Поняття актів управління

Поняття правових актів державного управління, як і будь-яке інше наукове поняття, є об'єктивним наслідком існуючої дійсності, яка адекватно відображає сутність виконавчо-розпорядчої функції державного управління. В науковій літературі поняття актів управління визначають по-різному: через форму діяльності, дії, волевиявлення, приписи, документи, офіційні рішення, результат волевиявлення, загальне поняття правових актів державних органів тощо. Відповідно акти управління називають: формою управління; однією з форм діяльності державних службовців; результатом управлінської діяльності; наслідком виконавчої діяльності; засобом виразу рішення; документами, що виражають рішення органів управління; формою виразу управлінської діяльності; виразом управлінських дій; правовою формою реалізації компетенції державших органів; результатом правотворчої форми діяльності; особливою формою управління; одностороннім владним велінням; результатом виконавчої

¹⁵ Коваль Л В Адміністративне право Курс лекцій -С 82.

діяльності; одним із виявів управлінської діяльності; формою певного змісту тощо.

Існування різних визначень є наслідком складності цього явища. Тому всесторонне і багатопланове виявлення властивостей і ознак актів управління дає змогу краще пізнати їх суть та специфіку.

Оскільки акти управління належать до числа правових, то їх визначають за допомогою більш широкого поняття - правові (іноді державно-владні) акти. Як дії волевиявлення, акти управління визначають через їх здійснення шляхом вольових дій-волевиявлень відповідних суб'єктів державного управління з метою створення певних наслідків публічно-правової властивості. Зміст актів управління складають правовстановлюючі та правозастосувальні приписи. Звідси з'явилося визначення розуміння актів управління через приписи.

Державне управління не може здійснюватися без актів державно-владного характеру. Така властивість цих актів є неодмінною їх якістю і саме вона надає управлінню державного характеру. Акти управління, таким чином, мають дві суттєві особливості: правову та управлінську. Будучи частиною управлінської діяльності та складовою механізму правового регулювання, вони відображають риси і властивості цих правових субстанцій, принципи правової держави та принципи державного управління, виступаючи складними, правовими явищами. Двоєдина їх функція, складний і багатогранний характер зв'язків і відносин пояснюють і значною мірою обумовлюють існування відмінностей у підходах до визначення поняття "акти державного управління". Традиційно вважається, що всі акти державного управління є результатом волевиявлення відповідних органів і посадових осіб, тобто дій суб'єктів управління, які здебільшого набувають письмової форми. Звідси поява двох поглядів на визначення актів управління: як дій і як документів; характеристика цих актів як правової форми управлінської діяльності і як форми вираження цієї діяльності - її результату.

Проведений ще у 70-х роках порівняльний аналіз низки визначень понять "актів управління", зроблених адміністративно-правовою наукою в 50-70-ті роки, показав, що традиційно акти управління вважалися лише юридичною формою, правовим оформленням управлінських рішень, заходів органів виконавчої влади в різних сферах суспільного життя. Такі погляди зустрічаються, починаючи з підручника О.Ф.Євтихієва 1927 року та у повоєнних підручниках В.А.Власова, С.А.Студенікіна та інших. Це пояснюється відсутністю в юридичній літературі того часу загальновизнаного визначення поняття державного управління, єдиної характеристики його функцій, форм, суб'єктів. Акти управління в одному підручнику з радянського адміністративного права визначаються як

"особлива юридична форма виконавчої та розпорядчої діяльності",¹⁶ в іншому - як "офіційне рішення, прийняте органом управління... з того чи іншого питання виконавчої і розпорядчої діяльності",¹⁷ у третьому - як "заснований на законі односторонній, юридичне владний припис повноважного органу державного управління (посадової особи) спрямований на встановлення правових норм або виникнення, зміну і зупинення конкретних правовідносин з метою практичної реалізації завдань і функцій виконавчої! розпорядчої діяльності".¹⁸

Розглядаючи таке визначення актів управління, звернемо увагу на два моменти. По-перше, говорячи про правозастосувальну роль акту управління, автор називає виникнення, зміну і зупинення конкретних правовідносин, тобто дає вичерпну характеристику цієї функції. Правотворча ж функція зводиться лише до встановлення правових норм. При такому вирішенні питання розгляду поняття нормативно-правового акту чітко простежується тенденція відходу від переважаючого довгий час визначення акту як такого, що лише містив норми права, до акту, який встановлює правові норми. Саме такий підхід розуміння нормативно-правового акту, на нашу думку, відповідає сучасному розумінню цього явища.

На думку Р.Васильєва акт управління - це вольова, владна дія органу управління, що здійснюється у встановленій законом правовій формі. Як видно, акцент з форми управлінського акту перенесено на дію. Хоча ці дві сторони одного і того самого явища лише доповнюють цілісне розуміння суті поняття "акту державного управління". До речі, латинський корінь слова act означає як форму, так і зміст (actum - документ, actus дія).