международной организации. Бесспорно признается право посольства поддерживать постоянную связь со своим правительством. Для этого используют все виды современной связи, в том числе самую древнюю — дипломатических курьеров. Последний вид связи существовал еще задолго до того, как на свет появилось понятие «посольство» или (еще позднее) «дипломатическое представительство». Конечно, назывались дипломатические курьеры в разные времена истории по-разному, но люди, служба которых состояла в том, чтобы доставить информацию от одного государя к другому, существуют столько, сколько мы знаем о государствах как таковых. Личность курьера при почте считается неприкосновенной. Мы имеем в виду правовую норму, а не фактическое положение, точнее даже — не норму, а ее толкование, поскольку, следуя букве, надо бы числить дипкурьера личностью неприкосновенной. Но на практике эта неприкосновенность напрямую связывается с почтой. Курьера нельзя от нее отделить. И в самолете летит он с ней в салоне первого класса и при оружии. Однако его личный багаж, в отличие от багажа дипломата, досмотреть на таможне можно, поскольку межгосударственные и иные секреты в нем не предполагаются. А когда курьер доставил почту в пункт назначения, т.е. отделился от дипломатической почты, у него вообще исчезают какие-либо привилегии и иммунитеты, несмотря на дипломатический паспорт. Его юридический статус — иностранец, легально находящийся на территории данного государства. Получая по возвращении из посольства дипломатическую почт)', которая перевозится в специальных мешках (вализах) и опечатана гербовой печатью посольства, он возвращает себе иммунитет и привилегии курьера. Ему вручается курьерский лист на перевозку дип-почты. Международный закон охраняет неприкосновенность дипкурьера, его честь и достоинство. Почта дипломатическая должна содержать только официальные документы. Но поскольку ее вес и габариты формально не ограничены, то часто в нее вкладывают предметы, весьма далекие от документов. Нередко возникают проблемы с перевозом такой почты через границу. Случаев подобного рода много. Почту дипломатическую везут в поездах, на судах, грузовых машинах. Вскрыть ее или задержать нельзя ни под каким предлогом, и поэтому там может быть все — от местной валюты до спиртного, наркотиков, оружия, шифровальных машин и пр. Никто не заблуждается относительно истинного характера такой «дипломатической почты», но, поскольку такие злоупотребления присущи всем странам, отношение к этому явлению более-менее терпимое. Дипломатическая почта может доставляться в посольство без дипломатического курьера — с помощью командира экипажа самолета (судна). В этом случае командир экипажа свой статус не изменяет — он не становится дипкурьером. На основе специального соглашения между сторонами дипломатическая почта может доставляться по обычным каналам связи. В этом случае устанавливаются ограничения по весу и габаритам почты, а также по частоте ее отправления и, возможно, по количеству мест. Провоз дипломатической почты не облагается налогами, сборами и пошлинами. Дипломатические привилегии и иммунитеты предоставляют дип-составу посольства для обеспечения эффективного выполнения стоящих перед посольством задач. И хотя в общей форме выше мы указали на эти задачи, отметим, что в жизни все гораздо сложнее. И именно жизнь подвела к тому, что нельзя допустить ни малейшей зависимости дипломата от властей государства пребывания. Независимость эта должна быть абсолютной, ибо только она делает дипломата, обладающего секретнейшей информацией, неузявимым от происков местных спецслужб. В чем же в основном состоят привилегии и иммунитеты дипломата? 1. Он обладает личной неприкосновенностью. Его нельзя арестовать, даже задержать, разве что только для выяснения личности. Он не может быть обыскан. И он неподсуден по любым делам. Претензии к нему местные власти улаживают по дипломатическим каналам через свое министерство иностранных дел. 2. Его транспортное средство — неприкосновенно. Оно не подле 3. Его жилище — неприкосновенно. Власти страны пребывания не 4. Он освобожден от всех местных налогов, поборов, сборов, изъя 5. Привилегии и иммунитеты дипломата распространяются на Естественно, что заявленный льготный статус не освобождает дипломата от платы за конкретные услуги (газ, воду, отопление, телефон и т.п.). Не может он также уклониться от обязательств по контракту, принятых им на себя в личном качестве. Поскольку, однако, трудно определить грань между служебным и личным качеством дипломата (как и члена его семьи), то совет может быть один: постарайтесь не связывать себя никакими обязательствами, которые не будут признаны посольством, или требуйте от посольства письменного согласия на отказ дипломату в иммунитете по обязательствам, вытекающим из конкретной сделки, стороной в которой он является. Естественно, что, предоставляя дипломату такие привилегии и иммунитеты, принимающее государство вправе ожидать, что тот, в свою очередь, не будет злоупотреблять своим положением и будет уважать законы, следовать правилам, традициям и обычаям этого государства, избегая вмешательства в его внутренние дела. Если же дипломат поступает иначе, то его объявляют персоной поп grata (нежелательной) и предлагают в разумный срок покинуть пределы страны. В случае неподчинения дипломат полностью теряет свой статус и превращается в обычного иностранца со всеми вытекающими из этого последствиями. Баланс взаимоотношений дипломатов с принимающим государством хорошо сохранялся до тех пор, пока дипломатический корпус в государстве был сравнительно невелик. А теперь он включает в себя всех членов дипломатического персонала посольств и иных представительств аналогичного статуса, находящихся на территории государства. Во главе дипломатического корпуса стоит дуайен — руководитель посольства, стаж нахождения которого в стране пребывания наиболь- ший. При наличии в стране представителя Ватикана (нунция) тот считается дуайеном независимо от стажа. Дуайен может быть своего рода организатором церемониальных действий посольств, но он не должен делать каких-либо политических заявлений от имени или по поручению дипломатического корпуса. Посольства в отношении властей пребывания выступают только как индивидуальные органы внешних сношений. В широком смысле, как мы помним, в состав дипкорпуса включаются и члены семей дипломатов. К тому же многие дипломаты приезжают в страну временно со специальными миссиями. Практически на такой же статус претендуют работники консульств, которым привилегии и иммунитеты предоставляются, хотя и не для личных выгод, а в силу функциональной необходимости, но определить, имеет место функциональное или личное действие консульского работника, весьма сложно. Получается, что в каждый данный момент в стране обретается слишком большое число лиц, обладающих дипломатическим статусом. И, по закону больших чисел, возможность прегрешений кого-то из них велика. Вот и выходит, что представители «массовой» дипломатии ведут себя зачастую весьма неэтично. Известно много случаев проступков и даже преступлений дипломатов — участие в спекуляции, наркобизнесе, ввозе (вывозе) запрещенных товаров, обмане, мошенничестве и, конечно же, в дорожно-транспортных происшествиях. Некоторые из них к тому же проявляют излишнюю любознательность, появляясь в расположении секретных объектов, или занимаются военным или научно-техническим шпионажем. Список некорректных действий дипломатов достаточно длинный, но возникает вопрос: а какова мера их личной ответственности за свои проступки? Вкратце ответить можно так: любая их личная ответственность имеет место перед государством, которому они служат. Именно там бывший дипломат, который на своей территории таковым уже не является, будет наказан по нормам административного, гражданского или уголовного права. Из страны пребывания его всего лишь с позором вышлют: Но за этим следует другой вопрос: а как быть с возмещением ущерба тем, кто пострадал от действий высланного дипломата? Исходим из того, что ответственность за эти действия несет пославшее его государство в лице своего посольства. Однако возникает проблема — посольство неподсудно органам правосудия страны пребывания. Оно не может быть (и не будет) стороной в судебном разбирательстве. Представитель посольства даже не может быть вызван в суд, если посольство с этим не согласно. Выходит, что нет способа получить материальное (и иное) удовлетворение со стороны посольства? Не совсем так. Многое, если не все, зависит здесь от желания (готовности) МИДа защищать в подобных случаях интересы своих физических и юридических лиц. Именно от позиции этого министерства, а точнее — правящих кругов страны, зависит возмещение ущерба пострадавших от дипломатов граждан или организаций. Уместен в этой связи пример. 16 мая 1993 г. атташе посольства США в Москве Уильям Пеннингтон, будучи за рулем в нетрезвом состоянии, совершил наезд на семью москвичей, в результате которого 11-летняя школьница Настя Ивановская скончалась в 50-й гор-больнице. Получили повреждения и остальные члены семьи. За пос-. ледние полгода это было уже второе ДТП подобного рода, совершенное американским дипломатом. Как поступило в этом случае МИД РФ? В посольство США направили ноту с требованием отозвать незадачливого атташе. В ноте указывалось на то, что это уже второй случай, «когда в результате ДТП с участием американских дипломатов погибли российские граждане^ и содержалось напоминание «о праве семей погибших потребовать с посольства США возмещения причиненного материального ущерба»1. Что можно сказать о подобной ноте? Это образчик либо отсутствия профессионализма в работе сотрудников МИД, либо полного небрежения интересами российских граждан. Почему? Первое. Требование об отзыве дипломата — вполне логично. Другого и быть не могло. Далее — неувязки. Прежде всего, как могут семьи погибших требовать чего-либо от посольства? Через суд? Но суд не примет дело к рассмотрению, зная о неподсудности посольства. А разве в МИДе об этом не знают? Второе. Мы видим, что по первой трагедии, которая произошла за полгода до этого случая, так ничего и не было сделано. Другими словами, несмотря на прямую обязанность МИД РФ защищать права российских граждан в их сношениях с иностранцами, это высокое ведомство так не поступило. А как должно было быть? Виновника ДТП следовало изгнать из страны немедленно. А затем с выражением соболезнования семьям погибших МИД РФ, по согласованию с другими компетентными российскими ведомствами, должно было определить максимально (!) возможную компенсацию и выплатить ее пострадавшим семьям. В конце концов МИД прежде всего отвечает перед российскими гражданами за поведение дипломатов на территории России. Далее, в посольство США должна была быть направлена нота, сообщающая о расходах в пользу пострадавших (с приложением необходимых документов) и содержащая требование к посольству США возместить указанный ущерб. В действительности получается так, что интересы российских граждан были принесены в жертву политическим соображениям: МИД РФ, очевидно, решило не раздражать американскую сторону «по пустякам». Указанная нами процедура общепринята. МИД и посольства сами решают возникающие коллизии общественных взаимоотношений с иностранным элементом. Возьмем другой пример. 17 января 1971 г. в 3 часа 26 минут к порогу советского посольства в Канберре террористами были брошены три бомбы. Жертв не было, но пострадал фасад здания. С началом рабочего дня представитель МИД Австралии прибыл в посольство, выразил сожаление в связи со случившимся и предложил от имени министерства компенсацию за нанесенный ущерб. В тот же день в посольстве было проведено совещание дипсостава, на котором было решено запросить в порядке компенсации 26 тыс. австралийских долларов. Сумма была более чем максимальной, но дипломаты исходили из того, что ущерб посольству был причинен не только физический, но и моральный. Австралийцы просили допустить своих представителей внутрь посольства, чтобы они смогли засвидетельствовать соответствие запрошенной суммы реальному ущербу. В этом им было отказано. Через пару дней в посольство был доставлен чек на 26 тыс. долл. Преступники, виновные в ущербе, были вскоре пойманы, но, согласитесь, было бы весьма странным, если бы вместо немедленного возмещения ущерба посольству было предложено самим взыскать убытки с виновной стороны. Надо полагать, МИД Австралии иском по суду получил с виновных возмещение своих расходов, но согласно международному праву во внутренние тяжбы дипломатов не втягивают, независимо от того, чья сторона виновна. Как решаются некоторые другие конфликтные ситуации? Скажем, совершено физическое нападение на дипломата и он пострадал. МИД принесет извинения и оплатит больничные счета. Ограбили машину, квартиру — принесут извинения и скажут: взыщите ущерб со страховых компаний, поскольку в западных странах такая страховка обязательна. Нарушил дипломат правила парковки автомашины — из МИДа придет в форме ноты предупреждение о необходимости соблюдать правила страны пребывания, но штраф не взыщут. Возникли иные проблемы, МИД, как правило, его протокольный отдел, поможет. Указанные выше привилегии и иммунитеты, предоставляемые дипломатам, распространяются также на дипломатических работников представительств при международных организациях, членов делегаций, прибывших на международные дипломатические конференции, находящихся в стране лиц с дипломатическими паспортами, в которых проставлены дипломатические визы, и консульских работников, получивших дипломатический статус. Из вышеизложенного вытекает вывод, что дипломатическое право — это совокупность международно-правовых норм и обычаев, регулирующих международный статус и функции государственных органов внешних сношений, порядок установления и поддержания с их помощью межгосударственных официальных контактов, как правило, на межправительственном уровне. При этом будем иметь в виду, что внешние сношения осуществляются и на более низких — межведомственных — уровнях, не говоря уже о партнерских деловых отношениях. Может возникнуть в связи с диппривилегиями и иммунитетом вопрос: какое отношение имеет к межгосударственным отношениям низший дипломатический чин посольства — атташе? Самое прямое. Он выполняет задания посла, он допущен к секретам своего государства, а значит, ему должна быть гарантирована независимость от властей государства пребывания. Другая сторона этой «медали»: посол не может давать задания дипломатического характера никому, кроме лиц, уполномоченных на то (через МИД) органами внешних сношений представляемого государства. И соответственно на дипломатическую работу в посольство посол может выбирать только из лиц, предлагаемых управлением кадров МИД. Смысл в том, чтобы подчинение дипломатов послу не было абсолютным. Их положение должно быть таким, чтобы сохранялась возможность иметь собственное мнение. Только в этом случае можно ожидать объективную информацию от посольства. Само собой понятно, что члены дипперсонала являются, как правило, гражданами представляемого государства. В последнее время в дипломатическое право часто включают и консульское право, поскольку все посольства отправляют консульские функции. С этим согласиться можно лишь частично. Консульский институт совершенно самостоятелен и исторически он развивался вне связи с дипломатией. Консульский институт известен и Древней Греции, и Древнему Риму. Называли тогда консулов по-разному (проксены, патроны, рекуператоры и т.п.), но суть их состояла в том, что они должны были покровительствовать прибывающим в страну иностранцам. В иностранных колониях выбирали лиц, которые помимо помощи иностранцам вершили суд по спорам, возникающим в колонии. Их и называли консулами. И жили они в стране пребывания постоянно. Сейчас подобного рода консулы остались, но в качестве нештатных (почетных) консулов. Такие консулы могут не быть гражданами представляемого государства, не получать от него денежного содержания, но могут отправлять консульские функции в его пользу, погашая свои издержки либо за счет комиссионных сборов за оказываемые услуги, либо за свой счет, получая взамен статус и связанный с ним престиж. По мере усиления государств и усложнения системы их взаимоотношений консулы стали брать на себя заботу о своих гражданах, юридических лицах и государственных интересах за рубежом. Деятельности почетных консулов оказалось недостаточно. Стали назначать штатных консулов из числа должностных лиц (и граждан) представляемого государства. Усилившееся государство не могло терпеть на своей территории иностранные колонии, в которых судопроизводство отправляли консулы. Итак, эта функция, которая вначале была у консулов основной, отпала. Что же осталось? Согласно ст. 5 Конвенции о консульских сношениях 1963 г. консульскими функциями являются: 1. Защита в государстве пребывания интересов представляемого 2. Содействие развитию торговых, экономических, культурных и 3. Выяснение всеми законными путями условий и событий в торговой, экономической, культурной и научной жизни государства пребывания, сообщение о них правительству представляемого государства и предоставление сведений заинтересованным лицам. 4. Выдача паспортов и проездных документов гражданам представляемого государства и виз или соответствующих документов 5. Оказание помощи и содействия гражданам (физическим и юридическим лицам) представляемого государства. 6. Исполнение обязанностей нотариуса, регистратора актов гражданского состояния и других подобных обязанностей, а также выполнение некоторых функций административного характера, при условии, что в этом случае ничто не противоречит законам и правилам государства пребывания. 7. Охрана интересов граждан (физических и юридических лиц) 8. Охрана в рамках, установленных законами и правилами государства пребывания, интересов несовершеннолетних и иных лиц, не обладающих полной дееспособностью, которые являются гражданами представляемого государства, в особенности, когда требуется установление над такими лицами какой-либо опеки или попечительства. 9. Представительство граждан представляемого государства в судебных и иных учреждениях государства пребывания, если такие граждане не могут своевременно осуществить защиту своих прав и интересов. 10.Передача судебных и несудебных документов или исполнение 11.Осуществление прав надзора и инспекции в отношении судов, 12.Оказание помощи судам и самолетам, упомянутым в п. 11. 13.Выполнение других функций, которые не запрещаются закона Указанные функции консульские работники отдельных (вне посольства) консульств выполняют в пределах согласованного консульского округа, обычно в одной или нескольких провинциях, тяготеющих к крупному городу (порту). Итак, отметим: 1. Функции посольства и консульства в основном совпадают. 2. В отличие от посольства консульство действует в узких рамках Экзекватура. Назначение консула на должность является внутригосударственным актом: оно составляет служебное отношение между должностным лицом и государством. Государство, в которое назначен консул, уведомляется по дипломатическим каналам — направляется нота, которая содержит просьбу о выдаче экзекватуры. Выдача экзекватуры — это юридический акт, который означает допуск консула к месту его службы и разрешение на исполнение им своих функций и пользование положенными ему должностными привилегиями и иммунитетом. В преамбуле Конвенции о консульских сношениях 1963 г. специально подчеркивается, что «такие привилегии и иммунитеты предоставляются не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления консульскими учреждениями функций от имени их государств». Привилегии и иммунитеты консульских учреждений и должностных лиц значительно уже дипломатических. В чем их различие? Для дипломатических представительств они, как уже говорилось выше, абсолютны. Для консульских учреждений, согласно Конвенции о консульских сношениях 1963 г., имеются такие изъятия: — в консульские помещения нельзя вступать иначе как с согласия главы консульского учреждения, назначенного им лица или главы дипломатического представительства аккредитующего государства. Однако (ст. 31-3) «согласие главы консульского учреждения может предполагаться в случае пожара или другого стихийного бедствия, требующего безотлагательных мер защиты»; — признается свобода сношений консульства со своим правительством, однако (ст. 35-3) в случае, если компетентные власти государства пребывания подозревают, что консульская вализа содержит «что-то другое, кроме корреспонденции и документов...», они могут потребовать вскрытия вализы. Если консульство согласия на это не дает, вализа возвращается в место отправления; — при выполнении своих функций консульство может обращаться: а) в местные органы консульского округа; б) в компетентные центральные органы государства пребывания, — консульские должностные лица не подлежат ни аресту, ни — если против консульского должностного лица возбуждено уголовное дело, это лицо «должно явиться в компетентные органы» (ст. 41-3). Причем, исключая вопросы, связанные с его служебной деятельностью, консул «не может отказываться давать показания» (ст. 44-1). Впрочем, если он откажется это делать, то «к нему не могут Интересно то, что в тексте Конвенции приведенные выше две цитаты следуют друг за другом. Но одно очевидно отрицает другое. Это типичный для международно-правовых документов результат компромисса, сделанного «под занавес» Венской конференции 1963 г. по консульскому праву, когда в спешке пытались совместить точку зрения западных стран (первая фраза) и социалистических (вторая); — личный багаж консульских должностных лиц «может быть досмотрен лишь в случае, если есть серьезные основания предполагать, что в нем содержатся предметы... ввоз и вывоз которых запрещен законами и правилами государства пребывания...» (ст. 50-3). Как видим, если следовать правовой норме основной Консульской конвенции 1963 г., объем привилегий и иммунитетов дипломатов и консульских работников весьма различен, но на практике это не совсем так, и добавление ряда норм, предусмотренных двусторонними консульскими конвенциями (а их сотни!), подправляет дело. Ведь статус консульств взаимен: вы «прижмете» чужих консулов — их страны «прижмут» ваших. И в своей работе консулы руководствуются в основном положениями двусторонних консульских конвенций. У нашей страны таких конвенций более 70. Так же, как и дипломатические представительства, которые подразделяются на посольства и миссии, консульские учреждения имеют свои классы. Они зависят от уровня установленных между странами отношений и называются: 1) генеральное консульство; 2) консульство; 3) вице-консульство; 4) консульское агентство. Им соответствуют руководители учреждений — генеральный консул, консул, вице-консул, консульский агент. Нетрудно догадаться, что в генеральном консульстве имеется весь набор упомянутых должностных лиц, а в консульском агентстве, помимо агента, других работников с консульским статусом не будет. Поскольку консульские работники, как правило, состоят в одной с дипломатами загранслужбе, они сохраняют по внутрислужебной классификации дипломатические ранги и в своем консульском статусе предстают только перед властями принимающего их государства. В целом работа в консульстве более сложная, чем в посольстве, хотя бы потому, что, повседневно сталкиваясь с потоком дел, связанных с людьми и фирмами, консульский работник действует более самостоятельно. Он обслуживает практические связи между странами, и каждая его ошибка видна незамедлительно. К тому же, он должен хорошо знать законы как своей страны, так и чужой, и помнить многочисленные служебные инструкции. У него должны быть склонность к человеческому общению, воспитанность, чуткость к людям, обаяние и многое другое, без чего дипломат, обретающийся в высоких сферах страны пребывания, сможет обойтись. Одним словом, консульства обслуживают общение народов, а посольства — правительств. И, возможно, в силу этого служба в посольствах считается престижнее. Оперативный консульский персонал всех консульских учреждений в данном консульском округе составляет консульский корпус. Во главе его стоит старшина — генеральный консул, получивший экзекватуру ранее других. Его функции в основном церемониальные, внешне совпадающие с функциями дуайена дипломатического корпуса. Он представляет консульский корпус на торжествах; защищает права членов корпуса в случае их нарушения властями страны пребывания; знакомит вновь прибывших коллег с местными особенностями и традициями; разрешает, при возможности, проблемы внутри консульского корпуса. Где это уместно, в состав консульского корпуса входят работники консульских отделов посольств и нештатные (почетные) консулы. Прекращаются консульские (как и дипломатические) отношения в следующих случаях. 1. Разрыв дипломатических отношений между странами. Впрочем, Прекращение консульских (дипломатических) отношений может произойти и фактически, без официальных заявлений путем взаимного отзыва персонала учреждений. 2. Возникновение между государствами состояния войны. 3. Исчезновение одного из государств как субъекта международного права, например, ГДР, Чехословакия, Советский Союз и т.п. 4. При социальной революции в одном из государств, состоящем Итак, поскольку все изложенное выше основывалось на правовых и обычных нормах, относящихся к консульскому институту, можно сделать вывод, что консульское право — это совокупность принципов, норм и обычаев, регулирующих статус консульского учреждения, назначение, функции, привилегии и иммунитеты консульских должностных лиц. Его источниками являются: международный договор, обычай и внутреннее законодательство государств. Консульское право и практика, как мы видели, тесно переплетаются с дипломатическим правом, поэтому в единстве надо брать и основополагающие юридические акты, к ним относящиеся. Основные из них следующие: —Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г.; —Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г.; —Конвенция о специальных миссиях 1973 г.; —Венская конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г.; —Положение о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории страны пребывания; —Консульский устав государства; —двусторонние консульские конвенции страны пребывания с Положения, относящиеся к дипломатическим и консульским учреждениям и их персоналу, можно найти в законодательных актах, касающихся торговли, мореплавания, воздушных полетов, государственных границ, таможни, компетенции внутренних органов государства и т.п.
|