Антикоррупционная экспертиза правовых актов. Коррупциогенные факторы в нормативных правовых актахЕще Петр 1 писал: «Надлежит законы и указы писать ясно, чтобы их не перетолковывать. Правды в людях мало, а коварства много». Одним из факторов, влияющим на уровень коррумпированности, является не столько отсутствие антикоррупционного законодательства, сколько несовершенство законодательства, регулирующего различные сферы деятельности, позволяющего чиновнику манипулировать им по собственному усмотрению, что, в свою очередь, создает благоприятные условия для злоупотреблений с его стороны. На данном этапе в целях эффективного противодействия коррупции перед российской властью стоит проблема не только имплементации отечественного антикоррупционного законодательства на основе международно-признанных норм борьбы с этим явлением, но и необходимости проведения антикоррупционной экспертизы существующего и принимаемого законодательства. Главным противовесом коррупционной составляющей правовых актов, что сейчас общепризнано является антикоррупционная экспертиза. Именно о ней говорится в статье 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции». Среди мер по профилактике коррупции названа и антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов. Однако в данном основополагающем законе эта проблема только обозначена, но суть антикоррупционной экспертизы не раскрыта. Поэтому, через несколько месяцев после вступления в силу «пакета» антикоррупционных федеральных законов, 10 марта 2009 года выступая на заседании Совета по противодействию коррупции президент РФ Д. Медведев более точно обозначил проблему. Он сказал, что в повестке дня стоит несколько актуальных вопросов и первый «это организация эффективной антикоррупционной экспертизы тех законов, которые принимаются в нашей стране, и, естественно, подзаконных актов. То есть это фактически своего рода фильтр, который должен действовать для муниципальных, региональных и федеральных органов власти». Далее Президент назвал несколько критериев организации такой экспертизы «Мы с вами уже неоднократно обсуждали вопрос о том, что разночтения, различные трактовки, пробелы в нормативно-правовом регулировании повышают риск коррупционных действий, поэтому нужно очень серьезное внимание уделить собственно экспертной работе. Она должна быть максимально свободна от субъективизма, должна проводиться на постоянной системной основе». Исходя из важности вопроса было принято решение о подготовке проекта федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[26]. Проект закона был одобрен Советом по противодействию коррупции и внесен в Государственную Думу. 17 июля 2009 года вновь принятый федеральный закон №172- ФЗ был подписан Президентом России. Необходимо отметить, что Правительство России оперативно, не дожидаясь вступления в силу федерального закона, своими постановлениями №195 и №196 от 5 марты 2009 утвердило «Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» и «Методику проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»[27]. Поскольку в постановлении Правительства были прямые поручения соответствующим министерствам, то началась разработка и принятие подзаконных актов[28]. Таким образом, к настоящему времени на федеральном уровне почти сложилась система нормативного регулирования такого нового для отечественной правовой системы правового института как антикоррупционная экспертиза. Появились первые научные работы по осмыслению данного феномена. В целом можно согласиться с тем определением антикоррупционной экспертизы которое дает С.В. Матковский когда пишет: «Это вид криминологической экспертизы, проводимой специалистами (экспертной комиссией) по выявлению заложенных в правовых актах возможностей способствовать коррупционным проявлениям в процессе их реализации, результатом которой становится мотивированное заключение, содержащее помимо описания коррупционных факторов рекомендации, направленные на устранение или ограничение их действия» [29]. Действительно, антикоррупционная экспертиза является одним из видов криминологической экспертизы призванной давать заключения о криминогенности нормативных правовых актов. Дело в том, что некачественные нормативные правовые акты могут порождать правонарушения не только коррупционной, но и иной направленности. Поэтому в идеале криминологическое исследование проектов и действующих правовых актов обязательно для эффективного функционирования правовой системы. Вместе с тем, в настоящее время для полноценного криминологического изучения правового массива в нашей стране нет ни доктринальных разработок, ни материальных возможностей. Действующая система контроля охватывает только некоторые участки уголовно-правового воздействия. Вполне возможно, что развитие такого подвида криминологической экспертизы как антикоррупционная экспертиза даст своеобразный «толчок» для становления системы криминологических экспертиз. Это было бы очень важно для повышения эффективности государственного управления. Антикоррупционная экспертиза как новый институт отечественного права обладает определенными параметрами. Основанием для проведения антикоррупционной экспертизы является наличие в нормативных правовых актах, так называемых коррупциогенных факторов, т. е. обстоятельств, которые при определенном стечении событий могут порождать коррупцию на вполне «законных» основаниях или облегчать проведение коррупционной деятельности. «Классическим» примером данного фактора является наличие ст. 375 Гражданского кодекса РФ позволяющей должностным лицам принимать подарки в зависимости от своего служебного положения. И хотя в последнее время в данную статью внесены значительные изменения, но как представляется, все-же значительный коррупционный заряд в ней сохранился. Закон об антикоррупционной экспертизе называет несколько коррупциогенных факторов, а именно: - необоснованно широкие пределы усмотрения для правоприменителя; - возможность необоснованного применения исключений из общих правил; - неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Следует сразу отметить, что как представляется, данный перечень имеет ориентирующий, а отнюдь не исчерпывающий характер. Кроме того, следует заметить, что формулировки криминогенных факторов содержат так называемые «оценочные» понятия: «необоснованно широкие», «неопределенные», «трудновыполнимые» и т.д., что конечно требует специальной трактовки. Дело в том, что право, регулируя сложнейшие социальные процессы, само должно быть довольно гибким, а многие участки социальной действительности отдавать по существу «на откуп» усмотрению соответствующим должностным лицам – правоприменителям. Поэтому пределы их усмотрения в одном случае могут действительно казаться необоснованно широкими, в другом - единственно возможной формой решения проблемы. Это часто проявляется в экстраординарных ситуациях, например во время военных конфликтов, чрезвычайных ситуаций, когда формально правильные действия командиров и руководителей, на деле могут привести только к излишним тратам сил и средств. Это говорит о том, что сами по себе те факторы, на которые обычно указывают, как на коррупционные могут таковыми стать только при стечении определенных обстоятельств, поэтому эксперт не может ограничиваться просто их формальным выявлением. Необходимо еще и определить определенную «инфраструктуру», в которой эти факторы могут дать негативный эффект. В соответствии с законодательством антикоррупционная экспертиза должна соответствовать следующим принципам: 1) обязательность проведения экспертизы проектов актов; 2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; 3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов; 4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов); 5) сотрудничество органов власти и их должностных лиц с институтами гражданского общества, при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Принцип, как основное начало того или иного явления, «пронизывающее» его и являющее своеобразным краеугольным камнем, как правило, декларируется не только законодательными актами, но и выявляется наукой, а также в большей мере устанавливается практикой. Поэтому, без сомнения к тем принципам антикоррупционной экспертизы, на которые указал законодатель, в процессе развития явления будут прибавлены еще новые моменты, имеющие принципиальное значение. Даже в первом приближении вызывает удивление отсутствие такого фундаментального принципа всякой экспертизы как независимость. Ведь именно об этом говорил Президент, когда обратил внимание на такое требование к экспертам как максимальную свободу от субъективизма. Правда, в законопроекте присутствует понятие независимой антикоррупционной экспертизы, которая проводится так называемыми «институтами гражданского общества» за свой счет. То есть, законодатель почему-то качеством независимости наделил экспертов находящихся за пределами государственных организаций. Представляется, что это грубая методологическая ошибка. Экспертиза только тогда обладает презумпцией истинного исследования, если сам эксперт не заинтересован в том или ином конкретном результате. Вернее, его интерес строго профессиональный, и не касается конкретных последствий его заключения. Есть ли гарантия того, что институты гражданского общества могут обеспечить такую независимость? Ведь и сам Президент в своем выступлении говорил, что законы часто становятся элементом лоббистских устремлений. А может ли государство обеспечить именно независимость эксперта? Да, и оно уже это делает, произведя в государственных организациях множество судебных экспертиз. Почему же в данном случае законодатель считает, что независимость заключается, прежде всего, в том, из какого источника оплачивается труд эксперта, а оплата из госбюджета однозначный показатель его зависимости? Думается, что само государство прямо заинтересовано в существовании профессиональных экспертных служб независимых от всякого внешнего влияния и участвующих в повышении качества нормативных актов. Указанный вопрос напрямую затрагивает и организационную сторону антикоррупционной экспертной деятельности. С этой точки зрения антикоррупционную экспертизу проводят: прокуратура, органы юстиции, иные государственные органы, органы местного самоуправления. Кроме того, как отмечалось, закон упоминает и независимую экспертизу. Законодатель попытался разделить компетенцию государственных органов по проведению экспертиз. Так наиболее широка сфера деятельности у прокуратуры, которая проводит экспертизу правовых актов в области прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Поскольку основная масса правовых актов, так или иначе, связана с правами, свободами и обязанностями человека и гражданина, то у прокуратуры есть возможность провести экспертизу почти любого нормативного правового акта. Кроме того, для прокуратуры закон выделил и довольно специфический участок: «социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы». Видимо законодатель считает, что именно здесь сконцентрирована система коррупционных проявлений. Органы юстиции проводят антикоррупционную экспертизу проектов актов федерального законодательства, в том числе и проектов Указов Президента России, подзаконных актов органов исполнительной власти затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, уставы муниципальных образований и некоторые другие. Иные органы, организации и их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении правовой экспертизы и мониторинге их применения. Федеральный закон устанавливает и статус заключения антикоррупционной экспертизы. Общее положение следующее: заключения по результатам антикоррупционной экспертизы имеют рекомендательный характер. Прокуратура вправе применить меры прокурорского реагирования, если тот или иной орган или должностное лицо игнорируют требования об изменении правового акта в случае выявления в нем коррупционных факторов. Причем если орган или должностное лицо не согласны с выводами антикоррупционной экспертизы, то «разногласия, возникающие при оценке указанных в заключении коррупционных факторов, разрешаются в установленном порядке». Проект федерального закона об антикоррупционной экспертизе наметил только организационные контуры деятельности по выявлению коррупционных факторов в законодательстве, применительно для субъектов федерации и муниципальных образований. Так подразумевается, что такая экспертная деятельность должна быть организована на всех уровнях управления. Причем, что важно, один уровень управления должен «подстраховывать» иной уровень. Так органы юстиции должны проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов субъектов федерации – при мониторинге их применения. А все органы, организации, их должностные лица в случае обнаружения в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенных факторов, принятие мер, по устранению которых не относится к их компетенции, информируют об этом органы прокуратуры. Прокуратура вправе проводить антикоррупционную экспертизу любого нормативного правового акта независимо уровня управления. Между тем в повестку дня встает проблема организации антикоррупционной экспертизы на уровне субъектов федерации. Необходимо отметить, что часть регионов в данной сфере опередила федеральные органы и стала своего рода экспериментальной площадкой. Так 18 июля 2007 г. Глава администрации Волгоградской области принял постановление №1285 «Об антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов Волгоградской области». Этим постановлением было утверждено Положение об антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов Волгоградской области» получившее высокую оценку специалистов. Особенно подробно в Положении описаны коррупционные факторы, что в отличие от федерального законодательства позволяет более конкретизировать предмет исследования. Как представляется, подобного рода документы будут приниматься и в муниципальных образованиях, в частности столицах субъектов федерации. Вместе с тем, формально требование антикоррупционной экспертизы касалось только актов исполнительной власти области. Только через два года после принятия постановления главы администрации в Волгоградской области был принят закон №1920 от 2 июля 2009 г. «О дополнительных мерах по противодействию коррупции в Волгоградской области» в статье 10 которого содержится отсылочная норма о том, что антикоррупционная экспертиза проектов законов области проводится в Волгоградской областной Думе в порядке, установленном Волгоградской областной Думой. Изучение нормативного регулирования организации и проведения антикоррупционной экспертизы позволяет обратить внимание на некоторые недоработки и проблемные вопросы, которые в случае их игнорирования способны значительно уменьшить эффективность данной работы. Как уже отмечалось, таким проблемным вопросом является независимость экспертизы. Дело в том, что данный момент имеет самые различные проявления, как в сфере организации экспертной деятельности, так и в требовании к самому экспертному заключению. Одним из недостатков организации аникоррупционных экспертиз, как отмечают многие исследователи, является тот факт, что проведение экспертизы поручено тем же лицам, которые и готовят проекты нормативных правовых актов. По существу получается, что они проводят экспертизу своей работы, что, конечно, не имеет ничего общего с пониманием экспертизы, как независимого и объективного исследования. Причина такого положения в отсутствии или нежелании соответствующих руководителей создавать специальные должности экспертов или подразделения занимающихся антикоррупционной экспертизой. Поэтому при сохранении таких тенденций антикоррупционная экспертиза выродится в необременительную обязанность и в рамках правовой экспертизы будет сведена к формальной отметке в проекте документа о том, что антикоррупционная экспертиза проведена. Здесь также следует иметь в виду, что антикоррупционная экспертиза это своего рода «высший пилотаж» правовой экспертизы. Как не каждый юрист может написать нормативный правовой акт, так и не каждый юрист, без специальной подготовки и даже определенных творческих способностей может провести качественную антикоррупционную экспертизу. Поэтому и вызывает определенное недоумение положение «Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» согласно которому, для того чтобы физическому лицу быть аккредитованным в качестве независимого эксперта для проведения антикоррупционной экспертизы, достаточно высшего профессионального образования и стажа работы по специальности не менее 5 лет. Причем, какого именно образования в постановлении Правительства утвердившего указанные Правила не говорится. Таким образом, человек получивший, например, строительное образование и проработавший на стройке пять лет прорабом, становится профессиональным экспертом в области антикоррупционной деятельности в части нормативного правового регулирования! Думается, что реализация этого положения способна свести на нет все расчеты на предполагаемый эффект от антикоррупционых экспертиз. Необходимо обратить внимание на тот факт, что даже так называемое антикоррупционное законодательство не свободно от коррупциогенных факторов. Например, закон использует такое понятие как «институты гражданского общества» видя в них субъектов проведения антикоррупционной экспертизы. Между тем, в законодательстве такой «субъект права» не определен в отличие, например от общественных объединений и организаций. Неопределенность понятия, это первый признак коррупциогенности правового акта. Ведь можно собрать любое объединение, «диванную» партию и под статусом «института» гражданского общества проводить лоббирование своих интересов. Далее в законе есть неконкретные отсылки, например: «разногласия, возникающие при оценке указанных в заключении коррупциогенных факторов, разрешаются в установленном порядке». Вполне предсказуемо, что при таком уровне «экспертов» разногласий будет очень много, а вот насчет «установленного» порядка есть большие сомнения. Кто, когда и как установил, или должен установить означенный порядок? Таким образом, закон страдает отсутствием необходимых административных процедур. Как минимум, должно быть установлено, что порядок рассмотрения экспертных заключений должен быть описан в регламентах представительных и исполнительных органов власти. В противном случае, закон закладывает возможность парализации деятельности органов власти при помощи бесчисленных экспертных заключений как объективных, так и специально организованных и обращений в суд. То есть, при помощи института антикоррупционной экспертизы вполне возможно противостоять принятию того или иного нормативного правового акта невыгодного для определенного социального субъекта. Особую сложность представляет собой организация антикоррупционной экспертизы в финансово-бюджетной сфере. С одной стороны именно здесь велика доля коррупционных факторов. С другой стороны именно эта сфера обслуживает государственное и муниципальное управление часто требующее «свободы рук» руководителей. Кроме того, данная сфера требует специфических познаний как финансово-экономических, так и юридических, требующихся эксперту высочайшей квалификации. Как, например, организовать качественное проведение антикоррупционной экспертизы бюджетного законодательства, которое в период экономического кризиса оно изменяется чуть ли не поквартально и то, что совсем недавно считалось вершиной нормативного регулирования, например, трехлетнее бюджетное планирование, теперь уже выступает как ошибка? В принципе любое управление и государственно-муниципальное, в том числе это деятельность творческая, поэтому законодатель часто полагается на усмотрение должностных лиц. Невозможно все отрегулировать нормами права. Это предполагает некоторый управленческий риск, того, что могут быть получены и негативные результаты. Кстати, Верховный Суд России, полностью отдавая себе отчет в специфике управленческой деятельности, в одном из своих постановлений пленума написал: «В случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или несовершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия (бездействия), например при оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии акта о награждении и конкретного лица»[30]. Таким образом, Верховный Суд ориентирует судей на оценку деятельности органов и должностных лиц только с точки зрения законности, а не целесообразности, в то время как антикоррупционная экспертиза должна произвести специфическую операцию, а именно: перевести действия из разряда целесообразных в разряд законных, т.е. формально определенных. Думается, что это непростая операция. Становление института антикоррупционной экспертизы, несомненно, привлечет к себе внимание исследователей. Будут совершенствоваться как организационные так методические основы экспертной деятельности. В этой связи представляется важным широкая дискуссия теоретиков и практиков по обсуждение проблем становления нового института. Федеральные органы власти, прокуратура, органы юстиции обязаны разработать и оперативно внедрить в практику своей деятельности семинары, конференции и иные обучающие формы по методике проведения экспертизы для юристов и своих служб, и органов субъектов федерации, муниципальных органов. Только при таком подходе этот институт может дать эффект.
|
