Повноваження глави держави в умовах конституційної змішаної республіки

 

Власне компетенція – це сукупність юридично (нормами права) встановлених функцій і повноважень органу державної влади, органу місцевого самоврядування або посадової особи щодо предметів їхнього видання. Повноваження, своєю чергою, - це юридично встановлені права та обов’язки. Відповідно, компетенція глави держави є сукупністю конституційно встановлених його функцій і повноважень. Встановлюючи компетенцію глави держави, як і іншого органу влади чи посадової особи, конституції зазвичай не розмежовують функції і повноваження. Виходячи з того, що функції визначають напрями, сфери дії глави держави, тоді як повноваження зазначають, що він може (права) або повинен (обов’язки) роботи щодо предметів його видання.[76]

Характер і обсяг повноважень глави держави залежить від особливостей його конституційного статусу та від форми правління, що існує в певній державі. Глави держав формально наділяються широкими повноваженнями у сфері законодавчої, виконавчої, судової влади та зовнішньополітичної діяльності. Звичайно, у президентських і змішаних республіках глава держави завжди наділений широкими і реальними владними повноваженнями. У країнах з парламентарними формами правління глава держави зазвичай не має істотних реальних владних повноважень. Фактично ці повноваження здійснюються від його імені урядом. Проте, у більшості країн світу, як правило, глави держав мають ідентичні повноваження. І, незважаючи на те, що в кожній країні є свої особливості, ці повноваження можна об'єднати в декілька груп.

Так, перша група повноважень глави держави пов'язана з реалізацією законодавчої влади та його участі в законодавчому процесі. У ряді країн глава держави має право скликання, відкриття і закриття чергових та позачергових сесій парламенту. Наприклад, у п. 1 ст. 40 Конституції Греції 1975 р. визначено, що "Президент Республіки скликує Парламент регулярно, раз на рік..оголошуючи особисто або через Прем'єр-міністра про початок і закінчення кожної парламентської сесії", у п. 3 ст. 13 Конституції Ірландії 1937 р. у редакції 1995 р. зазначено, що "Президент може у будь-який час після консультацій з Державною радою скликати засідання однієї чи обох палат Парламенту", відповідно до ч. 3 ст. 87 Конституції Італійської Республіки 1947 р. Президент "...визначає день першого засідання", згідно ч. с) ст. 136 Конституції Португальської Республіки 1976 р. "до компетенції Президента Республіки належить скликання Асамблеї Республіки на позачергову сесію", у ст. 101 Конституції Арабської Республіки Єгипет 1971 р. у редакції 1980 р. встановлено, що "Президент республіки скликує Народні збори на чергову сесію...", а в ст. 102 цієї Конституції проголошено, що "Президент республіки може скликати Народні збори на надзвичайну сесію у разі необхідності або за вимогою більшості членів Зборів".

Не менш важливим повноваженням глав держав у сфері реалізації законодавчої влади є право дострокового припинення повноважень (розпуску) парламенту або однієї з його палат (як правило розпуску підлягає тільки нижня палата парламенту) і призначення позачергових виборів (Болгарія, Італія, Люксембург, Німеччина, Румунія, Чехія). Наприклад, відповідно до ч. 1 ст. 88 Конституції Італійської Республіки 1947 р. "Президент Республіки може, заслухавши голів палат, розпустити обидві палати або одну з них", у ст. 74 Конституції Великого Герцогства Люксембург 1868 р. зазначено, що "Великий герцог може розпустити палату...". У конституціях Болгарії, Греції, Естонії, Латвії, Литви, Молдови, Польщі, Португалії, Росії, Румунії, Словаччини, Туреччини, Угорщини, України, Франції, Чехії, Хорватії визначений перелік випадків та умов, за яких можливий розпуск парламенту (порушення строків чи процедури формування уряду, неодноразове вираження недовіри уряду, неприйняття бюджету тощо). Наприклад, у п. 1 ст. 41 Конституції Греції 1975 р. у редакції 1986 р. визначено, що "Президент Республіки може розпустити Парламент, якщо два складу Уряду подали у відставку або їм виражено вотум недовіри Парламентом...". Нерідко конституції визначають терміни, впродовж яких неможливо здійснити розпуск парламенту. Це, як правило, перші чи останні 3-6 місяців діяльності парламенту. Наприклад, згідно ч. 4 ст. 90 Конституції України 1996 р. "повноваження Верховної Ради України не можуть бути достроково припинені в останні шість місяців строку повноважень Президента України". А також парламент не може бути розпущений за умов надзвичайного або воєнного стану, стану облоги, війни в країні. Наприклад, у ч. 5 ст. 16 Конституції Французької Республіки 1958 р. зазначено, що "Національні збори не можуть бути розпущені у період здійснення надзвичайних повноважень".

Практично у всіх країнах світу глава держави здійснює значний вплив на розробку та прийняття законів. Він володіє правом законодавчої ініціативи, правом промульгації (підписання та оприлюднення законів) та правом вето. В одних країнах (Мексика, Польща, Росія, Туніс, Україна, Угорщина) глава держави наділений правом законодавчої ініціативи, в інших (Болгарія, Румунія, США, Франція) - він цього права не має. У конституціях багатьох країн для процедури промульгації встановлюються визначені терміни, протягом яких глава держави повинен або схвалити закон, або відмовити в його підписанні. Як правило, такий термін обмежений 10 або 15 днями (Болгарія, США, Туніс, Україна, Франція). Наприклад, у ч. 1 ст. 10 Конституції Французької Республіки 1958 р. зазначено, що "Президент Республіки здійснює промульгацію законів протягом п'ятнадцяти днів...". Так, найбільш ефективним способом впливу глави держави на законодавчий процес є право вето. Тобто право глави держави накладання вето на закони, прийняті парламентом. Найчастіше це право використовується в країнах із президентською і змішаною формами республіканського правління. Накладання вето означає відмову глави держави підписати і оприлюднити закон. У разі накладання вето закон не набирає чинності. Розрізняють наступні його різновиди: 1) абсолютне (резолютивне) вето; 2) відносне (відкладальне) вето; 3) загальне вето; 4) часткове (вибіркове) вето; 5) "кишенькове вето".

Друга група повноважень глави держави пов'язана з реалізацією виконавчої влади та його участі у формуванні уряду та його звільнення у відставку. У змішаних республіках право глави держави на призначення прем'єр-міністра та членів уряду має більш обмежений характер. За даною формою правління президент під час формування уряду повинен враховувати розстановку політичних сил у парламенті. Якщо президент і парламентська більшість належать до однієї партії, яку очолює президент, то уряд формується з числа її членів. Якщо ж більшість в парламенті належить опозиції, то президент повинен надати можливість прем'єр-міністру підібрати собі міністрів. Наприклад, згідно п. 1-2 ст. 37 Конституції Греції 1975 р. у редакції 1986 р. "Президент Республіки призначає Прем'єр-міністра. Прем'єр-міністром призначається лідер партії, який має абсолютну більшість місць у Парламенті. Якщо жодна з партій не має абсолютної більшості місць у Парламенті, Президент Республіки доручає лідеру партії, яка має відносну більшість місць, вивчити можливість формування Уряду...".

Майже у всіх країнах з парламентарними і змішаною республіканською формами державного правління важливим засобом забезпечення реалізації главою державі своєї компетенції є інститут контрасигнатури (контрасигнації). Його суть полягає в тому, що акт глави держави, скріплюється підписом прем'єр-міністра або відповідного міністра, без якого акт не набирає юридичної сили. Призначення контрасигнатури вбачається насамперед у тому, щоб зняти з глави держави політичну відповідальність за виданий акт і покласти іі на уряд та окремих його членів. Таким чином, глава держави здійснює свої повноваження через уряд чи за його згодою.

Третя група повноважень глави держави пов'язана зі сферою реалізації судової влади. У конституціях багатьох країн встановлене право глави держави призначення на судові або вищі судові посади. Так, в країнах зі змішаною республіканською формами правління відповідні призначення відбуваються за пропозицією або спеціального органу, який має назву вищої ради магістратури, або вищої судової влади.

Четверта група повноважень глави держави пов'язана зі сферою зовнішньополітичної діяльності держави. Конституції багатьох країн наділяють главу держави правом укладання, ратифіковування і денонсовування міжнародних договорів, призначення і відкликання послів і інших дипломатичних представників.

П'ята група повноважень глави держави пов'язана з особистим статусом окремих громадян та іноземців. Главі держави належить право відзначення державними нагородами, присвоєння почесних і вищих військових, спеціальних звань та титулів.

До інших важливих повноважень глав держав необхідно віднести: 1) право ініціювати референдуми. Наприклад, відповідно до п. д ст. 30/А Конституції Угорської Республіки 1949 р. у редакції 1990 р. Президент "може бути ініціатором референдумів". У Греції, Киргистані, Молдові, Угорщині глави держав можуть самостійно призначати референдуми з важливих політичних питань, а в Болгарії, Іспанії, Італії, Словаччині, Хорватії - тільки у випадках, передбачених конституцією; 2) право на звернення до парламенту або до народу. Це право передбачено основними законами Білорусії, Болгарії, Греції, Ірландії, Киргистану, Польщі, Португалії, Росії, Румунії, США, Франції. Наприклад, у ст. 140 Конституції Республіки Польща 1997 р. визначено, що "Президент Республіки може звертатися з посланням до Сейму, до Сенату або Національних зборів..."; 3) право проголошувати надзвичайний (воєнний, облоговий) стан на території всієї країни або в окремих її місцевостях. Наприклад, у п. 29 ст. 109 Конституції Азербайджанської Республіки 1995 р. проголошено, що Президент "оголошує надзвичайний та воєнний стан". У конституціях Аргентини, Білорусії, Болгарії, Польщі, Росії, Румунії, Португалії, Узбекистану проголошення надзвичайного (воєнного, облогового) стану або продовження його строку президентом потребує санкції парламенту. Конституції більшості країн передбачають серед найважливіших обов'язків глав держав забезпечення незалежності, суверенітету і безпеки своєї країни. Звідси органічно випливає принцип поєднання посади глави держави та посади верховного головнокомандувача збройних сил. Наприклад, у п. 1 ст. 134 Конституції Республіки Польща 1997 р. визначено, що "Президент Республіки є верховним головнокомандувачем Збройних Сил Республіки Польща". У деяких парламентарних республіках (Індія, Латвія, Словаччина, Угорщина) фактично керівництво збройними силами здійснюють прем'єр-міністр і міністр оборони, а глава держави лише номінально є верховним головнокомандувачем.

В Україні, президент як одноосібний державний орган не дублює функції інших органів влади (уряду, парламенту), а координує, погоджує, консолідує, врівноважує їх діяльність, спрямовує на виконання Конституції, засад внутрішньої і зовнішньої політики, визначених парламентом. Щодо України, то найзагальнішою і найпоширенішою функцією глави держави є представницька. Полягає вона у тому, що глава держави є символом національної єдності уособлює державу в цілому і представляє її як у середині країни, так і в міжнародних відносинах. Якщо парламент представляє законодавчу владу держави, уряд – виконавчу владу, верховний суд – судову владу, то глава держави за будь-якої форми правління представляє державу в цілому. Представницька функція Президента України закріплена Конституцією України у загальному вигляді: «Президент України є главою держави і виступає від її імені» (ч. 1 ст. 102) і конкретизована через наділення його відповідними повноваженнями. Конституція, зокрема, встановлює, що Президент України «представляє державу в міжнародних відносинах» (п. 3 ст. 106).

Другою із загальних функцій держави є гарантування додержання конституції держави. Глави держави виступає гарантом проголошених в конституції суверенітету, територіальної цілісності держави, прав і свобод людини і громадянина. Для цього він наділяється конституцією відповідними повноваженнями, зокрема правом накладання вето на прийняті парламентом закони, скасування актів виконавчої влади у разі суперечності їх конституції, введення у разі необхідності в країні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, є верховним головнокомандувачем збройним сил держави, здійснює керівництво у сферах національної безпеки і оборони країни тощо. Така функція Президента України також закріплена Конституцією України у загальному вигляді: «Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина» (ч. 2 ст. 102) і конкретизована через відповідні повноваження.

Ще однією функцією глави держави є функція політичного арбітражу. Полягає вона у тому, що глава держави покликаний узгоджувати позиції різних політичних сил та органів державної влади і за необхідності бути примірювачем, посередником між ними. Функція політичного арбітражу випливає з конституційного принципу нейтральності глави держави і тією чи іншою мірою притаманна главі держави за будь-якої форми правління. Іноді вона пов’язується з функцією гарантування додержання конституції. Як окрема функція глави держави функція політичного арбітражу безпосередньо закріплена тільки в конституціях деяких держав. Конституційне закріплення функції політичного арбітражу за президентом зазвичай супроводжується наділенням його широкими повноваженнями, зокрема щодо інших вищих органів державної влади, що нерідко веде до домінування президента в системі вищих органів держави. До таких повноважень належать, наприклад, право формування уряду, розпуску парламенту, призначення суддів вищих судів, оголошення референдуму з метою вирішення конфліктів між державними органами.

Отже, відповідно до основних напрямів і сфер державної діяльності можна виокремити установчу, законодавчу, виконавчу, судову і зовнішньополітичну функції глави держави. Установча функція глави держави полягає в тому, що він самостійно утворює інші державні органи або бере участь у формуванні таких органів (уряду, міністрів, державних комітетів, місцевих органів виконавчої влади, судів тощо).

Повноваження Президента щодо проведення внутрішньої політики закріплено статтею 106 Конституції України, згідно з якою Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази та розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України. Взаємодіючи з усіма гілками влади, Президент призначає та звільняє членів уряду та інших органів виконавчої влади, може брати участь у засіданнях уряду, а також мати своїх представників у Кабінеті Міністрів, Конституційному Суді, Верховній Раді.

У зовнішній політиці повноваження Президента визначено статтею 102 Конституції України. Президент, як Глава держави, виступає від її імені, представляє Україну у міжнародних відносинах, веде переговори та укладає міжнародні договори, а також керує всією зовнішньополітичною діяльністю держави. Президент є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України згідно зі статтею 106 Конституції України. У разі збройної агресії проти України Президент приймає рішення щодо застосування Збройних Сил України з метою оборони держави від ворога. Як гарант державного суверенітету та територіальної незалежності України Президент очолює Раду національної безпеки та оборони України.

З відміною конституційної реформи 2004 року значення і вага Президента України значно посилилась. На виконання змін до конституції був прийнятий новий закон «Про Регламент Верховної Ради України» від 10.02.2010 № 1861-VI, закон «Про Кабінет Міністрів України» від 2011 р. Президент фактично, хоча цього не було записано у конституції, став головою виконавчої влади. Маючи свою більшість у Верховній Раді України, законопроекти, Кабінету міністрів Президента приймаються відразу у другому читанні, з трох можливих передбачених регламентом Верховної Ради України. Проте, як вже було зазначено, що 22 лютого 2014 року Верховна Рада України повернула Конституцію 2004 року, таким чином скасувавши нові повноваження Президента. Виконуючим обов’язки Президента став Турчинов Олександр.

Окрім цього, варто наголосити на тому, що 20 % опитаних (в ході проведеного анкетування) респондентів вважають, що глава держави повинен мати необмежені повноваження, і практично усі з тих хто дав таку відповідь вважають, що найкращою формою правління є монархія. Більшість вказали на необхідність обмеження повноважень президента парламентом. Також, було поставлено цікаве питання для респондентів, зокрема щодо того, кого слід наділити більшими повноваженнями – президента чи парламент. Це опитування проводилось ще на початку революційних подій на Майдані. Проте, для порівняння його було проведено вдруге з цього ж питання. Відповідно до революції, приблизно 65 % вказали на доцільність наділення президента більшими повноваженнями і лише 35% виступили за парламент. Однак, після революційних подій, а також зміни влади в країні, думка громадян категорично змінилась, і лише 10 % вказали знову ж таки на президента (проте лише у разі, якщо він буде за «народ»), а 90% зазначили, що все ж таки парламентр повинен мати більш широкі повноваження (додаток 3).