ГОРОДСКАЯ СОЦИОЛОГИЯ 24 страница

регулирование деятельности в сфере образования, здравоохранения, ораны окружающей среды; Таблица 6. Характеристика основных типов местного самоуправления в развитых странах мира

Страны Показатели	Британи я	США, Канада	Франция, Италия	Швеция, Дания	Япония
Контроль за законностью	суды	суды и власти штатов	региональн ая власть и суды	государств о и суды	государств о и суды
Исторически сложившийся контроль над местным правительством	низкий	низкий	высокий	высокий	высокий
Местные функции (1949 -1989 гг.)	сокращают ся	разнообраз ятся	усиливают ся	усиливают ся	усиливают ся
Расходы местных властей в общих расходах государства	12%	11,9%	9—15%	28 — 30%	18%
Расходы на социальные нужды в расходах государства	44%	35%	49 — 50%	57 — 60%	29%
Местная исполнительная власть	совет	смешанная	мэр или президент	смешанная	мэр или губернатор к Советам
Представительная система	мажоритар ная	мажоритар ная	пропорцио нальное представит ельство	пропорцио нальное представит ельство	мажоритар ная
Партийная система	сильная 2-х партийная	2-х партийная	сильная многопарт ийная	сильная многопарт ийная	сильная многопарт ийная
Участие в выборах	низкое	низкое	высокое	высокое	высокое

Источник: A. Norton. 1994. International Handbook of local and regional Goverment Aldesshot: Edevard Elgar.

содержание библиотек, музеев, парков, концертных залов, бассейнов и т.п.; природоохранная деятельность.

15 октября 1985 г. Совет Европы принял «Европейскую Хартию о местном самоуправлении». На основании этого документа производится оценка усилий стран, участвующих и претендующих на членство в Совете Европы, по развитию местного самоуправления. Статья 3 «Хартии» гласит: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». В документе, кроме того, очерчиваются общие принципы формирования концепции местного самоуправления, регламентируется административный контроль источников финансирования органов местного самоуправления.

В августе 1995 г. вступил в силу подписанный Президентом РФ закон «Об общих принципах местного самоуправления в РФ». В законе определены сферы компетенции местных органов власти, закреплен принцип невмешательства любых органов власти в деятельность органов местного самоуправления, предусмотрена выборность глав и представительных органов и т. д. Однако после

вступления в силу закона выявился ряд проблем, связанных с использованием его положений. Так, нуждался в регламентации процесс перехода от системы назначения глав местного самоуправления к выборности, требовалась детальная проработка системы делегирования полномочий центральной власти, властям субъектов Федерации и местным органам власти.

Российские города, получившие максимум самостоятельности в середине 90-х годов, постепенно утрачивают свои позиции. Каждый год города теряют все больше средств из своих бюджетов. Три года назад 18% налогов на прибыль, собираемых в Екатеринбурге, оставалось в городе, в 1999 году

— около 5%. В то время как 60% всех налогов Свердловской области собирается в областном
центре. После принятия закона о федеральном бюджете на 1999 год местные бюджеты повсеместно
похудели почти на одну треть. Изменение налогового законодательства, появление в доходных
частях городских бюджетов новых, "проблемных", с точки зрения сбора налогов (налог с продаж и
вмененный совокупный налог), ведет к дальнейшему подрыву финансовых основ местного
самоуправления.

Политический механизм городского управления

Одним из ключевых вопросов деятельности местных органов власти является регулирование

процессов получения налогов и расходования средств. Бюджетный процесс в силу его особой

важности для всего сообщества осуществляется на основании политических решений, ибо это

предлагает постоянное разрешение конфликтов и примирение различных сторон.

На процесс принятия решений наибольшее влияние оказывают организованные группы индивидов,

элита, партии, общественные движения, «машины» или «сети роста» и так далее. Принятие

решений городским правительством перестает быть политическим процессом, когда его задача

сводится к рутинному освоению выделенных средств. Однако и в этом правиле могут быть

исключения.

В больших городах политические запросы выражаются, как правило, институционализированными

субъектами. В маленьких городах этого может и не быть. Процесс принятия решений включает в

себя:

1. Формулирование потребностей. Потребность изменения (или сохранения) сложившегося типа,
распределения городских ресурсов, порядок регулирования экономических и социальных процессов

— суть данного этапа.

2. Официальное рассмотрение требований. Обычно вынесение нового предложения сопряжено с
конфликтом между оппонирующими сторонами. Конфликт возникает из-за несогласия в целях,
средствах достижения целей, при определении приоритетов. Чаще других конфликты возникают в
данном случае: при ограниченных бюджетных возможностях муниципалитетов; столкновении
различных идеологических принципов; неприятии конкретных личностей в руководстве
муниципалитетов.

3. Принятие или отклонение решения или принятие поправки.

4. Реализация принятого решения.

На макроуровне анализа городская политика предстает как определяемый экономическими факторами политический процесс. Результатом благоприятного экономического развития территорий может быть отсутствие конфликтов в политическом процессе. Одновременно с этим, и удовлетворительное состояние городской среды способствует снижению политической напряженности.

Кроме того городская политика — это регулирование отношений, возникающих внутри сообщества, связанных с поведением и отношениями отдельных граждан, внутри и вне различных объединений. Цель этого этапа анализа — в выяснении взаимосвязей между реакцией различных категорий жителей на различные нововведения и их последующим поведением на выборах. Американские города отличает ряд особенностей: концентрация огромных экономических и людских ресурсов на относительно небольшой территории; неоднородность распределения имеющихся ресурсов в пределах городского ареала; ограничения на использование ресурсов, связанные с характером распределения власти на различных уровнях управления.Особое значение для американских городов имеет продолжающаяся миграция среднего класса в пригороды. Кроме того, большая часть новейшего производственного потенциала (до 90%) также дислоцируется в пригородах. Центры городов стали местами концентрации национальных и расовых меньшинств.

Налицо возрастание экономического потенциала пригородов при одновременном упадке ресурсной

базы центральной части города.

Муниципалитеты фактически имеют единственный источник поступлений за счет налогов на

недвижимость. В результате сказываются существенные диспропорции в развитии разных районов

в пределах одной городской агломерации. В агломерациях отсутствует единый механизм

управления, в результате нарастает напряженность в отдельных их частях. Некоторые авторы

видят в качестве выхода из ситуации создание специальных округов, дающих особый статус по

налогообложению для отдельных территорий, но в этом случае объединение территорий чревато

размыванием ответственности администраций каждого из округов в отдельности. Кроме того,

создание функциональных округов, одним из видов которых является специальный округ,

осложняет контроль населения за деятельностью политических властей.

Обостряется борьба между пригородами и городами за перераспределение финансовой помощи,

выделяемой федеральным правительством. Этот фактор становится особенно значимым, если

принять во внимание тот факт, что число избирателей в пригородах увеличивается быстрее, чем в

городах.

Муниципалитеты принимают разнообразные политические решения в целях изменения

сложившейся ситуации с их налогооблагаемой базой: изменяют ставку налога на недвижимость;

повышают оценочную стоимость имущества; отменяют льготы по налогам; стимулируют частные

инвестиции в недвижимость и т. д.

Основным индикатором развития политической системы является показатель политической

активности избирателей вообще и на местных выборах в особой степени. В них участвуют не более

30% населения. Это значительно ниже, чем выборы на уровне штатов и Федерации (см. таблицу 7).

Таблица 7. Участие американцев в политическом процессе

	Регулярное голосование в предыдущих выборах	72%
	Регулярное участие в местных выборах	47%
	Активное вовлечение в дела сообщества	32%
	Работа с другими сообществами для решения проблем	30%
	Участие в предвыборной агитации	28%
	Активная работа с кандидатами от партий на выборах	26%
	Контакты с официальными лицами местной администрации для решения проблем сообщества	20%
	Участие хотя бы в одном политическом митинге за последние 3 года	19%
	Контакты с национальным или региональным правительством для решения проблем сообщества	18%
	Организация групп или объединений для решения местных проблем	14%
	Денежные пожертвования в избирательный фонд кандидата	13%
	Членство в политическом клубе или организации	8%

Источник: R. Dahl. 1991. Modern political analyses. Engelewood. N. J: Prentice Hall.

Существуют, кроме того, иные индикаторы участия в политическом процессе. Несмотря на то, что

приведенные данные в настоящее время несколько изменились, они тем не менее дают

исчерпывающую характеристику участия населения в политическом процессе.

4 группы социально-политических факторов оказывают влияние на склонность электората к

принятию участия в выборах: политическая структура (форма правления, порядок выборов);

социальная структура; стабильность сообщества; территориальное положение города.

Доказано, что высокие уровни образования, мобильности населения понижают уровень

избирательной активности. По степени участия в политическом процессе встречаются следующие

основные группы жителей:

33% — полностью апатичные избиратели;

60% — наблюдатели;

5% — активные избиратели;

1-2% — "гладиаторы" — активные участники политического процесса.

Большинство политиков приходят в политику из местного бизнеса, стремясь личным участием

способствовать проведению в жизнь проектов, отражающих их интересы.

Политической формой профессионального правительства является форма «Совет — менеджер».

Члены совета избираются от всего города в целом, а не от отдельных общин. «Городской

менеджер» избирается из среды профессионалов, административные служащие избираются также

из профессионалов городского управления. На принципах профессионального управления

действуют школьные, полицейские, профессиональные округа.

Городские власти, как структура, отсутствуют в американской конституции, поэтому их

деятельность регулируется законами штатов. Власти штата утверждают городской устав, имеют

права на наложение ограничений на деятельность муниципалитетов, предоставляют субсидии (до

31% расходов крупных городов удовлетворяется за счет бюджета штатов), осуществляют

административный контроль за деятельностью, проводят специальные проверки и расследования,

через губернатора воздействуют на бюджет, определяют границы города.

В целом в американской политической жизни продолжает доминировать настороженное отношение

властей штатов к муниципальным властям, вызванное опасениями в излишней автономизации

городов.

Вот уже на протяжении нескольких десятилетий в США предпринимаются попытки проведения

«метрополитенской» реформы, при которой можно было бы объединить усилия карликовых

самоуправляющихся поселений в рамках городской агломерации (SMSA — Standart Metropolitan

Statistical Area) для концентрации и более эффективного управления имеющимися ресурсами.

Однако препятствием на пути объединения являются позиции богатых пригородов, оплотов

республиканцев, не заинтересованных в утрате своего привилегированного положения. Чем богаче

и сильнее пригороды, тем менее охотно они идут на проведение реформы.

Существуют разнообразные методики определения групп влияния в городах. В зависимости от

позиций (плюралистской, элитистской, корпоратистской), занимаемой авторами, определяются

центральные фигуры или группы политического влияния в городах. Однако среди универсальных

процедур, позволяющих определить хозяев в городе, следует назвать:

выявление лиц, занимающих ключевые должности в администрации;

сбор информации и мнений о людях, пользующихся наибольшим влиянием;

обсуждение принятых решений с теми, кто с самого начала отстаивал их. Процесс принятия политических решений в городах — это всегда результат некоторого компромисса и он отражает: предпочтение электората, учитывает обязательства перед избирателями, конфликт интересов различных групп жителей города адекватен сложившемуся типу отношений между федеральными властями, властями штатов и муниципальными властями.

Основные понятия

Местное самоуправление — право и реальная способность органов местного самоуправления

регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках

закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Мэр — избираемый глава исполнительной власти (муниципалитета) в городах.

Городской управляющий (city manager) — назначаемый профессионал, в функции которого

входит организация работы муниципальных служб по обеспечению деятельности городского

хозяйства.

Вопросы для повторения

1. Какими характерными чертами характеризуется деятельность «боссов» и возглавляемых ими
«машин городского роста»?

2. С какого времени началось изучение политического правления городами? Охарактеризуйте
подходы, сложившиеся в то время в американской политической науке.

3. Что общего и особенного можно выделить в управлении американскими и российскими
пореформенными городами?

4. Какие основные теории объясняют городское управление в последние десятилетия? Коротко
охарактеризуйте каждое из них.

5. Что такое местное самоуправление? Расскажите об основных особенностях местного
самоуправления в развитых странах мира.

6. Охарактеризуйте формы участия горожан в политическом процессе.

7. Из каких стадий состоит процесс принятия политических решений в городах? Опишите его на
примере бюджетного процесса.

Список использованной и рекомендуемой литературы

1. Никифорова Н. В. Политический механизм городского управления (на материалах США).
Научно-аналитический обзор. Москва: ИНИОН. 1994.

2. Черник И. Д., Чекалкин В. И. Местное самоуправление в зарубежных странах. Информационный
обзор. Москва: Юридическая литература. 1994.

3. Шлемин П. И., Фадеев. В. И. Местное самоуправление: российский вариант. Научно-
аналитические обзоры. Москва: ИНИОН. 1993.

4. Виноградов В.А. (Ред). Местные органы власти: социально-экономические аспекты
деятельности. Сборник обзоров. Москва: ИНИОН. 1993.

5. Голофаст В. Б., Протасенко Т. 3., Божков О. Б. Элита Петербурга глазами населения /Мир
России. Социология. Этнология. Культура. Том. IV. 1995(2). С. 90-105.

6. Дука А. В. Трансформация местных элит. Институционализация общественных движений: от
протеста к участию / Мир России. Социология. Этнология. Культура. Том. IV. 1995 (2). С. 106-
117.

7. Banfield E. The Unheavenly City Revisited. Boston: Little Brown. 1974.

8. Gray C. Goverment beyong the centre: Subnational Politics in Britain. London: Macmillan. 1994.

9. Dahl R. Who governs? New-Heiven; London: Yale University press. 1961.

10. Dahl R. Modern political analyses. Engelewood. N. J: Prentice Hall. 1991.

11. Dunleavy P. Urban Political Analisys. London: Macmillan. 1980.

12. Hunter F. Comunity Power Structure. Chapel Hill:University of North Carolina. 1953.

13. Logan J., Molotch H. Urban fortunes: The political economy of place._Berkeley, CA: University of
California Press. 1987.

14. Norton A. International Handbook of local and regional Goverment Aldesshot: Edevard Elgar. 1994.

 

15. Pickvance E. State restructuring local Power a comparative Perspective». London: Pinter. 1991.

16. Polsby N. Community Power and Political Theory. New Haven, CT: Yale University Press. 1980.

ШЕСТАЯ ТЕМА

Городское планирование как объект социологического изучения

Основополагающие теории современного городского планирования

П

ервые свидетельства планирования городов можно обнаружить еще в древних античных городах. В них создавались не только архитектурные проекты, но и планы с глубокой проработкой всего комплекса градообразующих факторов. Однако городское планирование получило современное значение в начале XX века. В это время города, развивавшиеся хаотически на протяжении веков, сконцентрировали в себе проблемы, которые можно было решить только целенаправленными усилиями. Среди наиболее известных имен архитекторов и городских планировщиков особое место занимает Эбенезир Ховард (Е. Howard). Английский архитектор и социальный реформатор под впечатлением социальных последствий британской индустриализации предлагал альтернативные пути жизни для горожан, как единственный способ избежать недостатки капиталистического города.

Город-сад — место, в котором гармонично сочетаются преимущества городского и сельского образа жизни. Концепция «города-сада» вошла в анналы городского планирования и оказала существенное влияние на взгляды городских планировщиков, привела к многочисленным попыткам реализации этой идеи. Так, в частности, в Англии развернулось движение «новых городов», реализовавших проекты Ховарда в массовом строительстве.

В России идеи Ховарда также стали широко известны и популярны в среде архитекторов, оказав огромное влияние на формирование концепции «социалистического города». В США группа архитекторов под руководством С. Штейна популяризовала подход Ховарда. Работая с городскими властями и владельцами недвижимости, они сконцентрировали усилия на планировании нескольких мест в Нью-Йорке, Лос-Анджелесе.

Ле Корбюзье (Шарль-Эдуард Жаннери), французский архитектор швейцарского происхождения вместе с несколькими немецкими архитекторами (В. Гропиус, Л. М. ван де роэ) считаются основателями международного стиля в дизайне. Небоскребы крупных городов, офисные центры и торговые зоны — характерные особенности этого архитектурного стиля. Сталь, стекло и бетон — экономичные и конструктивные материалы, использующиеся при возведении зданий, позволили индустриализировать процесс строительного производства.

Большинство из идей Ле Корбюзье реализованы в конкретных проектах. Он верил, что с помощью технологий удастся преодолеть социальные последствия урбанизации. Построенные им здания, являлись «машиной для жизни», в которой все было устроено для наиболее эффективной ежедневной жизнедеятельности. Городская среда должна быть реорганизована под воздействием более просвещенного городского дизайна. «Революция или Архитектура» — такова дилемма будущего развития капиталистических городов, по мнению этого выдающегося архитектора. Для его концепции характерны: централизованный контроль за использованием земли; децентрализация индустриального развития; низкая плотность общественного и частного строительства; обилие открытых пространств и зеленых насаждений; размер населения города — оптимальный для создания сильной коммуны.

Идеи Ле Корбюзье и его сподвижников сформировали философию модернизма, которая узаконивала значение прогресса и улучшение условий человеческого существования под влиянием передовых технологий. Модернистская идеология особое внимание уделяла приложению научных знаний на практике. Модернистская культура была «праздником» для архитектуры и городского планирования. Планы Ле Корбюзье о развитии метрополисов основывались на идее эффективности рационального размещения объектов в городском пространстве.

Относительно низкая плотность застройки и хаотическое использование городской земли характеризовали города начала века. Корбюзье выдвинул идею о целесообразности роста высотности домов и освобождении за счет этого открытых пространств.

Второй чертой модернистской реорганизации пространства стало убеждение и вера в значение автомобиля. В рамках концепции была провозглашена «смерть улицам», уменьшение значения пешеходных зон и приспособление улиц к переездам автомобилистов. Такое видение будущего города было вызвано ускоренным развитием современных транспортных средств и дорог. Однако многие из идей реорганизации жизненного пространства оказались нежизнеспособными. Дизайн, который не учитывал сложностей социальных отношений, не мог преобразовать жизнь людей. В радиальных городах, построенных в соответствии с идеями Ле Корбюзье, широкие улицы и проспекты уничтожили сообщества и соседства, атомизировав городскую жизнь, привели к взаимному отчуждению людей.

Франк Ллойд Райт (F. L. Wright), американский архитектор, идеи которого во многом были полной противоположностью взглядам Корбюзье. Несмотря на его приверженность модернизму, на архитектора не меньшее влияние оказали восточные, особенно японские мотивы. Райт верил, что создаваемые структуры жилья должны быть гармоничными в естественном окружении. Необходимо сохранять природу вокруг строящихся объектов, устанавливать постоянные отношения архитектурных объектов с внешним миром. Таким, в частности, был дом у водопада (1936) недалеко от Питтсбурга. Этот дом расположен в трех уровнях, таким образом, что из спальных помещений можно смотреть на воду, падающую вниз с водопада. Сам дом был выстроен в окружении естественных монолитных камней.

Райт внес огромный вклад в проектирование пригородов. Каждая семья в городе, спроектированном Райтом по модульному принципу, владела акром земли с отдельно стоящим домом. Этого пространства было достаточно для выращивания сельхозпродуктов и модифицирования окружения по собственному вкусу. Райт видел необходимость более широкого применения автомобиля, и в его проекте он был необходимым элементом жилья. Города связывались друг с другом целой сетью дорог и магистралей. В таком городе были специальные места для торговых центров и индустрии. Однако зоны для их размещения имели строго определенное место. Схема Райта идеально соответствовала требованиям расширявшейся субурбанизации. Он был одним из первых архитекторов, проектировавших торговые центры и схемы размещения предприятий в индустриальных парках современных городов. Однако важнейшая идея Райта так и оказалась не реализованной — одноакровый участок земли, самый маленький, по мнению архитектора, из возможного размера земельного участка для одной семьи.

Для большинства семей оказалась вообще не нужной часть земли, отводившаяся им для натурального хозяйства. Земля нужна была им лишь как место для бассейна или площадка для игр. И мало кто хотел тратить свободное время для дополнительного труда.

Дилеммы процесса городского планирования

Деятельность современных планировщиков, как правило, инициируется городскими властями или агентствами по торговле недвижимостью. Жилое пространство городов обычно разделено на различные зоны: жилую, рекреационную, индустриальную и так далее. Планировщики начинают процесс любых улучшений с изучения и составления плана того, как будут затронуты эти зоны. В большинстве случаев планы должны быть одобрены самими жителями или их представителями. Кроме того, изменения, затрагивающие зоны, должны осуществляться в соответствии с законами и многочисленными нормативными актами. Иногда принимаемые решения могут блокироваться соседскими сообществами.

Планировочные решения требуют серьезной инфраструктурной проработки. Дороги, объем канализационных, водопроводных и электрических сетей должны соответствовать потребностям. Все это должны иметь в виду специалисты, занимающиеся городским планированием. Перед лицом городских планировщиков чаще других встают две дилеммы: физикалистского недостатка и элитистско-плюралистская дилемма. В первом случае планировщики излишние надежды возлагают на конструктивный дизайн, рассчитывая, что он сможет исправить природу человеческого поведения. Сознательное разрушение домов в районе Pruitt-Igoe в США, в котором было невозможно жить в результате конструктивных недостатков проекта, и ряд других подобных

примеров свидетельствуют, что это утопия — возлагать надежды лишь на дизайн, не опираясь глубоко на природу человеческого поведения.

Во втором случае планировщики, выступая в роли компетентных экспертов, взаимодействуя с городскими властями, склонны игнорировать мнение широкой общественности, становясь «политическими планировщиками». При этом зачастую они игнорируют весьма существенные требования жителей. Противоречия возникают всегда, когда планировщики, технические эксперты не учитывают мнения жителей домов, образующих сообщество, но без подобного одобрения их планам не суждено сбыться.

Планировочный процесс — весьма сложное явление, и для его анализа необходимо изучать трехсторонние отношения между политиками, планировщиками и публикой. У современной идеологии городского планирования есть критики. Д. Джекобе (J. Jacobs.1961) высказывает озабоченность по поводу разрушения целостного видения города. Она верит, что лучшие города имеют богатую и активную уличную жизнь. Ее критика городского планирования строится на том, что планировочные проекты игнорируют человеческие взаимодействия, что в результате приводит к сокращению уличного пространства. По мнению Джекобе, городская жизнь не может быть спланирована, люди сами изобретают для себя среду обитания. Обычно горожане приспосабливают для себя пространства улиц, парков, мест для игр. Городское планирование может лишь разрушить естественное городское окружение.

Для примера, молодежь проводит большую часть своего времени на улицах. Бесчисленное разнообразие уличных игр создано поколениями детей до них. Думать об улицах городов только с позиции эффективности транспортного движения, не принимая в расчет детские уличные игры, означает заведомое разрушение детского городского пространства. Гуманное общественное пространство города, такое как места для прогулок, парков, игровые площадки, — обеспечивает для людей ряд необходимых условий жизнедеятельности. Это место обучения детей в гармоничном окружении. Оно же позволяет наблюдать за детскими играми родителям и соседям. Дружественная среда позволяет соседям устанавливать более тесные связи, что в свою очередь придает больший смысл сообществу.

Идеи Джекобе оказали сильное влияние на урбанистов и планировщиков и их размышления о городе. Местные власти стали большее внимание уделять использованию парков, уличным фестивалям, дорогам и местам для прогулок. В то же время жизнь опровергла многие из идей Джекобе, так, в частности, улицы часто превращались в места совершения преступлений и вандализма, а не в места соседского взаимодействия. Кроме того, многие горожане предпочитают строить свои сети контактов вдали от мест проживания, предпочитая ездить по всему городу к знакомым и родственникам.

В последние годы в США можно наблюдать успешно реализованные планировочные проекты на месте разрушенных трущоб и возрождение отдельных городских кварталов за счет участия жителей и одобренных ими планов реконструкции (Р. Грац. 1995). Подобные прецеденты становятся возможными благодаря появлению эффективно действующих соседских сообществ. Каждый такой случай, кроме возрождения «умирающих» городских пространств, это еще и появление подлинных городских коммун.

Эволюция основных подходов к проектированию российских городов