Державний контроль і нагляд за додержанням законності в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування структурно й організаційно відокрем­лене від державної влади і діє в межах Конституції і законів України автономно. За свою діяльність органи і посадові особи місцевого самоврядування підзвітні, підконтрольні і відповідальні, насампе­ред, перед територіальною громадою. Органи місцевого самовряду­вання не підпорядковуються органам державної влади, однак це не означає повної ізольованості від держави і не виключає можливості адміністративного нагляду і контролю за їх діяльністю.

Конституція України встановлює, що органи місцевого само­врядування з питань здійснення ними повноважень органів вико-

наїїчої нлади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади (сі і - і і ). Ц і¹ положення оіримало своє подальше нормативне за- h|)iiiiii-iiiin м і. і.'II '{лкому України «Про місцеве самоврядування ■> \^;!ф(!Їмі". підікіїїілмс) до якої держиш ній контроль за діяльністю іі|ііиііім і и<k ii.fi>тич т ій місіієініі'о симонрядування може здійс- м ю м 11111 < ■ н іншії- їм піл«іііііі, м межах поііноііажень та в спосіб, що ііг|иміГііімгііі К'иіи ііііупню ні ііікіінііми України, і не повинен при­шили ш дії м і румамин припни держіїиної иллди чи їх посадових і к і (і у ідіПаїсння оргіїними місцсиою самоврядування наданих їм иліісних поннонажень.

Снропейська хартія місцевого самоврядування¹ встановлює, що будь-який адміністративний нагляд за органами місцевого иімонрядунання може здійснюватися тільки згідно з процеду­рами та у випадках, передбачених конституцією або законом. І 'її кий нагляд, як правило, повинен мати на меті тільки забезпе­чення дотримання закону та конституційних принципів. Вищі інегинції можуть здійснювати адміністративний нагляд за своє­часністю виконання завдань, доручених органам місцевого са- монрядування. Адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування здійснюється таким чином, щоб забезпечити помірність заходів контролюючого органу важливості інтере­сні, які він має намір охороняти (ст. 8). Тобто ступінь втручання кошролюючого органу повинен відповідати значущості інтере- еін, які це втручання має захистити. Це насамперед зумовлює необхідність наукового дослідження проблеми адекватності за­ходів контролюючих органів, а потім відповідного нормативно­го регулювання.

Для аналізу взаємовідносини органів місцевого самоврядування і держави передусім слід визначитися з термінами. В Конституції України закріплено положення про «підконтрольність», а в Євро­пейській хартії місцевого самоврядування про «адміністративний нагляд» за місцевим самоврядуванням, і перший і другий терміни досить широко застосовуються в чинному законодавстві України. Аналіз наявних визначень контролю в чинних нормативних актах дає змогу виділити два підходи до розуміння цього терміна:

' Європейська хартія про місцеве самоврядування від 15.10.85 р. // Віче.

1993.-№ 6.-С. 33-39.

¹⁹¹ контроль - це вирішальний вплив на діяльність органу, по­садової особи, який здійснюється завдяки праву володіння чи ко­ристування всіма активами або їх значною частиною; праву, яке забезпечує вирішальний вплив на формування складу, результати голосування та рішення органів управління; давати обов'язкові для виконання вказівки або виконувати безпосередньо функції ор­гану управління;

¹⁹² контроль — це заздалегідь спланована система професійно обґрунтованих дій перевіряючих органів виконавчої влади, спря­мованих на визначення стану об'єкта контролю щодо його від­повідності встановленим вимогам, нормам та стандартам.

У законодавстві України згадуються різні види нагляду (дис­пансерний, медичний, санітарно-епідеміологічний, банківський, дорожній, геодезичний, метрологічний, енергетичний, митний, авторський, нагляд батьків за неповнолітніми тощо), однак ці виз­начення не можуть бути використані для дослідження взаємовід­носин держави і місцевого самоврядування. Окремо необхідно виділити прокурорський нагляд за додержанням і правильним за­стосуванням законів місцевими радами, їх виконавчими органами. Нагляд за органами та посадовими особами місцевого самовря­дування здійснюється на предмет відповідності їх актів вимогам Конституції України та чинним законам, якими закріплюються недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі й гідності; законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності. При цьому прокуратура, згідно зі ст. 19 Закону Украї­ни «Про прокуратуру»¹, не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається в господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству. Разом із тим прокуратура має змогу оперативного втручання в діяльність ор­ганів місцевого самоврядування, протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розгляду відповід­ним органом або посадовою особою в десятиденний строк після його надходження.

^[1] Про прокуратуру Закон України від 05.11.1991 № 1789-ХП // Відом. Вер­хов. Ради України. - 1991.- № 53. - Ст. 793.

Так, у законодавстві відсутнє визначення термінів «контроль» і «адміністративний нагляд», який здійснюється за органами міс­цевого самоврядування, мітко не вказано випадки, в яких здійс- іік ч і і.і м кон і ролі., а и яких адміністративний нагляд, не виписані процс/іури їх риііііі іації. І Іорядок проведення перевірок додержан- 11н іакомодапсі на органами місцевого самоврядування регулюєть­ся, як правило, підзаконними нормативними актами. Наприклад, постановою Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. № 339 затверджено «Порядок контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів ви­конавчої влади». З метою здійснення державного контролю за до­держанням законодавства про захист економічної конкуренції, за­хисту інтересів суб'єктів господарювання та споживачів від його порушень при реалізації повноважень органами місцевого самов­рядування розпорядженням Антимонопольного комітету України N 182-р від 25.12.2001 р. затверджено положення «Про порядок проведення перевірок додержання законодавства про захист еко­номічної конкуренції».

Аналіз чинного законодавства України дозволяє зробити вис­новок, що органи виконавчої влади, незважаючи на те, що в біль­шості законів за ними закріплені контрольні функції, фактично здійснюють адміністративний нагляд, тобто не мають права опе­ративного втручання і для визнання акта органу чи посадової осо­би місцевого самоврядування незаконним звертаються до суду. У зв'язку із цим на законодавчому рівні необхідно більш чітко виз­начитися з термінами «контроль» і «адміністративний нагляд» і не допускати довільного використання відповідних понять. На наш погляд, ці терміни можуть мати такий зміст.

Контроль за органами місцевого самоврядування необхідно визначити як систему заздалегідь спланованих чи позапланових дій органів виконавчої влади, які здійснюються з метою перевір­ки стану реалізації повноважень органів виконавчої влади на від­повідній території. Контролюючим органам необхідно надати пра­во під час здійснення перевірок вимагати приведення рішень до відповідності із законом; зупиняти дію актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у зв'язку із здійснен­ням повноважень органів виконавчої влади; виконувати безпосе­

редньо функції органу управління на відповідній території в разі бездіяльності органу місцевого самоврядування.

Адміністративний нагляд за органами місцевого самовряду­вання необхідно визначити як комплекс заходів органів державної влади, направлений на перевірку законності дій та рішень органів і посадових осіб місцевого самоврядування і визнання їх незакон­ними в судовому порядку.

Для ефективного розв'язання завдань інстанції, що здійсню­ють нагляд за органами місцевого самоврядування, можуть ви­давати загальні приписи. При цьому слід мати на увазі, що коли мова йде про власну компетенцію місцевого самоврядування, де­ржавний контроль обмежується наглядом за дотриманням норм права, тобто «загальним наглядом». Це означає, що, керуючись законом, відповідний орган має право втручатися в справи міс­цевого самоврядування лише в разі протиправних дій. Визна­чення доцільності чи різниця в політичній орієнтації не можуть бути підставою для наглядових заходів. Контроль за органами місцевого самоврядування повинен здійснюватися тільки щодо реалізації ними повноважень органів виконавчої влади і лише стосовно цих питань контролюючі органи мають право вимагати звітності. В усіх інших випадках повинен здійснюватися лише нагляд.

Відповідно до чинного законодавства, адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування фактично здійснюють міс­цеві державні адміністрації. Вони мають право проводити перевір­ки стану додержання Конституції та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадови­ми особами, одержувати від них відповідну статистичну інформа­цію та інші дані, контролювати стан розгляду звернень громадян та їх об'єднань. Окрім місцевих державних адміністрацій, право перевіряти здійснення органами місцевого самоврядування повно­важень органів виконавчої влади має Рада міністрів Автономної Республіки Крим, а у випадках, передбачених законодавством, - міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, їх те­риторіальні органи. Контроль здійснюється шляхом аналізу актів органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, він може бути як попередній так і наступний.

Лптимоноікш.ниіі комітет України взаємодіючи з органами міі:ці-ш>і її иімпирядуиаііня ідіііеніоє попередній контроль їх ак­ті Принт міщеної и сіімсжрядуїіиння зобов'язані погоджувати з ЛіІІ ІІМмІІпІІіі ІІ.ІІІІМ КиМ І 11' і ом України рішення, які можуть приз- ИГі III /|ІІ мЇіМЄ/ІЧІНІЯ чи сіюі ііорення конкуренції на відповідних і ■ 11111>. і ч..і ііікііж идержуїіаги згоду на створення, реорганізацію, інкіїідіїпми суіі'гкіїи господіїріоііання, створення об'єднань під- нригмегн. мри мсрстіїорснні органів місцевого самоврядування, у иипадках, передбачених законодавством (ст. 20)'. Міністерство фінансів України здійснює стосовно місцевих бюджетів контроль іа дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюд­жетного процесу (ст. 111)². Рахункова палата має право контро­лювати органи місцевого самоврядування в тій частині їх діяль­ності, яка стосується використання коштів Державного бюджету України (ч. 2 ст. 16)³.

Отже, можна зробити висновок, що нормативно-правові акти, які регулюють процедуру контролю й адміністративного нагляду за органами місцевого самоврядування характеризуються розга­луженістю, недосконалістю і недостатньою ефективністю. Усе це часто приводить до дублювання функцій контролюючих органів, не забезпечує належного усунення виявлених правопорушень, на­ціленості суб'єктів державного контролю на запобігання правопо­рушенням, а також високого рівня координації та обміну інфор­мацією.

Вважаємо, що необхідно прийняти Закон України «Про ад­міністративний нагляд і контроль за органами і посадовими осо­бами місцевого самоврядування», в якому розв'язати такі основні проблеми:

¹⁹³ сформувати цілісну систему адміністративного нагляду і кон­тролю з визначенням усіх її складників;

¹⁹⁴закріпити функції та компетенцію контролюючих органів;

¹⁹⁴Про Антимонопольний комітет України: Закон України від 26 листопада 1993 р. N 3659-ХІІ // Відом. Верхов. Ради України. - 1993. - № 50. - Ст. 472.

¹⁹⁴ Бюджетний кодекс України від 8 липня 2010 р. № 2456-УІ // Відом. Верхов. Ради України. - 2010. - № 50-51. - Ст. 572.

¹⁹⁴Про Рахункову палату: Закон України від 11 липня 1996 р. № 315/96-ВР // Ні дом. Верхов. Ради України. - 1996. - № 43. - Ст. 212.

¹⁹⁵ організувати систему постійного моніторингу наявності про­галин і нашарувань у нормативно-правовому регулюванні конт­рольно-наглядової діяльності;

¹⁹⁶визначити сфери, об'єкти, види та форми контролю йнагля-

ду:

¹⁹⁷ визначити чіткі процедури контролю і нагляду, які забезпе­чать їх систематичність, цілеспрямованість та ефективність;

¹⁹⁸ визначити способи та механізми впливу на органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб;

¹⁹⁹ організувати методологічне забезпечення діяльності контро­люючих органів;

²⁰⁰ визначити механізми взаємодії та координації діяльності кон­тролюючих органів;

²⁰¹ забезпечити перехід від контролю, який здійснюється після завершення дії чи прийняття акта, до контролю, що передує при­йняттю управлінського рішення або здійснюється на стадії його виконання;

²⁰² запровадити здійснення системного пруденційного нагляду;

²⁰³запровадити наукове, інформаційно-технічне, фінансове та кадрове забезпечення діяльності контролюючих суб'єктів.

Разом із тим, не можна сподіватися лише на державний конт­роль та адміністративний нагляд, необхідно розробляти та впро­ваджувати ефективні механізми контролю населення за діяльніс­тю органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Однак сьогодні змушені визнати, що територіальні громади інституційно та організаційно не спроможні ефективно контролювати свої орга­ни, що приводить до безконтрольності й безвідповідальності вла­ди на місцевому рівні. Регулювання на законодавчому рівні питань організації контролю й адміністративного нагляду за органами та посадовими особами місцевого самоврядування стане запорукою розвитку місцевого самоврядування як основоположного інститу­ту громадянського суспільства.

Глава 9. = == ===