Понятие и история формирования муниципального праваПонятие "муниципальное право" не является новым в правоведении. Безусловно, то, что вкладывают современные специалисты-исследователи в содержание муниципального права имеет свои особенности, но не следует забывать, что право в целом и в своих проявлениях в отраслях, институтах - явление историческое. Было бы неправомерно искать буквальное сходство между значением термина муниципалитет, возникшим в эпоху римского права, последующими условиями городского хозяйства, служившего основой существования и развития местного городского сообщества, и современными моделями самоуправления. История, таким образом, вносила свои коррективы в развивающиеся правовые понятия. Неудивительно, что для одних правовых семей более традиционным является понятие муниципалитет, для других местное сообщество или местное самоуправление (24). Необходимо пояснить, что за известным словосочетанием муниципальное право - право местного самоуправления имеет место сложный процесс формирования отрасли права. По мнению теоретиков права (С.С. Алексеев), общие закономерности возникновения и развития права, его отраслей и институтов выражаются в связях, характеризующих их социально-политический генезис, структурно-функциональные и специальные закономерности (25). Социально-политический генезис муниципального права (права местного самоуправления) В условиях перестройки право должно было реагировать на достаточно сложные процессы социально-политической и других сфер. Например, отмечалось, что развитие законодательства, отвечающего принципам перестройки, не только не исключает развитие начал самоуправления, но и предполагает формы самостоятельного правового регулирования органами самоуправления и других органов (26). Отдельные специалисты, отказывая муниципальному праву в статусе самостоятельной отрасли юридической науки, относят его к административной или иной отрасли права. Безусловно, что спор о границах познания той реальности, которая относится к самоуправлению, связан с отсутствием у специалистов критериев выделения предметной области муниципального права. Однако динамичность обновления права в условиях реформирования общества и обоснования новой отрасли права не является самоцелью, а имеет более важные социальные причины (27). К таким причинам следует отнести потребности в развитии свободной индивидуальности, начал гражданского общества. Причем эти потребности применительно к местному самоуправлению имеют самостоятельную ценность. Во-первых, местное самоуправление не только в Европе, но и в Азии возникало как одно из условий для ремесленного, культурного, торгового процветания, способного взаимодействовать на автономных договорных началах под патронажем централизованной власти. Во-вторых, гражданское общество нуждалось в социальной среде, по отношению к которой действия централизованной власти были ограничены законом или договором. В-третьих, следует констатировать, что возможности изменения границ сферы правового воздействия из центра объективно зависят от закономерностей развития общества и личности. Структурно-функциональные закономерности развития муниципального права зависят от: - иерархичности правовой системы, согласующейся с вертикальной подчиненностью правотворческих органов; - специализации материальных, общих и процессуальных или специальных норм права; - условий формирования личности, компактно проживающего сообщества к самоуправлению (28). Специализация органов государственного управления и издаваемых ими актов обусловлена закономерностями управления и возможностями юридических форм актов "схватывать", регулировать определенную сущность явлений. И право, его собственно специально-юридическое содержание, сопряжено с выражением социальной свободы, активности, ответственности участников общественных отношений, необходимости демократизации социальной жизни - эти и другие факторы обусловливают развитие правовой надстройки (29). В контексте проблем местного самоуправления право может помочь институционализации муниципальной власти в рамках государственных органов и вне системы государственной власти. Но в том и другом случаях муниципальная власть при поддержке центральных органов государственной власти (Президент, Парламент, Правительство) правомочна легализовать способы деятельности, имеющие юридические последствия (формирование муниципальных органов), или оформить их в соответствующую форму (издавать Устав и другие акты). Специальные закономерности, характеризующие генезис развития муниципального права, находят свое отражение в других тенденциях: - усилении уровня обобщенности регулирования отдельных институтов, например, процесса взаимодействия органов государственной власти и самоуправления; - усилении специализации в регулировании отдельных моделей развития местного самоуправления; - развитии структуры муниципального права (источники права, субъекты права, виды правовых режимов; компактно проживающего населения; муниципальных округов; видов местной (коммунальной) деятельности); совершенствовании и развитии юридических механизмов регулирования на территориях городского и сельского самоуправления. Специфические закономерности развития муниципального права обусловлены: 1) особенностями социально-правовых условий для саморазвития личности, компактного сообщества населения; 2) тенденциями в формировании отраслей законодательства, оказывающих заметное влияние не только на отрасли управления, но и местные сообщества; 3) условиями формирования органов местного самоуправления и делегированием центральными исполнительными органами самоуправлению части своих полномочий для решения их на местном уровне. Муниципальное право (право местного самоуправления), несмотря на влияние конституционно-правовой доктрины, должно не просто регламентировать жизнедеятельность компактно проживающего сообщества, но и стимулировать самостоятельность, способность к самоуправлению. И в отличие от традиционных императивных публичных требований институты, нормы муниципального права опираются на процесс человеческого познания и культуры, когда люди шаг за шагом будут развиваться в универсальных, целостных социальных субъектов. Специалистами нередко отмечается, что объективная обусловленность системы права не дает оснований отрывать это явление от первоисточника творчества государства. Не умаляя роли государства в формировании действующего права, не следует забывать положение классиков о том, что воля (законодателя) не должна здесь утверждать себя взамен закона (30). Действующее законодательство, регулирующее различные сферы жизнедеятельности, влияет на вновь возникающие институты муниципального права. И правомерно возникает потребность в разграничении данной от других отраслей права. В этой связи уместно вспомнить, что подобные попытки при обосновании самостоятельной отрасли права, которая регулировала деятельность советов народных депутатов, их исполнительных органов, а в последующем и маслихатов, не привели к желаемым результатам. Причин этому сложившемуся состоянию несколько, но главная в том, что выделение лишь субъекта власти на местном уровне не является условием формирования ни новой отрасли, ни соответствующих специфических отношений. В советский период развития государственности местные представительные органы имели свою вертикальную субординацию и были правомочны не только формировать собственный аппарат управления исполнительные органы, но и участвовать непосредственно в государственном управлении. В силу данных факторов органы и их деятельность регулировались государственными (конституционными), административными отраслями права. В последующем периоде государственного строительства произошли существенные изменения: во-первых, взаимодействие представленных органов не предопределяется факторами подотчетности и подконтрольности; каждый орган самостоятелен в пределах, установленных законодательством, и подведомственной административно-территориальной единицы; во-вторых, исполнительные и представительные органы на местах выполняют функции местного государственного управления; в-третьих, в управлении стали очевидны тенденции деконцентрации власти и передачи части полномочий от центральных региональным органам власти. Подобные тенденции в контексте конституционно-правовых доктрин могут влиять на выбор не только форм органов государственного управления, но и самоуправления, причем последние могут находиться вне системы государственной власти. В этой связи высказываются различные точки зрения по поводу перспектив развития административного права, его причастности к оформлению функции местного государственного управления, развитию отдельных отраслей, в том числе и муниципального законодательства. В литературе сформировалось достаточно апробированное суждение, что административному праву как единой отрасли права корреспондирует не единая суперотрасль законодательства, а отраслевой нормативный массив (С.В. Поленина, Н.В. Сильченко, А.С. Пиголкин и др.). Однако при обосновании необходимости выделения самостоятельной отрасли законодательства недостаточен лишь факт создания органов самоуправления. Важно понять, что возведение знаний, накопленных в отраслевых правовых науках, осуществляется не механически, не в порядке переноса их в арсенал общей теории..., а путем осмысления их через законы и категории, принципы и понятия общей теории права, путем их исторического и логического анализа и методами общей теории права (31). Таким образом, субъектами правоотношений, возникающих в процессе формирования (организации) местного самоуправления, выступают: - население, компактно проживающее на территории сельского и городского округа; - граждане Республики Казахстан, обладающие пассивным и активным избирательным правом и проживающие на соответствующей территории сельского и городского сообщества; - выборные органы местного самоуправления, избираемые населением компактно проживающего сообщества; - исполнительные органы местного самоуправления; - муниципальные организации, учреждаемые органами местного самоуправления или передаваемые в их ведение государством. Реальная потребность в муниципальном праве возникла не сегодня, но именно на переходных этапах развития общества и государства создается необходимость в способности местных сообществ самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Уже можно сформировать группу норм, которым предстоит регулировать общественные отношения: - связанные с выбором форм местного самоуправления; - по взаимодействию представительных (выборных) и исполнительных органов местного самоуправления с местным сообществом - населением, компактно проживающим на территории муниципального округа; - связанные с реализацией власти местного сообщества и его органов по управлению местным хозяйством. Таким образом, муниципальное право Республики Казахстан - система норм права, закрепленных в нормативно-правовых актах и актах органов местного самоуправления, признаваемых государством и местным сообществом, являющихся критерием правомерно дозволенного и неправомерного поведения субъектов муниципального права.
|
