Критерії побудови оптимальної структури органів місцевого самоврядування

Стабільність конституційного ладу в Україні значною мірою залежить від стану розвитку місцевого самоврядування і збалансо­ваності повноважень сільських, селищних, міських голів, місцевих рад і їх виконавчих органів. Моделі «слабка рада - сильний мер» і

' Азаров В. НПО как элемент местного самоуправления / В. Азаров // Вест­ник благотворительности. - 2000. - № 2. - С. 3.

^[1] Собрание законодательства РФ. -1996. - № 7 - Ст. 700.

«сильна рада - слабкий мер» відомі своїми недоліками і здатні де­стабілізувати взаємовідносини між представницькими і виконав­чими органами місцевого самоврядування, породити колізії, ос­кільки за умов відсутності традицій демократичного розв'язання конфліктів вони нагромаджуються і починають загрожувати всій системі здійснення влади. За період із прийняття в 1996 році Кон­ституції України неодноразово відбувалося протистояння, як у системі місцевого самоврядування, так і між органами місцевого самоврядування га місцевими державними адміністраціями, що, як правило, приводить до повного паралічу їхньої діяльності.

Організаційні структури управління самі по собі не можуть бути поганими чи гарними, їхня ефективність визначається насам­перед тим, наскільки вони адаптовані до того процесу, який вони обслуговують, чи виконують вони завдання, поставлені перед ними, чи сприяють досягненню загальної мети. В умовах зростан­ня кількості управлінських та громадських послуг, вимог до якості їх надання, від органів місцевого самоврядування вимагається не тільки відкритість, прогнозування і врахування змін зовнішнього середовища, забезпечення зворотного зв'язку зі споживачами пос­луг, а й націленість на інновацію, пошук нових організаційно-фун­кціональних принципів і методів діяльності'.

Специфіка діяльності місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування полягає в тому, що вони не здійснюють оперативного управління різними галузями місцевої економіки. А рішення, які ними приймаються, повинні бути передусім репре­зентативними (відображати позиції і волю виборців), а вже потім оперативними та ефективними. У зв'язку із цим у науковій літера­турі висловлюється думка, що з питань, за якими немає достатньо вираженої позиції виборців, представницький орган не може при­ймати однозначних і категоричних рішень². У таких випадках не­обхідні спеціальні заходи, направлені на вивчення уподобань (по­зицій) жителів: консультативні опитування, референдуми тощо.

¹ Куйбіда В. С. Принципи і методи діяльності органів місцевого самовряду- нгішія: монографія / В. С. Куйбіда. - К.: МАУП, 2004.. - С. 7.

[1] ригорьев В. А. Эволюция местного самоуправления. Отечественная и за­рубежная практика [Текст]: монография / В. А. Григорьев. - К.: Истина, 2005.

с Ш.

Депутати, представляючи інтереси виборців, шляхом голосування встановлюють істину.

Для порівняння відзначимо, що в діяльності виконавчих органів місцевих рад істина встановлюється спеціалістами й експертами, а рішення, яке приймається відповідним органом чи посадовою особою, відображає рівень знань і кваліфікації обмеженої групи професіоналів. Таким чином, рішення представницьких органів можуть виявитися неефективними, оскільки вони в першу чергу (і це об'єктивно) мають бути популярними. Рішення виконавчих органів можуть бути непопулярними, тому що вони передусім по­винні бути ефективними і в функціонально-управлінському аспек­ті, і з позицій необхідності досягнення певних результатів.

Залежно від чіткості розподілу компетенції між місцевими радами та їх виконавчими органами, названа колізія, яка є ос­новною суперечністю в системі територіального самоврядуван­ня, може мати конструктивний або деструктивний характер. При цьому конструктивність суперечності об'єктивно зумовлена діа­лектичною різницею і взаємозалежністю здійснюваних цими ор­ганами функцій. Деструктивні моменти пов'язані, як правило, з суб'єктивними факторами. Одним із можливих способів подолан­ня деструктивних моментів у взаємовідносинах місцевих рад та їх виконавчих органів є поєднання сільським, селищним, міським головою функцій вищої посадової особи територіальної громади з функціями керівника представницького органу. Голова, впливаю­чи на депутатів, може сприяти підвищенню ефективності рішень, які приймаються місцевою радою. У свою чергу, місцева рада, впливаючи на голову, змушує останнього і керований ним вико­навчий орган приймати більш популярні рішення¹.

Кожна система має свій набір елементів, тобто свою інституцій- ну структуру, яка буде життєздатною лише в тому разі, якщо вона створена на основі використання природного потенціалу самоор­ганізації системи з урахуванням її власних законів. Наука менедж­менту стверджує: лише 15-20 % помилкових рішень приймається через невмілих виконавців, усі інші хиби - від недосконалого уп-

' Григорьев В. А. Эволюция местного самоуправления. Отечественная и за­рубежная практика [Текст]: монография / В. А. Григорьев. - К.: Истина, 2005. -С. 338.

равління. Отже, системно-структурна організація місцевого само­врядування має ключове значення для підвищення ефективності його функціонування.

У першу чергу необхідна реформа в ієрархії інститутів та фун­кцій органів місцевого самоврядування. Сьогодні зони багато в чому мають вади старої громіздкої системи, яка була запрогра­мована на командно-адміністративне регулювання суспільних відносин. Окремі сфери суспільних відносин необхідно взагалі вивести з-під юрисдикції органів публічної влади місцевого рівня — регуляторами мають стати переважно економічні важелі чи со­ціальні орієнтири, стандарти. Істотно повинні змінитися розпоряд­чі та контрольно-наглядові владні функції - через ігосилення від­повідальності, чіткий розподіл повноважень як по вертикалі, так і горизонталі, ефективну взаємодію підсистем публічної влади та інститутів громадянського суспільства. Населення повинно отри­мати дієвий і доступний механізм контролю за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що не може бути одного універсального кри­терію, придатного для будь-якого органу публічної влади чи сис­теми органів. У різних органів різні умови функціонування, тому в кожному конкретному випадку необхідно формулювати певні критерії побудови оптимальної структури органів місцевого само­врядування.

Для знаходження оптимального значення критерію ефектив­ності застосовують методи оптимізації, при цьому під оптималь­ним часто розуміють так зване «раціональне» рішення, що при­ймається з урахуванням об'єктивної доцільності. До системи критеріїв побудови оптимальної структури органів місцевого са­моврядування можна віднести:

¹⁰⁶ системно-структурні: а) кількість рівнів управління, б) кіль­кість органів на кожному з рівнів управління; в) кількість струк­турних підрозділів в органах управління; г) кількість службовців, підпорядкованих одному керівнику);

¹⁰⁷ процедурного характеру: а) швидкість реагування системи управління (залежить від кількості рівнів управління, загального обсяіу робіт; кількості керівників на відповідному рівні); б) своє­часність розв'язання завдання; в) інформаційне навантаження

(мінімізація внутрішнього документообігу); г) норма керованості;

¹⁰⁸ нормативного забезпечення-, а) наявність положені про структурні підрозділи; б) наявність посадових інструкцій; в)обсяг регламентованих управлінських робіт;

¹⁰⁹ компетентності персоналу, а) досвід роботи за спеціальніс­тю; б) досвід роботи на посаді (коефіцієнт спеціалізації); в) досвід роботи в установі; г) організація підвищення кваліфікації; ґ) оцін­ка ділових якостей персоналу (дисциплінованість; екстенсивність та інтенсивність використання робочого часу; результативність та оперативність виконання посадових обов'язків).

Організація, зазвичай, будується за принципом: функції пер­винні, структура вторинна, тобто для виконання певних фунщій створюються відповідні органи (структурні підрозділи), напри­клад, екологічне управління, контрольна інспекція, управління експертизи, аналізу, регуляторної політики, фінансове управління. Поряд із функціональними службами в ієрархії управління можуть існувати і галузеві підрозділи: управління (відділи) освіти, культу­ри, охорони здоров'я та ін. Поєднання принципів галузевої та фун­кціональної організації органів влади усуває недоліки кожної, але разом із тим може ускладнювати координацію і контроль, порушу­вати цілісність і створювати дублювання структурних ланок.

Політичні, економічні, технологічні, соціокультурні зміни в суспільстві завжди приводили до зміни стратегії, і діалектика структурних відносин протягом двох століть показує поступовий перехід від найпростіших лінійних структур до найскладніших ін­тегрованих структурних форм. Система місцевого самоврядування XXI століття, як уявляється, має представляти собою взаємозалеж­ну сукупність органів, їх структурних підрозділів, орієнтованих на споживача управлінських послуг. При збереженні загального керівництва кожна управлінська ланка повинна мати можливість приймати самостійні рішення з питань взаємодії із зовнішнім се­редовищем та іншими підрозділами. Така організація забезпечить гнучкість і можливість швидкого реагування на зміни в суспільс­тві завдяки створенню нової системи комунікацій та інформації, коли більша частина інформації буде передаватися горизонталь­ними каналами зв'язку, тобто відбудеться поступове зменшення ієрархічних і збільшення мережних організацій. Кожна із цих двох

систем має як переваги, так і недоліки, тому в сфері місцевого са­моврядування необхідне їх оптимальне поєднання.

Системно-структурні й організаційні інновації є сферою від­повідальності вищого керівництва і потребують специфічних ме­тодів діагностики та аналізу. Сьогодні в Україні практикується так званий технократичний, або лінійний, підхід, який к основному спрямований на інфраструктури! показники (кількість квадратних метрів житла чи ліжко-місць у лікарнях, обсяг освоєних засобів тощо). При такому підході сама наявність засобів задоволення потреб населення (котельні, лікарні, школи, дороги) автоматич­но розглядається як самий факт задоволення потреб. Відстеження інфраструктурних показників, планування і корегування їх здій­снюється працівниками органів управління. Кінцевнй споживач послуг у цьому випадку практично відсторонюється від процесів планування, управління і зворотного зв'язку. Головними в оцін­ці ефективності роботи органів і посадових осіб місцевого само­врядування повинні бути соціальні показники (індекс розвитку людини, довголіття, рівні освіти, доходу тощо). Інфраструктурі показники мають відігравати другорядну, допоміжну роль. Управ­ління з орієнтацією на кінцевий результат дасть змогу не тільки підвищити ступінь задоволення наших громадян якістю наданих їм послуг, а й добре заощадити на невиправданих витратах'.