СУЩНОСТЬ И ОБЩЕСТВЕННО-ИСТОРИЧЕСКАЯ ПРИРОДА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Управление является необходимым компонентом окружающего нас мира и представляет собой воздействие субъекта (того, кто управляет) на объект (того, кем управляют), вызывающее изменение состояния последнего. Трудно сказать, когда впервые появился термин «управление», однако сегодня он употребляется практически повсеместно, идет ли речь о работе инженера, воздействии на коллектив людей или даже взаимотяготении планет Солнечной системы. Однако далеко не все действия, события, состояния могут называться управлением. В этой связи, приступая к осмыслению сущности государственного и муниципального управления, необходимо сначала уяснить смысл и значение термина «управление».

Различные аспекты управления изучаются многими отраслями знания. Профильная наука об управлении – кибернетика – понимает под данной категорией целенаправленное воздействие субъекта на объект при получении непрерывной обратной связи.

Данное определение содержит сущностные признаки управления, отличающие его от иных видов деятельности.

Во-первых, основным элементом управления является целеполагание, то есть способность и возможность субъекта ставить четкие, реалистичные, достижимые, релевантные состоянию объекта управления цели своего воздействия. Очевидно, что только подконтрольные людям явления окружающего мира могут быть объектами управления. В то же время, не все цели могут быть достигнуты в результате управления, а нередко применяемые меры приводят к нежелательным для субъекта управления последствиям. Последнее означает, что воздействие не достигло желаемой цели.

В настоящее время целеполагание является предметом пристального изучения ряда специальных отраслей научного знания (стратегический менеджмент, теория принятия решений, маркетинг и т.д.) благодаря чему совершенствуются существующие и разрабатываются новые формы, методы и технологии выявления, постановки, реализации целей и контроля за их достижением.

Второй сущностный признак управления - получение обратной связи, что является своеобразным воздействием объекта на управляющий субъект. Обратные связи очень важно учитывать, особенно если речь идет о социальной материи. Примерами такого воздействия могут выступать общественное мнение, протестные митинги в ответ на непопулярное решение власти, требования избирателей лишить депутатского мандата народного избранника, который потерял их доверие. Таким образом, активизация обратных связей меняет местами субъект и объект управления.

Государственное и муниципальное управление – это один из видов управления вообще. Следовательно, ему свойственны все перечисленные выше признаки субъектно-объектного воздействия.

Специфика государственного и муниципального управления обусловлена главным образом тем, что объектом такого воздействия является общество, которое признается кибернетикой наиболее сложной и наименее предсказуемой субстанцией.

Действительно, в механической (например, автомат) либо биологической материи (живой организм) субъект управления отделен от объекта и потому не испытывает на себе последствий собственного воздействия. Общество, напротив, является той внешней средой для государственного управления, полностью обособиться от которой государственным органам и чиновникам невозможно. Так, госслужащий одновременно выполняет несколько социальных ролей, являясь, например, отцом многодетного семейства и членом клуба собаководов. К тому же, множественность, разноплановость и неустойчивость взаимосвязей внутри социальных классов, групп и индивидов, составляющих современное сообщество, делает последнее самым «капризным» объектом воздействия, траекторию развития которого всего труднее предугадать.

Рис.1. Модели управления механическими, биологическими и социальными системами.

Функциональный, организационный, технологический арсенал государственного и муниципального управления непрерывно пополняется, совершенствуется в соответствии с постоянно возрастающими общественными потребностями. Вот почему, воздействуя на общество, государственное и муниципальное управление в то же время опосредованно влияет на самое себя, испытывая на себе последствия собственного управления (так, в правовом государстве действие закона, разработанного исполнительной властью, распространяется и на его авторов).

В то же время, государственное и муниципальное управление неверно отождествлять с управлением обществом. Социальное управление шире, поскольку:

а) его субъектами, помимо государства и его институтов, могут быть политические партии, группы давления, группы интересов, средства массовой коммуникации, формальные и неформальные лидеры и т.д.;

б) арсенал методов воздействия на общество отличен от того инструментария, которым располагает государство. С одной стороны, в процессе общественного управления могут использоваться как формально-правовые, так и психологические, морально-этические, харизматические средства влияния (например, воздействие неформального харизматического лидера на коллектив). С другой стороны, в отличие от государственного управления, которое обычно осуществляется «сверху вниз», командным путем, субъект общественного воздействия гораздо чаще и эффективнее реализует «горизонтальные» средства, методы, приемы управления, и его воздействие на практике часто реализуется как взаимо действие, предполагающее статусно равные, партнерские отношения с объектом. Таково, например, управление корпорацией, где каждый член совета директоров обладает равными правами, что обусловливает использование методов группового принятия решений;

в) субъект государственного управления, за исключением полисных демократий и малых самоуправляемых общностей, дистанциирован от внешней среды институционально, функционально, культурно-этически в гораздо большей мере, чем субъект социального управления. Рост численности населения, развитие отношений между социальными классами, группами, общностями, появление все новых социальных интересов и потребностей неизбежно ведет к постепенному отказу на государственном уровне от простых форм самоуправления к более сложным методам и технологиям воздействия, где участие граждан сводится к делегированию своих представителей в органы власти. Из истории мировой государственности известно, что прямая демократия возможна и результативна лишь в малых общностях, которые насчитывают не более полутора тысяч человек (первобытная община, древнегреческий город – полис). К тому же, специфика управленческого труда бюрократии, а, главное, ее функциональная близость к государственным ресурсам неизбежно приводят к ее обособлению от остального общества, появлению собственных целей, интересов, ценностей, субкультуры.

Таким образом, государственное и муниципальное управление - это особый вид общественного управления, который отличается: спектром субъектов воздействия, особым инструментарием влияния, высокой степенью автономии от окружающего социума.

Тем не менее, государственное и муниципальное управление связано с обществом генетически. Оно зародилось и развивалось в соответствии с традициями и потребностями конкретного социума в конкретную историческую эпоху. Общество, специфика его генезиса, традиции и потребности, степень и характер дифференциации по социально-экономическому, культурному, религиозному признакам – предопределяют особенности, уровень комплексности, а также темп и характер развития системы управления. Вот почему для государственного и муниципального управления общество - это не только объект воздействия, но источник и ресурс совершенствования.

Логика социально-исторического развития свидетельствует, что именно изменение общества вызывало необходимость количественных и качественных преобразований системы управления им.

Так, первые ростки и протоинституты государственного управления можно заметить еще в период расцвета патриархальной (семейной) общины, управление которой осуществлял глава семьи, «старший», наиболее опытный мужчина рода, который сначала избирался, а в более поздние этапы развития родовой общины наследовал статус ее главы. Регулирование внутрисемейных отношений (а патриархальная семья достигала 100 и более человек) можно, с известной долей условности, считать первой в истории человечества общественно-управленческой деятельностью. Неслучайно великие философы Древнего мира Конфуций и Аристотель, определив государство как «разросшуюся семью», выявили соответствующий данному социальному устройству патриархальный тип управления, характерными признаками которого являются: четкая иерархия соподчиненности по родовому признаку, сосредоточение всех функций управления у старшего в роду, отсутствие дифференциации функций управления, наличие совещательного органа при главе общины (совета старейшин).

Качественный скачок в генезисе прототипов государственного управления как общественного явления произошел в период смены патриархального общинного уклада соседскими отношениями. В это время происходила постепенная замена связей, основанных на родстве, связями территориальными, отмирала коллективная и утверждалась частная собственность на землю и средства производства, отношения между семьями существенно усложнялись в силу различия способности, умения, трудолюбия и характера хозяйственной, а позднее и производственной деятельности. Вызванное этими факторами усложнение социальной структуры потребовало соответствующих изменений в регулировании отношений между семьями внутри соседской общины, усложнения функций управления, обусловило различия в структуре управленческой «надстройки». Таким образом, именно соседская община стала «базисом» для развития государственного управления в современном восприятии этого явления.

Вместе с тем, различные типы соседских общин предопределили различные модели управления ими. В зависимости от типа общины (азиатская, античная или германская) в системе управления ею различным образом комбинировались и соотносились коллективное представительное (совет старейшин) и частное (вождь, правитель) начала, да и сами члены общины имели различный статус и, соответственно, располагали неодинаковыми правами участия в осуществлении власти.

Так, в азиатской общине, где собственность на землю была преимущественно общей, а надел каждой семьи представлял неотъемлемую принадлежность общины, личностное начало в управлении безусловно преобладало над коллективистским в повседневной жизнедеятельности. Такого рода общинная организация опиралась на большой удельный вес коллективного труда, соединение ремесла и земледелия в рамках общины, слабость либо отсутствие разделения труда между разными общинами.

Античная община, в отличие от азиатской, предполагала такую организацию, при которой предпосылкой для присвоения земли продолжало оставаться членство в общине, но каждый член общины уже стал частным собственником обрабатываемого надела. Используемая для общих потребностей общинная собственность в качестве государственной собственности отделена здесь от частной собственности. Гарантией сохранения античной общины служило равенство входивших в неё свободных граждан, самостоятельно обеспечивавших своё существование.

Германская община преуспела дальше античной в укреплении семейно-индивидуального крестьянского хозяйства как основной производственной ячейки. В германской общине коллективная собственность - лишь дополнение к собственности отдельных домохозяев. Если в античной общине существование индивида как частного собственника было обусловлено его членством в общине (полисе, государстве), то в германской форме, напротив, наличие самой общины обусловлено потребностями семейно-индивидуального хозяйства.

 

Помимо указанных, значимую роль в становлении и развитии управления соседской общиной играл религиозный фактор. Религия, будучи, по словам С. Хантингтона, «куколкой» цивилизации, всегда являлась духовной опорой государственной власти. В период расцвета религии как регулятора общественных отношений ее носители оказывали решающее влияние на распределение власти в обществе и характер ее осуществления. Достаточно вспомнить беспредельность политической власти римских пап над королями стран Западной Европы в Средние века (период расцвета католицизма). Сегодня, несмотря на общую для всех немусульманских стран тенденцию снижения регулятивной роли религии в обществе, конфессиональный фактор все еще находит отражение в традициях, обычаях, менталитете народа и, соответственно, влияет на субкультуру государственного управления.

До сих пор значимым остается религиозный фактор в управлении большинством мусульманских стран, где политики активно разыгрывают «религиозную карту» в государственно-идеологических целях. Это объясняется тем, что ислам, являясь наиболее молодой из великих мировых религий, не потерял своего мощного нравственно-регулятивного потенциала.

Значимость религиозного фактора в управлении государством осмысливалась философами Средневековой Европы Ф. Аквинским и А. Блаженным. Пристальное внимание проблематике взаимодействия светской и церковной власти в государстве уделялось практически всеми мыслителями Востока. В русской философии идея полифонии Православной церкви и царской власти являлась одной из центральных дискуссионных тем общественно-политической мысли, была основой государственной идеи славянофилов и, позднее, евразийцев. Все это обилие концепций о роли и месте религии в государственном управлении составляет багаж теологической теории происхождения власти.

Таким образом, экономические, социальные, культурные отношения внутри каждого из указанных типов обществ предопределили специфику управления ими. Все это позволяет выявить три модификации управления этими протогосударствами по соотношению «коллективное - частное» в социальной, экономической, культурной сферах жизнедеятельности общества:

- восточная деспотическая модель (отсутствие частной собственности на средства производства, преобладание личностного начала над коллективистским в управлении);

- модель античной демократии (сосуществование личной и коллективной собственности на средства производства, гармония личностного и коллективистского начал в управлении, наличие для граждан морально – этической обязанности участвовать в управлении государством);

- модель западноевропейской демократии (приоритет частной собственности над коллективной, преобладание личностного начала над коллективистским в политике, экономике, культуре.)

Как известно, античная демократическая модель не получила распространения в мире, и большая часть обществ в дальнейшем своем развитии следовала либо «восточноазиатскому», либо «западноевропейскому» типу государственного управления.

Конечно, представленные выше модели не исчерпывают всего многообразия государственно-управленческой практики, поскольку в каждой конкретной стране управление приспосабливалось к уникальным географическим, климатическим, геополитическим условиям, впитывало в свою субкультуру элементы национальных верований, традиций, обычаев, менталитета. Характер и стиль государственного управления, по меткому выражению В.О. Ключевского, определялся не простым сложением вышеуказанных факторов, а их взаимодействием[1].

В рамках российской государственности элементы общинно-договорного управления, сохранившиеся еще со времен Киевской Руси, причудливо переплелись с традициями восточно-азиатского деспотизма, привнесенными монголо-татарским игом, а не имеющий аналогов в мировой государственно- политической практике союз церковной и светской власти в свое время служил весьма эффективным источником и ресурсом легитимности судьбоносных политических решений (например, восстановление русской государственности после Смуты путем легитимации царской династии Романовых).

 

Соответственно, и социально-политическая мысль, пытаясь выявить и объяснить общее и особенное в национальном государственном управлении, приспосабливалась к этой специфике. Вот почему на более поздних этапах развития государственности, когда религия перестала играть решающую роль в регулировании социальных отношений, в одних странах получили широкое распространение и были в той или иной мере внедрены в политическую практику либеральные доктрины государства, а в других государствах с т.н. незападной политической ментальностью, официально признавших себя демократическими и правовыми, либеральные ценности так и не прижились в управленческой практике, уступив место более консервативным идеалам общественного устройства.

Российская государственно-политическая мысль, по свидетельству историографов, отличалась отсутствием единого ценностного, идеологического фундамента государственного строительства. Этот идейно-культурный раскол, по словам К.Н. Леонтьева, препятствовал становлению традиций национальной государственности, ее политической стабилизации, а значит, существенно затруднял подлинно реформаторские преобразования в России.

Идейный спектр партий, представленных в Государственных думах Российской империи первого и второго созывов (1906 – 1908гг.) отличался не просто альтернативными политическими взглядами, а радикальной, непримиримой атомизированностью. Подобная идеологическая беспочвенность была свойственна политической элите России в период коллапса СССР, когда «команда» М.С. Горбачева предлагала.., а ее идеологические противники придерживались ультралиберальных воззрений.

 

Все это свидетельствует об общественно-исторической природе государственного и муниципального управления и предопределяет необходимость учета национальных, культурно-исторических традиций при его научном исследовании и осуществлении в каждой конкретной стране.