Introducing another idea

Дата добавления: 2015-08-27; просмотров: 617

Ведомство иностранных дел - централизованный государственный орган внешних сношений, осуществляющий практическую повседневную деятельность по проведению в жизнь внешней политики государства. Ведомства иностранных дел существуют во всех странах мира и наиболее распространенное их название - министерство иностранных дел. Но они могут называться и по-другому: например, Государственный департамент - в США (возглавляется Государственным секретарем); Министерство внешних сношений - во Франции; Политический департамент - в Швейцарии; Министерство внешних сношений и культа - в Аргентине; Народное бюро по внешним связям - в Социалистической Народной Ливийской Арабской Джамахирии; Форин Оффис - в Великобритании и др.

Функциями ведомства иностранных дел являются: отстаивание политических, экономических, правовых, иных интересов своего государства на международной арене, во взаимоотношениях с другими государствами и международными организациями; защита интересов и прав своих граждан и юридических лиц за рубежом; осуществление официальных связей с иностранными государствами и международными организациями; руководство дипломатическими и консульскими представительствами своей страны в других странах; поддержание официальных связей с иностранными дипломатическими и консульскими представительствами, находящимися на территории своей страны; участие в работе международных организаций и конференций; ведение переговоров с иностранными государствами; подготовка и заключение (по указанию правительства) международных договоров; анализ международной обстановки, политического, экономического положения в зарубежных странах; информирование своего правительства о наиболее важных событиях, происходящих за границей; подготовка предложений для своего правительства о проведении внешнеполитических мероприятий <1>.

--------------------------------

<1> Функции Министерства иностранных дел РФ детально определены в Положении о Министерстве иностранных дел в Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 865.

Ведомства иностранных дел, выполняя свои функции, действуют от имени правительства. Поэтому их заявления, ноты, предложения и другие акты рассматриваются как сделанные от имени и по поручению правительства и налагают на них соответствующие обязательства.

Структура ведомства иностранных дел приспособлена к выполняемым им функциям. Обычно в нем имеется три вида отделов, управлений или департаментов. Первый вид - оперативно-дипломатические территориальные отделы, каждый из которых занимается какой-либо конкретной страной или группой стран (например, в МИД РФ есть департамент Северной Америки, департамент Африки и др.). Каждый такой департамент или отдел выполняет функции МИДа по отношению к той стране, которой он занимается. Второй вид - оперативно-дипломатические функциональные отделы, управления, департаменты, деятельность которых не ограничена какой-либо страной или даже группой стран, а распространяется на весь мир, но в своей конкретной, специфической области. К этой группе можно отнести, например, такие структурные подразделения Министерства иностранных дел России, как Правовой департамент, Историко-документальный департамент, Департамент международных организаций, Консульский департамент, Департамент государственного протокола, Департамент информации и печати и др. Третий вид - административно-технические отделы и управления. Это разного рода хозяйственные, административные, финансовые службы.

Руководители ведомств иностранных дел, как правило, имеют ранг министров соответствующего правительства и в соответствии с нормами международного права, в отличие от других министров, вправе наряду с главой государства и главой правительства вести переговоры с любыми иностранными официальными лицами и подписывать международные договоры без специальных полномочий.

Зарубежные органы внешних сношений государств подразделяются на постоянные и временные. К первым относятся дипломатические представительства, консульские учреждения, торговые представительства и представительства государств при международных организациях. Вторые включают делегации государств на международных конференциях и совещаниях, а также специальные миссии.

§ 3. Дипломатические представительства

Дипломатическое представительство - возглавляемое дипломатическим агентом государственное учреждение, действующее от имени аккредитующего государства в государстве пребывания для осуществления дипломатических сношений между ними. В настоящее время основным международно-правовым документом, определяющим статус и функции дипломатических представительств, является Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г.

Если дипломатическое представительство возглавляется послом, то оно называется посольством, а если посланником или поверенным в делах, то дипломатической миссией. В современных международных отношениях зарубежные дипломатические представительства государств в подавляющем большинстве случаев создаются в форме посольств.

Постоянное дипломатическое представительство учреждается в результате взаимного соглашения государств после установления между ними дипломатических отношений. Практика показывает, что во избежание возможных недоразумений и различных толкований достигнутых договоренностей в будущем страны предпочитают закреплять соглашения о дипломатическом признании и учреждении дипломатических представительств в письменной форме: в совместных заявлениях, коммюнике, нотах.

Крупные государства имеют достаточно разветвленную сеть зарубежных дипломатических представительств. Достаточно, сказать, например, что по состоянию на январь 2005 г. в России, которая в то время имела дипломатические отношения со 186 государствами, были аккредитованы главы дипломатических представительств 154 государств и открыты 140 посольств. При этом сама Российская Федерация имела дипломатические представительства в 142 странах (к началу 2009 г. их количество возросло до 173).

Главы дипломатических представительств в соответствии со ст. 14 Венской конвенции 1961 г. подразделяются на три класса: класс послов и нунциев (посол Ватикана), аккредитуемых при главах государств, и других глав представительств эквивалентного ранга; класс посланников и интернунциев (посланник Ватикана), аккредитуемых при главах государств; класс поверенных в делах, аккредитуемых при министрах иностранных дел. Принадлежность дипломатического представителя к тому или иному классу имеет значение только в вопросах определения их старшинства и этикета и не влияет на его функции, права, обязанности и привилегии, которые одинаковы у всех глав представительств. Договариваясь об обмене дипломатическими представителями, государства всегда устанавливают для них одинаковый класс, что подчеркивает равенство сторон.

В соответствии со ст. 4 Венской конвенции 1961 г. государство, которое решило направить нового посла, посланника или поверенного в делах в страну пребывания, должно предварительно получить у нее агреман, который представляет собой согласие компетентных властей соответствующего государства принять конкретное лицо в качестве главы дипломатического представительства. При этом Конвенция оставляет за принимающим государством право отказать в агремане без объяснения причин.

Если речь идет о замене главы дипломатического представительства, то агреман обычно запрашивается через действующего главу представительства. Он посещает ведомство иностранных дел и в устной форме сообщает министру или его заместителю о намерении своего правительства назначить нового посла. При этом работникам министерства передается справка, содержащая основные данные о кандидате, его образовании, служебной деятельности и семейном положении. Запрос агремана может также проводиться путем направления в ведомство иностранных дел специальной вербальной ноты. Ответ дается форме, аналогичной форме запроса. В том случае, если агреман запрашивается на главу представительства, впервые въезжающего в страну, с которой установлены дипломатические отношения, то запрос может делаться через дипломатические представительства в третьих странах.

Факт запроса агремана разглашать не принято. Это обусловлено тем обстоятельством, что гласность при отказе в выдаче агремана, как и сам отказ, может повлечь за собой осложнение, а то и резкое обострение отношений между государствами. Государство, получившее отказ, может в течение длительного времени после этого вообще не назначать своего представителя, автоматически понижая тем самым уровень своего дипломатического представительства в стране пребывания. Поэтому на запрос агремана не принято давать официальный отрицательный ответ. Сама задержка с ответом расценивается как свидетельство нежелания государства принимать соответствующую кандидатуру, и она, как правило, снимается.

После получения агремана назначаемому дипломатическому представителю выдается верительная грамота за подписью главы государства и министра иностранных дел назначающей (аккредитующей) страны. В верительной грамоте подтверждается, что данное лицо назначено в качестве дипломатического представителя и излагается просьба верить всему тому, что он будет говорить от имени своего правительства. Верительная грамота - чрезвычайно важный юридический документ: при ее наличии лицо может выполнять все дипломатические функции, предусмотренные международным правом, никаких дополнительных полномочий не требуется. Верительную грамоту дипломатический представитель вручает лицу, при котором он аккредитуется, в торжественной обстановке на личной аудиенции.

Глава представительства считается приступившим к выполнению своих функций в государстве пребывания, в зависимости от существующей в нем практики, либо с момента вручения своих верительных грамот, либо с момента сообщения о своем прибытии и представлении заверенных копий верительных грамот министерству иностранных дел государства пребывания или другому министерству, в отношении которого имеется договоренность.

Одно лицо может быть дипломатическим представителем аккредитующего государства одновременно в двух или более государствах, если со стороны последних не последуют возражения против этого.

Персонал дипломатического представительства состоит из следующих основных категорий сотрудников: дипломатические работники - члены персонала представительства, имеющие дипломатический ранг (советники, секретари, атташе); административно-технический персонал (бухгалтеры, шифровальщики, делопроизводители, переводчики); обслуживающий персонал (водители, повара, садовники и т.п.). В ст. 1 Венской конвенции 1961 г. упоминаются также частные домашние работники, которые, однако, не признаются ею служащими аккредитующего государства. Дипломатические работники представительства, как правило, являются гражданами аккредитующего государства, в то время как в состав административно-технического и обслуживающего персонала могут входить граждане страны пребывания.

Количество сотрудников, работающих в дипломатическом представительстве, определяется по соглашению между сторонами, а в случае его отсутствия - аккредитующим государством. При этом при отсутствии конкретного соглашения о численности персонала представительства государство пребывания может предложить аккредитующему государству, чтобы численность персонала представительства сохранялась в пределах, которые оно считает разумными и нормальными, учитывая обстоятельства и условия, существующие в государстве пребывания, и потребности данного представительства. По этим основаниям в соответствии со ст. 11 Венской конвенции 1961 г. страна пребывания может отказаться принять должностных лиц какой-либо определенной категории.

Члены дипломатического персонала представительства назначаются ведомством иностранных дел аккредитующего государства без предварительного запроса. Исключение здесь составляют военные, военно-морские и военно-воздушные атташе, кандидатуры которых, как правило, подбирает военный министр из числа кадровых офицеров своих вооруженных сил и согласовывает их с министром иностранных дел своего правительства. Кроме того, государство пребывания может предложить, чтобы их имена заранее сообщались на его одобрение. О такой возможности говорит ст. 7 Венской конвенции 1961 г.

Для дипломатического персонала внутренним законодательством каждой страны устанавливаются специальные служебные звания - дипломатические ранги, которые обычно соответствуют занимаемой должности и имеют аналогичные наименования. Как показывает мировая практика, к числу таких званий в подавляющем большинстве государств относятся ранги Чрезвычайного и Полномочного Посла, Чрезвычайного и Полномочного Посланника (в некоторых странах он называется Чрезвычайный Посланник и Полномочный Министр), советника, первого секретаря, второго секретаря, третьего секретаря и атташе.

В некоторых странах существует также градация внутри этих рангов. Так, в СССР еще в 1943 г. были установлены следующие ранги, которые и сегодня присваиваются российским дипломатическим работникам: Чрезвычайный и Полномочный Посол, Чрезвычайный и Полномочный Посланник первого и второго классов, советник первого и второго классов, первый секретарь первого и второго классов, второй секретарь первого и второго классов, третий секретарь и атташе <1>. Служебные звания посла и посланника присваиваются главой государства, а все остальные - министром иностранных дел.

--------------------------------

<1> Не следует путать дипломатический ранг атташе (младший дипломатический ранг на иерархической лестнице) с должностью военного атташе, которая является промежуточной между должностями советника и первого секретаря.

Для обозначения совокупности глав дипломатических представительств, аккредитованных в данном государстве, в международном праве используется термин "дипломатический корпус". В широком смысле этот термин выражает понятие, включающее также всех дипломатических работников и членов их семей, находящихся в стране пребывания. Дипломатический корпус не является организацией и не имеет прав юридического лица. Его назначение носит в основном представительский и церемониальный характер. Главой дипломатического корпуса является дуайен - руководитель дипломатического представительства, старший по классу и времени пребывания в данной стране. В некоторых католических странах дуайеном всегда является папский нунций. Дуайен выступает от имени всех иностранных дипломатических работников во время проведения официальных государственных мероприятий в стране пребывания и может рассматривать отдельные споры между членами дипломатического корпуса (например, по вопросам старшинства).

Как это определено в ст. 3 Венской конвенции 1961 г., дипломатические представительства выполняют следующие основные функции:

- представительство аккредитующего государства в государстве пребывания;

- защита в государстве пребывания интересов аккредитующего государства и его граждан в пределах, допускаемых международным правом;

- ведение переговоров с правительством государства пребывания;

- выяснение всеми законными средствами условий и событий в государстве пребывания и сообщение о них правительству аккредитующего государства;

- поощрение дружественных отношений между аккредитующим государством и государством пребывания в развитии их взаимоотношений в области экономики, культуры и науки.

Кроме того, Конвенция предусматривает возможность осуществления дипломатическим представительством консульских функций.

Деятельность дипломатического представительства прекращается в случаях: 1) прекращения существования аккредитующего государства или государства пребывания; 2) разрыва дипломатических отношений между аккредитующим государством и государством пребывания; 3) начала между ними военных действий. Деятельность любого дипломатического работника в государстве пребывания, включая главу представительства, может быть также прекращена в связи с его отзывом аккредитующим государством или объявлением "persona non grata" (нежелательным лицом) государством пребывания в случае совершения им действий, несовместимых с его официальным статусом (шпионаж, грубое вмешательство во внутренние дела государства пребывания и т.п.). В случае отзыва главы дипломатического представительства он или его преемник вручает главе государства пребывания или его министру иностранных дел соответствующие отзывные грамоты.

§ 4. Консульские учреждения

Наряду с дипломатическими, государства поддерживают друг с другом консульские отношения и по взаимному согласию обмениваются консульскими представительствами. Как правило, установление дипломатических отношений презюмирует согласие на установление и отношений консульских. В то же время консульские учреждения могут открываться на территории государств, которые не поддерживают друг с другом дипломатических отношений, а разрыв дипломатических отношений не влечет за собой автоматического разрыва консульских отношений между ними.

В соответствии со ст. 5 Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. консульские учреждения и их персонал выполняют следующие основные функции:

- охрана и защита в государстве пребывания интересов представляемого государства и его граждан (физических и юридических лиц), оказание им помощи и содействия, а также обеспечение надлежащего представительства граждан представляемого государства в судебных и иных учреждениях государства;

- содействие развитию торговых, экономических, культурных и научных связей между представляемым государством и государством пребывания, а также содействие развитию дружественных отношений между ними;

- выяснение всеми законными путями условий и событий в торговой, экономической, культурной и научной жизни государства пребывания, сообщение о них правительству представляемого государства и предоставление сведений заинтересованным лицам;

- выдача паспортов и виз, исполнение обязанностей нотариуса, регистратора актов гражданского состояния и других подобных обязанностей, а также выполнение некоторых функций административного характера;

- передача судебных и несудебных документов или исполнение судебных поручений в соответствии с действующими международными соглашениями или правилами государства пребывания;

- оказание помощи судам и самолетам, имеющим национальность представляемого государства, и их экипажу;

- выполнение других функций, возложенных на консульское учреждение представляемым государством, которые не запрещаются законами и правилами государства пребывания.

В государстве, где нет дипломатического представительства, консульские учреждения могут осуществлять некоторые дипломатические функции.

Количество и класс консульских учреждений, их местонахождение определяются соглашением между государствами. При этом, в отличие от дипломатических представительств, консульские учреждения функционируют не в масштабах всего государства, а в пределах консульского округа, границы которого также определяются по взаимному согласию и, как правило, охватывают территорию нескольких административно-территориальных единиц государства.

Различают четыре вида консульских учреждений: генеральное консульство, консульство, вице-консульство и консульское агентство. По своим функциям и характеру работы они мало отличаются друг от друга. Генеральное консульство обычно открывается в крупных портовых и промышленных центрах и иных населенных пунктах, где представляемое государство имеет особые интересы, консульство - в городе, меньшем по размерам и значению. В некоторых случаях генеральный консул может быть руководителем всех остальных консулов своего государства в стране пребывания или в отдельной ее части.

В соответствии со ст. 9 Венской конвенции 1963 г. главы консульских учреждений делятся на четыре класса в соответствии с названиями консульств, которыми они руководят: 1) генеральный консул; 2) консул; 3) вице-консул; 4) консульский агент. При этом в генеральном консульстве кроме генерального консула могут работать несколько консулов, вице-консулов, консульских атташе, являющихся его заместителями или помощниками. Точно так же и в консульстве кроме его главы (консула) могут работать несколько сотрудников, именуемых вице-консулами или консульскими атташе. Кроме консульских должностных лиц к работникам консульского учреждения также относятся консульские служащие (административно-технические работники) и работники обслуживающего персонала.

Особый вид консульского учреждения - консульский отдел в дипломатическом представительстве, в котором работают сотрудники дипломатического представительства, выполняющие консульские функции. В связи с этим обычно различают консулов "отдельных" (работающих в консульских учреждениях) и консулов "отдельских" (работающих в консульских отделах дипломатических представительств).

Кроме "отдельных" и "отдельских" консулов существуют также нештатные или почетные консулы, полномочия которых, однако, ограничены по сравнению с полномочиями штатных консульских должностных лиц. Почетные консулы, как правило, назначаются из числа граждан представляемого государства или государства пребывания, достаточно известных в данном населенном пункте и являющихся адвокатами, предпринимателями или общественными деятелями. Почетные консулы не состоят на государственной службе и выполняют консульские функции параллельно с ведением собственного бизнеса. Заработной платы они не получают и содержатся за счет консульских сборов, взимаемых за оказанные ими услуги.

В последние десятилетия институт почетных консулов получил в мире достаточно широкое распространение. В некоторых странах (Швеция, Финляндия, Дания) их число значительно превышает количество штатных консулов. Что касается нашего государства, то до 1976 г. СССР не принимал иностранных почетных консулов и не назначал своих за границу. В настоящее время ситуация в этой области изменилась и число почетных консулов иностранных государств в России и российских за рубежом неуклонно увеличивается. Приказом МИД РФ от 13 октября 1998 г. было даже утверждено специальное Положение о почетном консуле Российской Федерации.

Главы консульских учреждений назначаются представляемым государством и допускаются к выполнению своих функций государством пребывания. Первым главе консульского учреждения выдается специальный документ - консульский патент, в котором удостоверяется его должность, а также по общему правилу указываются его полное имя и фамилия, категория или класс, к которому он принадлежит, консульский округ и местонахождение консульского учреждения. Представляемое государство направляет патент или подобный ему акт правительству того государства, на территории которого глава учреждения должен приступить к работе. Глава консульского учреждения допускается к выполнению своих функций при наличии разрешения со стороны государства пребывания, которое называется экзекватурой и оформляется в виде отдельного документа или наложения компетентным лицом разрешительной надписи на самом консульском патенте. В случае отказа в выдаче экзекватуры государство пребывания не обязано сообщать представляемому государству мотивы такого отказа <1>.

--------------------------------

<1> Руководитель консульского отдела дипломатического представительства не нуждается в консульском патенте и экзекватуре. Его назначение происходит в соответствии с правилами о назначении дипломатических работников.

Другие должностные лица консульского учреждения в соответствии со ст. 19 Венской конвенции 1963 г., за небольшими исключениями, свободно назначаются представляемым государством на соответствующие должности. Тем не менее в соответствии с Конвенцией представляемое государство должно заблаговременно сообщать государству пребывания полное имя и фамилию, категорию и класс всех консульских должностных лиц, помимо главы консульского учреждения, с тем чтобы государство пребывания могло, если оно этого пожелает, осуществить свои права, предусмотренные п. 3 ст. 23 Конвенции. Этот пункт устанавливает, что "лицо, назначенное в качестве работника консульского учреждения, может быть объявлено неприемлемым до прибытия на территорию государства пребывания или, если оно уже находится в государстве пребывания, до того, как оно приступит к исполнению своих обязанностей в консульском учреждении. В любом таком случае представляемое государство аннулирует его назначение".

Прекращение функций работников консульских учреждений в соответствии со ст. 25 Венской конвенции 1963 г. происходит в случаях: уведомления государства пребывания представляемым государством о прекращении их функций; аннулирования экзекватуры; уведомления государством пребывания представляемого государства о том, что государство пребывания перестало считать их работниками консульского персонала. Кроме того, сами консульские учреждения могут прекратить свою работу в случае начала войны между представляемым государством и государством пребывания, закрытия консульства или когда территория консульского округа включается в состав территории другой страны.

§ 5. Постоянные представительства государств

при международных организациях

Государства поддерживают дипломатические отношения не только между собой, но и с международными организациями. Для этого они учреждают при них свои постоянные представительства и направляют делегации для участия в работе их органов. Правовое положение таких представительств и делегаций определяется уставом соответствующей организации, заключаемыми с ними соглашениями о привилегиях и иммунитетах, а также нормами Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г.

В соответствии с Конвенцией государства - члены международной межправительственной организации могут учреждать при ней свои постоянные представительства, если это допускается правилами такой Организации.

Функции постоянного представительства состоят, в частности:

- в обеспечении представительства посылающего государства при Организации;

- в поддержании связи между посылающим государством и Организацией;

- в ведении переговоров с Организацией и в ее рамках;

- в выяснении осуществляемой в Организации деятельности и сообщении о ней правительству посылающего государства;

- в обеспечении участия посылающего государства в деятельности Организации;

- в защите интересов посылающего государства по отношению к Организации;

- в содействии осуществлению целей и принципов Организации путем сотрудничества с Организацией и в ее рамках.

Государства, которые не являются членами международной организации, могут учреждать при ней постоянные миссии наблюдателей в целях: а) обеспечения представительства посылающего государства, охраны его интересов по отношению к Организации, а также для поддержания с ней связи; б) выяснения осуществляемой в Организации деятельности и сообщения о ней правительству посылающего государства; в) содействия сотрудничеству с Организацией и ведения с ней переговоров.

Структура персонала представительства государства при международной организации практически идентична структуре дипломатических представительств и включает главу представительства, дипломатических работников, членов административно-технического и обслуживающего персонала.

Вместе с тем, в отличие от дипломатических представителей, представители государств при международных организациях аккредитуются не при главах государств или министрах иностранных дел, а в рамках международных организаций. Поэтому получение агремана для них не требуется. Полномочия главы представительства выдаются от имени главы государства, главы правительства, министра иностранных дел или, если это допускается правилами международной организации, другим компетентным органом посылающего государства и направляются, как правило, генеральному секретарю международной организации. Последний проверяет их соответствие уставу международной организации и регламентам ее органов и сообщает о признании полномочий главы представительства представителям других государств. Старшинство постоянных представителей государств при международной организации определяется применяемым в ней алфавитным порядком названий государств.

Применительно к другим членам персонала в соответствии со ст. 15 Венской конвенции 1975 г. посылающее государство должно уведомлять международную организацию о назначении, должности, звании и старшинстве сотрудников представительства; о прибытии и окончательном отбытии персонала представительства и членов их семей; о местонахождении помещений представительства, частных резиденций его сотрудников, пользующихся неприкосновенностью, и т.д. Международным правом за дипломатическими сотрудниками представительства и его административно-техническим персоналом признаются основные дипломатические привилегии и иммунитеты.

Государство пребывания предоставляет представительству все возможности, необходимые для выполнения его функций, а международная организация оказывает ему содействие в получении таких возможностей и сама предоставляет ему такие возможности, которые входят в сферу собственной компетенции международной организации.