Аналіз екологічної ситуації підприємства

Дата добавления: 2015-10-19; просмотров: 620

Основной проблемой применения Банком России мер воздействия к кредитным организациям является наличие двух различных порядков привлечения кредитных организаций к ответственности. Одним из таких порядков является – привлечение к административной ответственности в соответствии с КоАП РФ органами судебной власти, другой – привлечение к ответственности Банком России в рамках его надзорных полномочий.

Порядок применения меры воздействия является сущностным элементом самой меры, так как от этого порядка зависит, с одной стороны, эффективность воздействия меры на субъектов правоотношений, а с другой – возможность последних эффективно противостоять необоснованному произволу со стороны властных органов.[51]

Для применения мер административного наказания характерно то, что указанные меры применяются в соответствии с порядком, определенным КоАП РФ. Привлечение кредитных организаций к административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, требует особой процедуры - беспристрастной и независимой, в рамках, которой за совершение административного правонарушения было бы наложено справедливое наказание, и при этом обеспечены права и законные интересы не только самой кредитной организации, но и ее кредиторов и вкладчиков. Поэтому ст. 23.1 КоАП РФ наделяет именно суд полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ.

Суд рассматривает и разрешает их в рамках судебного разбирательства, по правилам административного производства. Именно КоАП РФ регламентирует процедуру рассмотрения и разрешения дел о нарушении законодательства о банках и банковской деятельности, и устанавливает задачи административного производства, которыми признаются: всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. Для достижения этих задач, производство должно осуществляться в строгом соответствии с процессуальными принципами.

Одним из таких принципов является принцип законности.[52] Принцип законности предполагает наличие развитого, законодательства и означает, что возложение и реализация административной ответственности за нарушение федерального банковского законодательства должны осуществляться в соответствии с Конституцией РФ и нормами административного законодательства. Кроме того, принцип законности требует тщательно разработанного и урегулированного процессуального порядка привлечения кредитных организаций к административной ответственности, который будет неукоснительно соблюдаться всеми субъектами.

Однако в правоприменительной практике, установленный КоАП РФ процессуальный порядок привлечения кредитных организаций к административной ответственности неоднократно нарушался и продолжает нарушаться. Банк России вопреки нормам, административного законодательства, наделяющего его лишь полномочиями по выявлению административных правонарушений и составлению протоколов, налагает наказание за нарушение банковского законодательства в порядке банковского надзора. Тем самым Банк России пренебрегает судебной процедурой рассмотрения данной категории дел.[53]

В КоАП РФ были включены различные положения, устанавливающие особенности процедуры разрешения дел об административных правонарушениях за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности и касающиеся, в том числе вопросов подсудности. Так, в соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ нарушения законодательства о банках и банковской деятельности рассматриваются в первой инстанции мировыми судьями, а в случае если производство осуществляется в форме административного расследования - судьями районных судов.

Порядок обжалования постановления по делу об административном правонарушении решен законодателем не столь однозначно: согласно ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей обжалуется в вышестоящий суд; а постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, например кредитной организацией, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством (ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ). Однако, решение данного вопроса содержится в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 года. В соответствии с положениями указанного постановления, если дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом рассматривалось мировым судьей, то его постановление может быть обжаловано только в вышестоящий суд общей юрисдикции - районный суд, областной или другой соответствующий ему суд.

Хотелось бы поговорить о целесообразности отнесения разрешения рассматриваемых вопросов к подсудности мировых судей. Бесспорно, деятельность мировых судей, направлена на реализацию конституционной функции правосудия, которая осуществляется в рамках судебного производства. Но все же не ясно, почему именно к подведомственности мировых судей законодатель решил отнести рассмотрение дел о нарушении законодательства о банках и банковской деятельности, ведь в судебную систему входят и арбитражные суды, которые рассматривают экономические споры и уполномочены ст. 21 ФЗ "О банках и банковской деятельности" на рассмотрение споров с участием кредитных организаций.

Мировые судьи согласно п. 3 ст. 1 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации"[54], п.1. ст. 1 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации"[55] являются судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации и входят в единую судебную систему Российской Федерации. Мировой судья рассматривает, лишь некоторые категории дел, возникающие из административных, уголовных, семейных, трудовых, гражданских и других правоотношений. Но поскольку в основе спора с участием кредитных организаций лежат куда более серьезные имущественные отношения, чем те, которые отнесены к компетенции мировых судей, возникает вопрос о законности и обоснованности их наделения полномочиями по рассмотрению дел о нарушении законодательства о банках и банковской деятельности. В отличие же от мировых судей в арбитражных судах, в связи с обращениями кредитных организаций с заявлениями об обжаловании действий и решений Банка России, с течением времени сформировалась значительная практика рассмотрения дел о нарушении законодательства о банках и банковской деятельности.

Мы считаем, что более целесообразным является отнесение указанных дел к подсудности не мировых судей, а арбитражных судов. Более того, хотелось бы отметить, что мы не ставим под сомнение саму судебную процедуру привлечения кредитных организаций к административной ответственности, а напротив считаем, что именно она может реализовать установленные федеральным законодательством задачи и принципы административной ответственности, обеспечивающие права и интересы кредитных организаций, их кредиторов (вкладчиков).

Однако, как было указано ранее, Банк России может применять также меры воздействия к кредитным организациям в порядке самостоятельной по отношению к КоАП процедуре. Это объясняется тем, что большинство мер принуждения, полномочиями на применение которых обладает Банк России, не связано с наказанием. Целью деятельности Банка России является не столько наказание виновных лиц, сколько предупреждение и пресечение нарушений законных интересов всего общества и неопределённого круга лиц, а также восстановление нарушенного правопорядка. Порядок применения мер пресечения не может совпадать с порядком применения мер наказания: предупреждение и пресечение необходимо осуществлять тогда, когда, когда возможно либо предотвратить ущерб, либо его уменьшить в случае совершения правонарушения.

Ряд процедур применения мер принуждения Банком России определён непосредственно в законе, а также в принимаемых в соответствии с законом нормативных актах Банка России. В частности, это касается таких процедур, как процедуры государственной регистрации и лицензирования деятельности кредитных организаций, процедуры назначения временной администрации по управлению кредитной организацией, порядок отзыва лицензии на осуществление банковских операций и другие процедуры.

ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» содержит некоторые процедурные элементы, среди которых – срок давности применения санкций, механизм выявления нарушения.

Так, ст. 74 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» определено, что кредитная организация не может быть привлечена Банком России к ответственности за совершение нарушения законодательства о банках и банковской деятельности, если со дня его совершения истекло пять лет. Это положение хотя и связано с практической точки зрения с режимом проведения проверок в кредитной организации, но с формальной точки зрения не соответствует процедуре применения административных наказаний, предусмотренных КоАП РФ. В сравнении, ст. 4.5. КоАП РФ предусмотрено, что постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения.

Мы считаем, что срок, предусмотренный ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», является более приемлемым. Ряд нарушений банковского законодательства, невозможно выявить в предусмотренный КоАП РФ двухмесячный срок. Поэтому установленный ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» срок исковой давности равный пяти годам, позволяет обнаружить большее число нарушений банковского законодательства. Что говорит об эффективности деятельности Банка России как органа банковского надзора.

В отличие от КоАП РФ нарушение выявляется с помощью акта обнаружения нарушения во время проведения проверки кредитной организации, а не протокола административного правонарушения. Акт проверки представляет собой документ, в котором отражены все направления проверки. В настоящее время по результатам проверки, если в ходе проверки были выявлены нарушения во всех указанных направлениях и если выявленные нарушения не требуют применения каких-либо срочных мер, составляется единый документ, который содержит в себе как меры принуждения, так и меры убеждения, включая рекомендации по исправлению выявленных нарушений. В сравнении с КоАП РФ, при совершении каждого правонарушения следует стадия возбуждения административного дела, а затем вынесение решения о применении административного наказания.

Полагаем, что механизм применения мер в соответствии с ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации Банке России)» является более эффективным, так как позволяет своевременно среагировать на нарушения, выявленные в результате проверки деятельности кредитной организации.

Таким образом, основной причиной существования проблем в области применения Банком России к кредитным организациям мер воздействия является несовершенство законодательства, регулирующего порядок применения указанных мер. В научной литературе существует несколько точек зрения по этому поводу. В работах А.Г. Гузнова, В.В. Рудько-Силиванова, С.Т.Чумакова, А.Я. Курбатова рассматривается следующий путь решения рассматриваемой проблемы.

Предлагается внести изменения в законодательство, направленные на урегулирование процедуры и порядка применения санкций за нарушение кредитными организациями банковского законодательства. Необходимо предоставить Банку России право применять предупредительные и принудительные меры, за исключением штрафов, в соответствии с ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», а штрафы – в соответствии с КоАП РФ, наделив при этом надзорный орган полномочиями по привлечению к административной ответственности. То есть необходимо предоставить Банку России полномочия по применению мер административных наказаний, вместо полномочий по составлению протокола административного правонарушения.

В целом указанный подход соответствует стандартам самого КоАП РФ, однако и здесь мы можем столкнуться с рядом проблем. Как уже было сказано, большинство мер, которые в настоящее время уполномочен применять Банк России, не являются административными наказаниями, это иные меры государственного принуждения. Эффективность применения указанных мер прямо зависит от того, насколько своевременно Банк России как орган банковского надзора к ним обращается. Хотелось бы ещё раз отметить, что орган банковского надзора руководствуется в своей практической деятельности не стремлением покарать, а стремлением предотвратить тяжкие нарушения правопорядка, публичных и частных интересов. Именно поэтому в его руках должны быть полномочия по применению мер принуждения не только в случае каких-либо нарушений, но и в случае возникновения особых ситуаций. При этом некоторые меры необходимо применять на основе так называемого профессионального суждения, что совсем не соответствует принципам применения административного наказания.

Мотивированное (профессиональное) суждение предполагает, что при проверках кредитных организаций заключение Банка России будет составляться на основе не только формальных показателей, но и субъективного мнения контролёров о практике работы кредитной организации. Наличие данного права даст Банку России возможность применять к кредитным организациям меры принудительного воздействия, даже без формальных нарушений с их стороны.[56]

Именно профессиональное суждение надзорного органа является основой формирования риск-ориентированного надзора. Риск-ориентированный надзор предполагает оценку деятельности кредитных организаций и применение мер надзорного реагирования исходя, прежде всего из содержания и реальной оценки рисков банковской деятельности с позиций их потенциального влияния на устойчивость кредитных организаций.

Правовой основой для формирования системы риск-ориентированного надзора является ст. 72 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Вместе с тем указанная норма содержит общие положения, касающиеся данного института. Чёткого определения мотивированного суждения в законе не установлено, тем не менее оно вошло в разные сферы банковского надзора через нормативные акты и рекомендации. Так, например, в Положении Банка России от 20 марта 2006 г. № 283-П «О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери»[57] широко используется понятие профессионального суждения. Понятие мотивированного суждения наиболее полно используется в Методических рекомендациях по проведению проверки системы управления банковскими рисками в кредитной организации (её филиале), доведённые Письмом Банка России от 23 марта 2007 г. № 26-Т[58], и во многих других актах Банка России.

Поправки о мотивированном суждении Банка России будут введены ФЗ от 02.07.2013 N 146-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В соответствии с положениями данного закона ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» будет дополнен ст. 64.1., предоставляющей сотрудникам Комитета банковского надзора право вносить мотивированное суждение в отношении сделок с аффилированными лицами. Указанные поправки вступят в силу с 1 января 2015 года.

Мы считаем, что указанные поправки благоприятно отразятся на деятельности Банка России как надзорного органа. Они станут началом развития столь необходимого института, как институт мотивированного (профессионального) суждения. Ведь именно профессиональное суждение надзорного органа является основой формирования риск-ориентированного надзора, который служит повышению эффективности банковского надзора. Повышение качества такого надзора будет способствовать достижению целей деятельности Банка России, а именно поддержанию стабильности банковской системы, защите интересов вкладчиков и кредиторов.

Как было указано раннее, Банк России, формально не относясь к какому-либо органу власти, тем не менее, наделён государственно-властными полномочиями. Установленные ст. 75 Конституции Российской Федерации полномочия Банка России по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Таким образом, меры применяемые Банком России к кредитным организациям должны быть отнесены к мерам публично-правового воздействия, в частности к мерам административно-правового принуждения.

Однако это не означает, что для применения рассматриваемых мер, всегда необходимо соблюдение административного порядка привлечения к ответственности. Соблюдение указанного порядка обязательно при назначении наказания за административное правонарушение, предусмотренное КоАП РФ. При этом большинство мер, применяемых Банком России к кредитным организациям не являются мерами наказания. Многие из таких мер можно квалифицировать как правовосстановительные меры, меры предупреждения, меры пресечения. Соответственно, невозможно все меры принуждения, применяемые Банком России, сводить только к мерам административной ответственности.

Таким образом, при применении мер наказания необходимо соблюдать административную процедуру, предусмотренную КоАП РФ, а при применении иных мер, необходимо руководствоваться положениями ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», ФЗ «О банках и банковской деятельности».

Заключение

В настоящее время возможность применения Банком России мер воздействия к кредитным организациям за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности предусмотрена как Кодексом Российской Федерации об административном правонарушении, так и ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», ФЗ «О банках и банковской деятельности».

Ответственность по Кодексу Российской Федерации об административном правонарушении возникает при совершении правонарушения, в частности нарушения законодательства о банках и банковской деятельности. За совершение административного правонарушения должно налагаться административное наказание. При применении к кредитным организациям мер административного принуждения (наказание) Банку России как органу административной юрисдикции необходимо принимать во внимание лишь цели административного наказания, которые сводятся к предупреждению совершения новых правонарушений.

Вместе с тем, Банк России является органом, осуществляющим банковский надзор за деятельностью кредитных организаций. В рамках осуществления функций надзора, Банк России использует предоставленные ему ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» полномочия по воздействию на кредитные организации с помощью предупредительных и принудительных мер. Перечень указанных мер значительно шире, чем предусмотрено Кодексом Российской Федерации об административном правонарушении, и надзорный орган может применять их как при нарушении кредитными организациями банковского законодательства и нормативных актов Банка России, так и при возникновении ситуаций, угрожающих отдельной кредитной организации или банковской системе в целом. При этом действия надзорного органа нацелены не только на привлечение к ответственности кредитной организации за допущенное правонарушение, как это предусмотрено Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, но и на предотвращение нарушений, ущемления прав кредиторов и вкладчиков. Следовательно, главная задача Банка России не наказать, а предотвратить более серьёзные последствия.

Законодательно установленная цель деятельности Банка России - развитие и укрепление банковской системы. Преследуя достижение указанной цели Банк России отдаёт предпочтение тем мерам воздействия, которые не связаны с наказанием кредитной организации, поскольку более значимым, а следовательно и приоритетным представляется достижение стабильности как отдельного банка, так и банковской системы в целом. Указанные цели, однако, не в полной мере достигаются в случае, когда в отношении кредитных организаций применяются меры административного принуждения, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а не меры воздействия, предусмотренные банковским законодательством.

Такое законодательное закрепление мер свидетельствует о существовании конкуренции данных актов, что в свою очередь создаёт необходимость выбора определённого процессуального порядка применения мер. Основной проблемой применения Банком России мер воздействия к кредитным организациям является наличие двух различных порядков привлечения кредитных организаций. Одним из таких порядков является – привлечение к административной в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях органами судебной власти, другой – привлечение к ответственности Банком России в рамках его надзорных полномочий.

Кроме того, ни один из порядков применения к кредитным организациям мер воздействия за нарушение законодательства о банках и банковской детальности не является совершенным. В каждом из них есть свои недостатки.

Полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности наделён суд, в частности мировые судьи. Однако существует проблема эффективности отнесения разрешения рассматриваемых вопросов к подсудности мировых судей.

ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусматривает возможность применения к кредитным организациям мер воздействия вне административно-процессуального порядка, установленного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Однако привлечение кредитных организаций к ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности Банком России в порядке банковского надзора также несовершенно, так как чрезмерно расширяет возможности внесудебного рассмотрения дел и личного усмотрения должностных лиц Банка России.

Безусловно, судебная процедура привлечения к ответсвенности за нарушения банковского законодательства является наиболее приемлемой с точки зрения независимости и беспристрастности судей. Однако такая процедура может занимать достаточно длительное время. При совершении каждого правонарушения следует стадия возбуждения административного дела, и лишь затем вынесение решения о применении административного наказания.

В сравнении, при осуществлении банковского надзора нарушение банковского законодательства выявляется Банком России с помощью акта обнаружения нарушения во время проведения проверки кредитной организации. По результатам проверки, если были выявлены нарушения и если выявленные нарушения не требуют применения каких-либо срочных мер, составляется единый документ, который содержит в себе как меры принуждения, так и меры убеждения, включая рекомендации по исправлению выявленных нарушений. Так, механизм применения мер в порядке надзора позволяет более своевременно среагировать на нарушения законодательства о банках и банковской деятельности.

Таким образом, основной причиной существования проблем в области применения Банком России к кредитным организациям мер воздействия является несовершенство законодательства, регулирующего порядок применения указанных мер. Несовершенство законодательного закрепления рассматриваемых мер вызывает на практике определённые сложности, в результате чего судебная практика в данной области складывается весьма неоднозначно.

Существующие противоречия нормативно-правовых актов требуют совершенствования действующего федерального законодательства, нормативных актов Банка России и приведение их в соответствие. Поэтому в целях улучшения законодательного регулирования применения Банком России мер воздействия к кредитным организациям, повышения эффективности российской банковской системы предлагаем:

1) Внести изменения в законодательство, направленные на урегулирование процедуры и порядка применения санкций за нарушение кредитными организациями банковского законодательства, предоставив Банку России право применять меры воздействия, за исключением штрафных санкций в соответствии с ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», а штрафы – в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

2) Внести изменения, направленные на определение рассмотрения дел об административных правонарушениях за нарушения банковского законодательства к подсудности арбитражных судей.

3) Законодательно закрепить полномочия Банка России по оценке отдельных аспектов деятельности кредитных организаций на базе профессионального (мотивированного) суждения.

4) Сформировать самостоятельную и эффективную систему административного обжалования решений Банка России в банковской сфере.