Поняття та види змішаної республіки

Змішана республіка є такою формою державного правління, яка поєднує ознаки президентської і парламентської республік. У сучасний період змішана форма республіки є найпоширенішою. Конструкція «змішана республіка» (або «республіка зі змішаною формою державного правління») утвердилася, в цілому у вітчизняній науці, а також і в російській наукових школах[24]. Проте, наприклад, у французькій конституційно-правовій доктрині такі держави отримали назву «напівпрезидентські республіки», сутність яких зводиться не до синтезу двох форм, а до розходження двох фаз розвитку (президентської і парламентської).[25] Так, М. Дюверже, аналізуючи модель організації державної влади П'ятої республіки у Франції, наголошує: «…головною умовою встановлення напівпрезидентської республіки є факт того, підтримує парламентська більшість діючого президента чи ні. На цій підставі відбувається чергування президентської і парламентської фаз. У першому випадку парламентська більшість підтримує президента (встановлюється президентська фаза), у другому – ні (встановлюється фаза парламентська)».[26]

Відсутність єдиної, усталеної точки зору щодо сутності змішаної республіки зумовило те, що бракує й чіткого переліку держав, які належать до цієї форми державного правління. Одні вчені, наприклад В. Е. Чиркін, відносять до неї Францію, Фінляндію, Монголію, Україну, Білорусь[27], інші, такі як К. В. Арановський – додають до перелічених вище також і Польщу[28], С. А. Комаров вказує ще і на Болгарію та Австрію[29], Н. А. Сахаров виділяє також і Чехію, Італію, Литву й Естонію[30], а деякі, зокрема А.А. Мишин відзначають, що Ірландія й Ісландія, які функціонують в основному як парламентарні республіки, те мають окремі елементи, властиві для республік зі змішаною формою правління.[31] Отже, власне саме факт того, що відсутні однакові критерії і призводить до того, що часто одну й ту саму державу різні науковці відносять до різних форм державного правління.

Класифікація різновидів змішаної республіки ґрунтується на відповідних моделях поділу державної влади й системи стримувань і противаг, у яких визначальним є компетенційні взаємозв’язки в такому державно-владному трикутнику, як парламент – уряд − президент. Основними правовими критеріями розрізнення президентсько-парламентської й парламентсько-президентської республік є: а) співвідношення обсягу повноважень глави держави й парламенту в механізмі формування й відповідальності уряду; б) відсутність або наявність підстав розпуску парламенту президентом; в) обсяг інших повноважень президента (представницьких, виконавчих, арбітражних, у нормотворчій сфері тощо). Отже, змішана республіка втілюється у 2-х різновидах − парламентсько-президентській і президентсько-парламентській республіках. Ця класифікація відповідає політико-правовим реаліям і рівню розвитку правової науки за умови функціонування демократичного політичного режиму.

Сутність змішаної республіки полягає не тільки в синтезі деяких елементів традиційних форм державного правління. Безумовно, у ній простежуються окремі ознаки президентської й парламентської форм державного правління, однак цей синтез настільки трансформує модель організації державної влади, що породжує встановлення власних юридичних ознак, характерних винятково для республіки зі змішаною формою державного правління. Як показує практика її втілення, цілком правильно вважати змішану форму досить стійкою та стабільною, в тому числі й для подолання можливих політичних криз. Відтак, на нашу думку, не можна вважати її «перехідною формою» до однієї з класичних, «чистих» форм державного правління. На підтвердження цього свідчить також досвід останніх десятиліть: кількість держав, які обрали змішану форму державного правління, збільшується, тому можна констатувати її життєздатність в сучасних умовах.

Отже, однією із сучасних форм державного правління в розвинутих країнах є так звана змішана республіканська форма, яка є доволі еоднозначною формою правління, вивчення якої потребує особливої уваги. І для того, щоб зрозуміти, що ж вона собою являє, необхідно розглянути її основні ознаки. Сутність змішаної республіки полягає не тільки в синтезі деяких елементів «чистих» форм державного правління. Власне, ця форма державного правління досить стійка, в тому числі для подолання політичних криз, що не дозволяє її вважати перехідною формою до однієї з «чистих» форм. Тому під поняттям «змішана республіка» («змішана республіканська форма державного правління», «республіка зі змішаною формою державного правління») слід розуміти цілком самостійну форму державного правління, якій притаманні тільки їй властиві правові ознаки. Отже, загальними правовими ознаками, які в сукупності характеризують теоретико-правову модель змішаної республіканської форми державного правління є: 1) формування уряду за участю глави держави (президента) й парламенту; 2) відповідальність уряду перед главою держави й перед парламентом; 3) біцефальність, дуалізм виконавчої влади; 4) відсутність конституційного визначення президента ані як глави виконавчої влади, ані як глави уряду; 5) статус президента як арбітра або (та) гаранта у певних сферах державної діяльності; 6) заміщення поста (посади) президента шляхом загальних прямих виборів.

Також, у більшості змішаних республік використовується інститут контрасигнатури, коли частина актів президента має бути контрасигнована главою уряду, який несе за них відповідальність перед парламентом. Однією із основоположних ознак змішаної республіки є біцефальний (існування 2-х керівних центрів виконавчої влади – президента і глави уряду) й дуалістичний (вона здійснюється урядом за одночасної наявності певних виконавчих за своєю юридичною природою повноважень у президента) характер виконавчої влади. Конституції змішаних республік містять визначення уряду як суб’єкта виконавчої влади. Проте юридична природа виконавчих повноважень президента (поряд з представницькими, арбітражними тощо) випливає з конституційних положень, а їх обсяг залежить від різновиду змішаної республіки. При цьому значення уряду обумовлюється його становищем як самодостатнього колегіального органу виконавчої влади. Відповідно, й досить вагомим є становище прем'єр-міністра, який виступає главою уряду й має значний обсяг владних повноважень.

Структура виконавчої влади в таких державах допускає різноманітні види рівноваги. За словами М. Дюверже, «змішана форма державного правління функціонує, щоразу тяжіючи або до парламентської, або до президентської моделі, де президент може мати більший вплив, ніж це передбачено Конституцією, а також передбачає зміну переваги повноважень у межах виконавчої влади за суворого виконання умови, що існує автономність і незалежність кожного елементу виконавчої влади»[32]. Класичним зразком змішаної республіканської форми правління є Франція за конституцією 1958 року. В Європі ця форма впроваджена також в Австрії, Болгарії, Ірландії, Ісландії, Македонії, Польщі, Румунії, Словенії, Фінляндії і Хорватії. Змішану форму правління мають також більшість країн, що утворилися на теренах колишнього Радянського Союзу[33]. Окремі країни, наприклад Австрія, Ірландія, Ісландія, Словенія, мало чим відрізняються від парламентарних, інші — Польща, Румунія — від президентських республік.

Звичайно, Україна у всі роки свого існування була і є нині республікою. Республіканізм настільки глибоко «вкорінився» в нашій суспільній свідомості, що про іншу форму правління взагалі не йдеться. Так, згідно ст. 5 Конституції України, Україна є республікою. Означення України як республіки вказує на непридатність для неї монархічної форми правління, її прихильність до демократичних ідеалів. На відміну від монархії, в республіці влада не може здійснюватись одноособово, вона складається з системи державних органів, у формуванні яких більшу або меншу участь бере народ. Більшість республік характеризуються наявністю обраного народом вищого представницького органу. Так, в Україні вищим органом народного представництва є Верховна Рада України. Вибір Україною республіканської форми правління, формування влади через вибори, відповідає історичним традиціям українського народу, його державотворення.

Особливості сучасної України як республіки обумовлюються передусім характером поділу повноважень між Верховною Радою, Президентом і Урядом. Україна як республіка належить до так званих змішаних форм правління, що сполучають риси президентських і парламентських республік. На сьогодні, більшість дискусій серед вчених якраз присвячені питанню моделі республіканської форми правління, яка була б найкращою для України. Звичайно, ідеальної моделі немає і бути не може, адже у кожної із форм правління є свої переваги і недоліки. Тому, при виборі найбільш придатної моделі слід враховувати широке коло критеріїв,що характеризують суспільство на кожному конкретному етапі його розвитку.

Варто зазначити, що стратегічні цілі політичної реформи в Україні вперше були внесені до порядку денного керівництва країни ще під час президентських виборів 1999 р. у передвиборчій програмі Президента України Л. Кучми. Були визначені й основні завдання реформи: формування політично відповідальної більшості у парламенті на базі широкої суспільної коаліції, створення на основі парламентської більшості відповідального уряду, запровадження двопалатного парламенту. Першим практичним кроком в напрямку реалізації цих завдань стало утворення на початку 2000 р. пропрезидентської парламентської більшості та зміна керівництва парламенту, завдяки чому дещо прискорився й поліпшився законотворчий процес. Проте, внаслідок відсутності відповідних правових засад, а також через загострення суперечностей всередині парламентської більшості, це структурне утворення припинило своє існування. Наступною спробою законодавчого розв`язання проблем вдосконалення політичної системи стало проведення у квітні 2000 р. Всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Винесені на референдум питання (зокрема, щодо права Президента за певних умов достроково припинити повноваження Верховної Ради України, обмеження депутатської недоторканності народних депутатів, зменшення загальної кількості народних депутатів з 450 до 300 та формування двопалатного парламенту), мали на меті підвищення дієздатності та ефективності парламенту як ключового інституту політичної системи України. Однак, попри прогнозовано сприятливі для влади результати референдуму (взяло участь 81,15% громадян, внесених у списки для голосування, які підтримали усі питання) вони так і не були імплементовані, насамперед, через надмірну політизованість діяльності парламенту, а також невідповідність положень реформи політичним реаліям та інтересам певних політичних сил. Далі, у березні 2003 р. Президент України видав указ щодо винесення на всенародне обговорення проекту закону України "Про внесення змін до Конституції України". У зверненні з нагоди підписання цього указу Президент наголосив на тому, що хоча президентсько-парламентська система відіграла дуже важливу історичну роль, забезпечуючи стабільність і суспільства, і держави, у чинній Конституції був закладений механізм протистояння законодавчої та виконавчої влади, що негативно позначилося на розвитку усіх сфер суспільного життя, стало гальмом на шляху подальших соціально-економічних і політичних перетворень. Тоді, як метою політичної реформи Президент назвав перехід до найпоширенішої у демократичних країнах Європи парламентсько-президентської моделі. Зокрема, у цьому запропонованому Президентом проекті передбачалося: 1) надати парламенту повноваження призначати прем`єр-міністра за поданням Президента, який має погодити кандидатуру на цю посаду з парламентською більшістю; 2) надати парламенту повноваження затверджувати персональний склад уряду, який, у свою чергу, затверджуватиме керівників інших центральних органів виконавчої влади; 3) залишити Президента гарантом конституційних прав і свобод громадян, незалежності та територіальної цілісності держави, Верховним головнокомандувачем та представником держави на міжнародній арені; 4) надати Президенту повноваження призначати міністрів оборони; внутрішніх справ; закордонних справ; з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; чотирьох інших керівників центральних відомств; глав державних адміністрацій за поданням прем`єр-міністра; 5) надати Президенту право розпускати парламент у трьох чітко визначених випадках: а) у разі неспроможності депутатів протягом визначеного Конституцією строку сформувати більшість; б) якщо більшість не спроможна сформувати уряд; в) якщо парламент не може прийняти Державний бюджет на наступний рік; 6) розподілити парламент на дві палати, одна з яких формуватиметься партіями і блоками, що перемогли на виборах за пропорційною системою, друга – на основі рівного представництва всіх регіонів; 7) зменшити чисельність Верховної ради до 300 народних депутатів; 8) розділити в часі вибори до парламенту, органів місцевого самоврядування та вибори Президента; 9) надати пряму дію результатам Всеукраїнського референдуму, з тим щоб вони не потребували затвердження будь-яким органом влади. Однак, цікаво те, що вже наприкінці серпня 2003 р. Л. Кучма відкликав з парламенту проект Закону "Про внесення змін до Конституції України", обґрунтувавши цей крок блокуванням з боку деяких народних депутатів і політичних сил. Проте робота над узгодженням законопроекту була продовжена. В листопаді-грудні цього ж року Конституційний Суд України визнав конституційними декілька законопроектів, підготовлених як пропрезидентськими силами, так і опозицією. Наприкінці 2003 року, після певного протистояння з парламентською опозицією, в режимі відкритого голосування було схвалено в першому читанні підготовлений парламентською більшістю законопроект № 4105, який серед інших новацій передбачав обрання Президента України парламентом.

А вже в лютому 2004 року відбулися дві важливі події: по-перше, після тривалого процесу переговорів між Президентом, парламентськими опозицією та більшістю, Верховна Рада прийняла постанову, якою із законопроекту № 4105 було виключено положення щодо виборів Президента парламентом, по-друге, лідери фракцій та груп парламентської більшості спільно з керівниками фракцій КПУ і СПУ підписали "Політичну угоду між депутатськими фракціями і групами у Верховній Раді України щодо проведення Конституційної реформи та законодавчого забезпечення її реалізації". Далі процес просування політичної реформи ще більше прискорився. Проте, голосування 8 квітня 2004 р. в Верховній Раді України за законопроект № 4105, закінчилося провалом. Проте, 8 грудня 2004 р. Верховна Рада України прийняла пакет із трьох законопроектів, що далі дозволило так би мовити «просувати» політичну реформу в Україні, тобто переходу від президентсько-парламентської республіки до парламентсько-президентської. Прийняття даного пакету дозволило зробити важливий крок на шляху до розв`язання політичної кризи в Україні, яка стала для неї найсерйознішим викликом з часів здобуття незалежності. Однак, основною метою політичної реформи, було перерозподіл повноважень між главою держави, парламентом і урядом, що, на думку архітекторів реформи, дозволить запровадити дієву систему стримувань і противаг, та збалансувати обсяг повноважень, закріплених відповідно за Президентом, Верховною Радою та Кабінетом Міністрів України. За концепцією реформи саме ці зміни в Конституції мали привести до переходу до принципово нової для України політичної системи – парламентсько-президентської.

Коли В.Ф. Янукович став президентом, він призначив нових суддів Конституційного суду, і 30 вересня 2010 року Конституційний суд прийняв рішення про скасування Конституції 2004 року і повернення до Конституції 1996 року (в результаті чого політична система України обрала більш президентський вигляд).

Варто зазначити, що на сьогодні ситуація наступна, зокрема, для врегулювання суспільно-політичного конфлікту в нашій державі Верховна Рада України прийняла Закон України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» від 21 лютого 2014 року № 742-VII. Власне, цим було відновлено в Україні парламентсько-президентську форму правління. Проте, разом з тим, на порядку денному залишається проведення повномасштабної конституційної реформи.

Підтримуємо думку про те, що основою для подальшого оновлення Конституції України може стати проект Концепції внесення змін до Конституції України (далі – проект Концепції), що також передбачає перехід до парламентсько-президентської форми правління. Разом з тим, проект Концепції, що оприлюднено 28 січня 2014 року для широкого громадського обговорення на Дискусійному Форумі Конституційної Асамблеї містить низку новацій щодо запровадження нових форм народовладдя[34]. Окремо слід зазначити, що при вдосконаленні існуючих та запровадженні нових форм безпосередньої демократії на конституційному рівні в Україні слід враховувати європейський досвід у цій сфері. Власне, законодавство країн-членів ЄС містить різні варіанти реалізації права народу на здійснення законотворчості.

Щодо можливості врахування в Основному Законі України досягнень сучасного конституціоналізму Європейського Союзу в частині проведення законодавчих референдумів, то слід зазначити, що проект Конституції Європейського Союзу (Article I-47) передбачав право не менш як одного мільйона громадян країн-членів ЄС ініціювати розробку та прийняття правових актів ЄС[35]. Після невдалої спроби прийняти Конституцію ЄС в Угоду про Європейський Союз (Article 8 B) було включено аналогічне положення[36]. Примітно, що Конституція ЄС не набрала чинності, оскільки громадяни Франції (травень 2005 р.) і Нідерландів (червень 2005 р.) не підтримали її на референдумах. Разом з тим, у частині країн-членів ЄС (Австрія, Греція, Данія, Естонія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Словенія, Німеччина, Франція) передбачено можливість схвалення законів на загальнодержавних референдумах[37]. Водночас національне законодавство цих країн передбачає різні суб’єкти ініціювання таких референдумів: за ініціативою Президента (Франція), парламенту (Австрія, Литва, Люксембург), певної кількості членів парламенту (Данія, Греція) або за ініціативою декількох із названих суб’єктів (наприклад, Португалія, де президент приймає рішення про проведення референдуму на підставі пропозиції парламенту чи уряду)[38]. За народною ініціативою законодавчі референдуми можуть проводитися в Італії, Латвії, Литві, Мальті, Польщі, Словенії, Угорщині. Разом з тим в окремих країнах народна законодавча ініціатива поряд з іншими обмеженнями національного законодавства щодо референдумів також обмежується: правом парламенту вирішувати питання про доцільність проведення референдуму за народною ініціативою (Польща, Угорщина) чи правом парламенту схвалити законопроект до винесення його на загальнодержавний референдум (Італія, Мальта)[39].

Цікаво, що перехід до парламентсько-президентської системи в Україні реанімує досить давню теоретичну дискусію між прихильниками президентства й парламентаризму, яку в 1989 р. зініціював американський політолог Хуан Лінц, виступивши з доповіддю "Небезпеки президентства" на конференції присвяченій латиноамериканським дослідженням. Так, на думку політолога основна відмінність між президентською і парламентською системами полягає в тому, що парламентаризм надає політичному процесу певної гнучкості, тоді як системі президентського правління притаманна жорсткість. Зокрема, Лінц стверджував, що хоча президентська форма правління є більш передбачуваною, такі несподівані події як смерть президента або серйозні помилки, допущені ним під тиском неочікуваних обставин, можуть зробити владу президента менш передбачуваною та навіть слабкою, ніж влада прем`єр-міністра. Більше того, зміна прем`єр-міністра не завжди веде до кризи влади, і Лінц переконував опонентів, що це особливо важливо в періоди переходу від одного режиму до іншого та за необхідності консолідації влади, коли жорсткі положення президентської конституції поступаються перспективі компромісу, пропонованій парламентаризмом. Пізніше, відповідаючи на ряд критичних зауважень, щодо висновків свого дослідження, Лінц підкреслив, що він ніколи не стверджував, що будь-яка парламентська система «ipso facto» здатна краще забезпечити демократичну стабільність і приймати кращі політичні рішення, ніж будь-яка президентська, оскільки в сучасному світі існують недосконалі форми обох цих типів правління[40]. На думку Лінца, очевидною є лише тенденція в тому, що парламентаризм пропонує більш гнучку основу для створення й зміцнення демократії. Проте, наголошує Лінц, в будь-якому разі всі, навіть найкращі режими, мають спиратися на підтримку суспільства в цілому: його основних сил, груп та інституцій. Вони ґрунтуються на суспільному консенсусі щодо законності влади та залежать від здатності їх лідерів управляти, не переходячи меж своїх повноважень.

Також варто згадати і думку Віктора Погорілко, заступника директора Інституту держави і права ім. В. Корецького НАН України, доктора юридичних наук, професора.

Він, висловив свою думку з приводу питання, чи поліпшиться ефективність державного управління в Україні внаслідок політичної реформи та чи є парламентська республіка є більш прогресивною в плані демократії, ніж президентська. Зокрема цей науковець вказує, що ефективність державного управління поліпшиться внаслідок політичної реформи, оскільки від президентської форми ми вже фактично відмовилися, то рано, чи пізно, ми прийдемо до парламентської форми правління. Це є кроком в напрямку до представницької форми, а відтак, і до більшої демократичності нашої держави. Також, він зазначив, що як парламентська, так і президентська форми правління насправді є рівноцінними, але демократія, як на мене, більш гарантована за парламентської форми правління.

Зокрема, науковець пояснив це тим, що держави, які будь-коли пережили тоталітаризм, чи диктатуру схильні дистанціюватися від сильної одноосібної влади, адже вона таїть небезпеку повернення до минулого. Тому, такі країни, переважно, переходять до парламентської форми правління. Наприклад, Греція пережила режим „чорних полковників", зараз вона є парламентською республікою, такою ж республікою є і Німеччина, котра пережила фашизм. Загалом, європейські держави, у переважній своїй більшості, є або парламентським, або ж парламентсько-президентськими республіками, бо демократія в Європі була свого часу виборена у жорстокій боротьбі з диктатурою та тоталітаризмом.

Також він висловив свою думку з приводу недоліків президентсько-парламентської форми правління. Зокрема, В. Погорілко вказав, що оскільки в ході підготовки Конституції ми відмовилися від президентської республіки, проте одразу не змогли перейти до іншої форми, парламентської, то мусили обрати якусь перехідну форму. В якості такої було спершу обрано президентсько-парламентську республіку, яка характеризувалася тим, що президента обирав народ, але за ним зберігалися деякі функції виконавчої влади, зокрема функція формування уряду. Він пояснював, що це не органічно президентські повноваження, вони більш властиві парламенту, однак якийсь час із різних причин ці повноваження зберігалися саме за президентом, і це не є недоліком, просто обставини змушували обрати таку модель. Справа в тім, зазначив В. Погорілко що наш парламент був напівпартійним, а формувати уряд парламент може тоді, коли має стійку парламентську більшість, що формується на партійній основі однією фракцією, чи коаліцією. Оскільки такої більшості в парламенті не було, то функцію формування уряду брав на себе президент. Завдяки цьому уряд був відповідальний і перед президентом, і підконтрольний парламенту. Однак, такий уряд можна вважати лише напіввідповідальним, адже він не ніс відповідальності ні перед якою партією, чи то блоком партій, ні перед парламентом.

Зокрема, в межах дослідження питання про найбільш ефективну форму правління, було проведено усне опитування та анкетування з приводу найвдалішої форми правління, й зокрема в Україні. Так, більшість опитаних респондентів відповіли, що вважають республіку вдалішою формою правління аніж монархію. Проте, були й такі (приблизно 30% опитаних), котрі вважають, що монархія стабільніша форма правління (практично всі наводили приклад Великобританії)(додаток 2).

З приводу України, більшість майже половина опитаних вказали на парламентсько-президентську форму правління, як найвдалішу, приблизно 20 % вказали на президентсько-параламентську, а 30 % опитаних взагалі не вбачають у них різниці.