Понятие и источники международного экологического права

 

Современное развитие общественной жизни связано с возрастанием количества условий и обстоятельств, угрожающих жизни и здоровью людей, интересам общества и государства. Человечество достигло такого уровня существования, когда обеспечение безопасности, самосохранения, выживания, как отдельного человека, так и мирового сообщества в целом, превращается в проблему, необходимость решения которой не оставляет сомнений. Интенсивное использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды стало причиной, породившей целый ряд опасностей, угрожающих существованию цивилизации. Осознание этих опасностей и принятие своевременных мер должно защитить нынешнее и будущие поколения людей от неблагоприятных природных и антропогенных факторов, оказывающих или способных оказать негативное воздействие на природные компоненты и экологические системы нашей планеты.

В связи с этим, складывается объективная необходимость воплощения в действительности такого состояния, при котором создаются экологически безопасные условия жизнедеятельности людей, функционирования общественных и государственных институтов, а также отсутствуют либо предотвращаются различные угрозы, нарушающие экологическое равновесие и препятствующие устойчивому развитию. Для реализации этой цели необходимы эффективные механизмы международно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в области взаимодействия общества и природы.

Невосполнимый ущерб, нанесенный цивилизацией окружающей среде отражается в настоящее время на самом человечестве, на жизнедеятельности мирового сообщества в целом, что наиболее остро проявляется в ухудшении качества среды жизнедеятельности человека, ведущей к снижению продолжительности жизни, увеличению заболеваемости, смертности и ухудшению генофонда населения; в образовании обширных экологически-неблагополучных территорий и зон экологического бедствия; в истощении и деградации природных ресурсов; в ухудшении качества поверхностных и подземных вод; в загрязнении воздушного бассейна и опасном изменении климата; в распространении радиоактивного загрязнения и т.п. Наличие таких неблагоприятных факторов существенно влияет на снижение уровня международной экологической безопасности, обеспечение которой в современных условиях не может гарантировать ни одна страна в мире. Возрастание количества и качества социальных потребностей, увеличение объёма экономических интересов и, как следствие, нерациональное потребление природных ресурсов, истощение природной среды и деградация экологических систем планеты поставили экологическую проблему в ряд наболевших международных проблем, требующую скорейшего вмешательства и разрешения.

На современном этапе человечество столкнулось с серьёзными изменениями в окружающей среде, в том числе и с необратимыми, которые приводят природные комплексы и природные ресурсы (в том числе жизненно-необходимые) в критическое или близкое к такому состояние. В связи с этим, в нынешних условиях экологический кризис следует воспринимать как такое состояние развития цивилизации, при котором возникает глубокое системное противоречие между всё время возрастающими потребностями человечества и способностью окружающей среды удовлетворять этим потребностям.

Глобальность экологического кризиса обусловлена целым рядом факторов, важнейшими из которых являются: замедление экологических процессов и утраты способности природной среды к самовосстановлению своих качеств и свойств, а также невозможность обеспечения динамически устойчивого уровня экологической безопасности и благоприятной окружающей среды в масштабах отдельно взятого государства.

В силу принципа государственного суверенитета обеспечение правового режима охраны окружающей среды и природопользования входит в исключительную компетенцию государства. Однако, существует риск возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в пределах территории других государств, в том числе и соседних. Это заставляет участников мирового сообщества искать универсальные правовые механизмы, средства и способы создания и поддержания международной экологической безопасности в интересах нынешнего и будущих поколений.

Одним из средств регулирования международных отношений, складывающихся в области охраны окружающей среды, служит международное право окружающей среды или, как его иногда называют, международное экологическое право. Последнее наименование, которое и будет использоваться для последующей характеристики, представляется более удачным и обоснованным.

Международное экологическое право (наряду с международным космическим, международным морским, международным воздушным и иными отраслями) является составным элементом Особенной части международного публичного права и представляет собой совокупность принципов и норм международного права, регулирующих международные отношения, складывающиеся в сложнейшей и масштабной сфере взаимодействия человечества с экологической системой планеты. Подобного рода отношения, возникающие и развивающиеся между субъектами международного права в процессе охраны, улучшения и восстановления качества окружающей среды и природных компонентов, обеспечения рационального сбалансированного природопользования и глобальной экологической безопасности образуют предмет правового регулирования для международного экологического права.

Система международного экологического права представляет собой совокупность логически взаимосвязанных между собой элементов, характеризующих внутреннюю структуру и содержание данной отрасли международного права, базовым системообразующим элементом которой являются нормы международного публичного права. При этом, норма международного экологического права представляет собой правило поведения субъектов международного права, регулирующее отношения между ними в области охраны окружающей среды и отдельных природных компонентов, обеспечения экологически безопасных условий жизнедеятельности цивилизации и рационального использования природных ресурсов.

Нормы международного права, как и другие правовые нормы, имеют свои формы воплощения, придания общеобязательного значения, которые получают название источников международного права. Следовательно, источники международного экологического права представляют собой исторически сложившиеся формы внешнего выражения и закрепления международно-правовых норм, регулирующих международные отношения, складывающиеся между участниками международного взаимодействия в области защиты окружающей среды Земного Шара от негативных воздействий, сохранения её качественного состояния, обеспечения рационального природопользования и необходимого уровня экологической безопасности.

Как известно, теория международного права различает основные и вспомогательные источники. Основными источниками международного публичного права являются международно-правовой обычай и международный договор, к вспомогательным источникам международного права относятся резолюции и постановления международных органов, организаций, конференций, решения международных судов и международных арбитражных органов, внутригосударственное законодательство, доктрины международного права.

Международный обычай представляет собой такое правило поведения, которое в результате длительного повторяющегося применения субъектами международных отношений признаётся в качестве необходимой и обязательной нормы. Он приобретает правовое значение в результате согласованных действий участников международно-правового взаимодействия, выразивших определенным образом свое намерение признать такие варианты поведения нормативными и придать им статус источников международного права. Специфика международных обычаев заключается в том, что, представляя собой общеобязательный вариант поведения, они не имеют объективную форму внешнего выражения в виде официального документа с явно выраженной формулировкой соответствующего правила. Зачастую международный обычай рассматривают также и как один из способов создания новых юридически обязательных правил поведения субъектов международного права, регулирующих новые международные отношения, возникающие в области защиты экологических систем, рационального природопользования и обеспечения международной экологической безопасности.

В связи с этим, международные обычаи, признанные государством официально или с молчаливого согласия постоянно повторяющимися, являются источниками международного экологического права, то есть приобретают обязательный характер для тех субъектов международных отношений, которые придерживаются подобных правил поведения. Однако с развитием системы международного экологического права тот или иной международный обычай впоследствии может найти своё воплощение через другую форму внешнего выражения международно-правовых норм – международный договор, который является, важнейшим источником международного права в целом, и международно-правовой охраны окружающей среды, в частности.

Международный договор экологического содержания можно определить как принятый в установленном порядке юридически оформленный официальный документ, который представляет собой соглашение, заключённое по вопросам охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности, предназначенное для регулирования отношений между государствами и другими субъектами международного права, путём определения и закрепления взаимных прав и обязанностей.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Это, по-существу, означает, что принятые Российской Федерацией и ратифицированные в установленном порядке международные договоры, в том числе экологического характера, включены в число источников права России.

Законодатель, в соответствии с действующими международными актами под международным договором Российской Федерации понимает международное соглашение, заключённое Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких, связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.

Классификация международных договоров экологического характера довольно разнообразна и базируется на известных положениях права международных договоров — одной из основных отраслей Общей части международного права.

1. В соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 3 федерального закона «О международных договорах») в зависимости от уровня представителей сторон международные договоры экологического содержания подразделяют на: межгосударственные — заключаемые от имени Российской Федерации, межправительственные — заключаемые от имени Правительства Российской Федерации и межведомственные — заключаемые от имени федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.

2. Ещё одним основанием для классификации международных договоров экологического характера является целевой характер международных отношений (предмет международно-правового регулирования), в зависимости от которого международные эколого-правовые договоры объединяют в следующие однородные группы:

регулирующие охрану окружающей среды, природных компонентов и экологических систем;

обеспечивающие рациональное использование природных комплексов и природных ресурсов;

регулирующие международные отношения, складывающиеся в области обеспечения экологической безопасности населения.

3. В зависимости от объектов правовой охраны и использования международные договоры экологического содержания целесообразно подразделять на:

заключённые по проблемам охраны и использования окружающей среды в целом, т.е. всей совокупности природных компонентов и экологических систем (комплексные);

заключённые по вопросам охраны и использования отдельных природных компонентов;

заключённые по поводу охраны и использования отдельных природных объектов;

заключённые в целях охраны и использования отдельных природных комплексов и экологических систем.

4. В зависимости от порядка принятия международные договоры экологического характера классифицируют на:

принятые по результатам работы международных конференций по вопросам охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности;

принятые в рамках деятельности международных правительственных экологических организаций;

принятые безотносительно к участию в работе международных экологических организаций и конференций по вопросам охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности.

5. В зависимости от правового статуса участников международные договоры экологического содержания подразделяют на межгосударственные и смешанные — заключённые с участием иных субъектов международно-правовых отношений.

6. Наиболее устоявшаяся классификация международных договоров по количеству субъектов, участвующих в них. По этому основанию международные договоры экологического характера подразделяют на двусторонние и многосторонние.

Двусторонние международные договоры заключаются между двумя государствами по общим для них вопросам экологического характера. В зависимости от географического расположения участвующих сторон различают двусторонние международные договоры, заключённые между соседними странами и заключённые государствами, не имеющими общих границ.

Многосторонние же международные договоры регулируют международные отношения экологического характера, складывающиеся между несколькими странами и в зависимости от территориального масштаба могут быть глобальными (универсальными), в которых участвует большинство государств мирового сообщества; региональными, в которых участвуют несколько государств одного географического региона; межрегиональными, участниками которых являются несколько государств различных географических регионов.

Важнейшее значение в регулировании международных отношений, складывающихся в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения международной экологической безопасности занимают многосторонние универсальные и региональные международные договоры. Примерами таких договоров являются: Договор об Антарктике от 1 декабря 1959 г.; Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела от 27 января 1967 г.; Конвенция о предотвращении загрязнения моря сбросами отходов и других материалов от 29 декабря 1972 г.; Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения от 3 марта 1973 г.; Соглашение о сохранении белых медведей от 15 ноября 1973 г.; Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду от 18 мая 1977 г.; Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния от 13 ноября 1979 г.; Конвенция о биологическом разнообразии от 5 июня 1992 г. и многие другие международные соглашения, приводящие международные отношения экологического характера в определённые правовые рамки.

Учёт многосторонних международных договоров, заключённых в экологической и природоохранной сфере, осуществляет Программа ООН по охране окружающей среды, которая ежегодно публикует перечень подобных соглашений с указанием необходимых сведений о предмете их правового регулирования и основном содержании, который постоянно дополняется новыми данными.

Специфической разновидностью международных договоров являются также и уставы международных организаций (Устав ООН от 26 июня 1945 г., Устав ЮНЕСКО от 16 ноября 1945 г., Устав МАГАТЭ от 26 октября 1956 г., Программа ООН по охране окружающей среды - ЮНЕП и т.п.), устанавливающие общие правила поведения субъектов международных отношений, складывающихся в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения международной экологической безопасности.

Вспомогательные источники международного экологического права как таковые не содержат в себе общеобязательных правил поведения для участников международных отношений экологического характера, однако играют немаловажную роль для последующей правотворческой деятельности субъектов международного права.

Решения и постановления международных органов и организаций, осуществляющих функции в экологической сфере, преимущественно касаются внутренних вопросов организации и деятельности подобных участников международного взаимодействия и поэтому не являются источниками международного экологического права в полном смысле этого слова. Те же их решения и постановления, которые формулируют правила поведения в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, выходящие за пределы функционирования международных организаций, имеют характер рекомендаций, то есть, лишены качества юридической обязательности. Они могут являться этапом в становлении новых международно-правовых норм, или служить подтверждением их существования. То есть, утверждение того или иного правила поведения, регулирующего международные отношения экологического характера, впервые сформулированного в решении или постановлении международной организации, в качестве международно-правовой нормы может иметь место в случае признания её таковой субъектами международного права и последующего закрепления в форме международного договора или международного обычая. Такого рода акты не предназначены для прямого регулирования деятельности членов международного сообщества, но обладают серьёзным авторитетом, побуждают государства и международные организации к правотворческой инициативе, природоохранной деятельности и активному международному сотрудничеству в экологической сфере, а также служат основой для дальнейшего развития международного экологического права.

К решениям международных организаций и их органов относятся, например, резолюции и декларации Генеральной Ассамблеи ООН, одобряющие либо утверждающие международные эколого-правовые документы (Декларация правовых принципов деятельности государств по использованию космического пространства 1963 г.; Стокгольмская декларация по окружающей человека среде 1972 г.; Всемирная хартия охраны природы 1982 г.; Декларация по окружающей среде и развитию 1992 г. и др.). Для региона, объединяющего государства, входящие в состав Содружества Независимых Государств, данный вид источников представлен постановлениями и решениями Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (Межпарламентский рекомендательный акт «О принципах экологической безопасности в государствах Содружества»; Концепция рекомендательного законодательного акта «О возмещении ущерба вследствие нарушения экологической безопасности» и др.).

Вопрос о признании в качестве источников международного экологического права решений и резолюций конференций и совещаний неправительственных международных организаций в науке международного права до сих пор носит дискуссионный характер. Вряд ли можно отнести содержащиеся в них рекомендации к источникам международного публичного права, однако отдельные подобные международные документы (Всемирная стратегия охраны природы 1980 г.; Универсальный кодекс экологически корректного поведения 1990 г. и др.) обладают определённым авторитетом, признаются отдельными участниками международного экологического взаимодействия и оказывают значительное влияние на формирование и принятие международных договоров экологического содержания, а также на результаты правоприменительной деятельности в области международно-правовой охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.

К вспомогательным источникам международного права относят также решения международных судов и арбитражей, которые являются актами применения международных норм экологического характера при рассмотрении и разрешении индивидуально-конкретных дел или правовых споров, возникающих в области международно-правовой охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности. Подобные акты не являются соглашениями субъектов международного права, следовательно, не устанавливают нормы международного экологического права и носят юридически обязательный характер только по определённому делу и только для участвующих в рассматриваемом деле сторон. Такие решения целесообразно рассматривать в качестве актов толкования и подтверждения существующих международных обычных и правовых норм экологического характера, которые оказывают влияние на развитие международных отношений в области охраны окружающей среды и природопользования, на формирование договорных норм международного экологического права, а также на международную правоприменительную практику. К судебным и арбитражным решениям относятся решения Международного Суда ООН, Международного суда экологического арбитража, Европейского Суда по правам человека, других международных судебных и арбитражных органов.

Внутригосударственное законодательство относят к вспомогательным источникам международного экологического права в связи с тем, что нормы национального права, регулирующие общественные отношения в области взаимодействия общества и природы, могут быть приняты за основу формирования международных обычаев или соглашений экологического содержания выработанных на международных конференциях, в процессе деятельности международных организаций или иного взаимодействия субъектов международного права. В тоже время, внутригосударственное экологическое законодательство может подтверждать нормы международного экологического права, действующие в области охраны окружающей среды, обеспечения рационального природопользования и экологической безопасности. В таких случаях последние юридически закрепляют одобрение и согласие определённого государства на действие и применение в пределах его территории и национальной юрисдикции правовых требований, установленных международными договорами экологического содержания, и тем самым служат косвенным, вспомогательным источником международного права.

Международно-правовые доктрины в качестве вспомогательных источников международного экологического права рассматривают в связи с тем, что соответствующие научные исследования специалистов в области международного публичного права могут служить средством установления наличия или отсутствия принципов и норм международного экологического права, а также для уяснения их сущности и содержания. Доктрины могут разрабатывать и формулировать новые правила международного взаимодействия в сложнейшей сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения международной экологической безопасности. Однако, для придания им юридической силы, необходимо согласие субъектов международного права на создание и формирование международных обычаев или международных договоров экологического характера, принятых на основе подобных фундаментальных научных исследований, проводимых в данной области.

В заключение данного параграфа следует отметить, что международное экологическое право, регулирующее международные отношения в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности не посягает на суверенитет государств, но, в тоже время, побуждает их к осуществлению эффективных внутригосударственных мер, направленных на защиту окружающей среды от негативных воздействий со стороны природных и антропогенных факторов, восстановление природных комплексов, экологических систем и биологического разнообразия, поддержание экологического равновесия и обеспечение экологических прав и интересов граждан. Это связано с тем, что государства, охраняя и улучшая качество окружающей среды, обеспечивая необходимый уровень экологической безопасности в пределах своей территории, тем самым способствуют защите и восстановлению экологической системы планеты в целом, сохранению мирового динамически устойчивого экологически безопасного состояния. Кроме того, международное сотрудничество по охране и улучшению окружающей среды способствует координации применения государствами и иными субъектами международного права природоохранных мер на глобальном и региональном уровнях.

В реализации природоохранных мероприятий в России источникам международного экологического права и, в первую очередь, принятым и ратифицированным Российской Федерацией в установленном порядке международным договорам экологического характера принадлежит важнейшее значение, поскольку в случае противоречия между правилами такого международного договора и нормами внутригосударственного экологического законодательства Российской Федерации, применяются правила международного договора.