Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням, державою, фізичними та юридичними особами

У Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» і в Європейській хартії про місцеве самоврядування при визначенні місцевого самоврядування особливий акцент зроблено на відпові­дальності органів та посадових осіб. На законодавчому рівні вста­новлено, що органи й посадові особи місцевого самоврядування

^[1] Цвєтков В. В. Адміністративна реформа - ефективність державного управ­ління В. В. Цвєгков // Часопис Київського університету права. - 2002. - № 2. -С. 9.

^[1] Борисов В. Громадянське суспільство та питання подолання корупції / В. Борисов, О. Кальман // Вісник Академії правових наук України. - 2005. -№ 2(41). -С. 170.

несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами. Озна­чені види відповідальності органів і посадових осіб місцевого са­моврядування встановлені не стільки з метою покарання, скільки для того, щоб спонукати їх до належного виконання покладених на них функцій та повноважень.

Органи публічної влади в системі місцевого самоврядування повинні бути відповідальні перед територіальною громадою, яка особливо зацікавлена в масштабах та якості їхньої діяльності з кількох причин. По-перше, ці органи є монополістами стосовно послуг, котрі надаються ними, і це не залишає населенню вибору та змушує їх приймати те, що пропонується. По-друге, діяльність владних структур здатна прямо впливати на якість життя людей. По-третє, фінансування органів і посадових осіб місцевого са­моврядування здійснюється за рахунок податків, які стягуються з населення, що є споживачем їх послуг. Тобто територіальна гро­мада безпосередньо зацікавлена у високій ефективності її органів і посадових осіб, якості послуг, що надаються ними, і виваженості рішень, які ними приймаються.

Перелік питань, за які органи місцевого самоврядування від­повідальні перед територіальною громадою, доволі широкий. Вони періодично, але не менш як два рази на рік зобов'язані ін­формувати населення про виконання програм соціально-економіч­ного та культурного розвитку, місцевого бюджету, звітувати перед територіальними громадами про свою діяльність щодо вирішення інших питань місцевого значення. Закритість інститутів влади від громадського контролю, корпоративність у прийнятті нею рішень породили в людей недовіру до влади.

Установлення відповідальності органів та посадових осіб міс­цевого самоврядування перед територіальною громадою - це один із найважливіших аспектів складного механізму взаємодії різних суб'єктів цієї системи. Територіальна громада може в будь-який час достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушу­ють Конституцію або закони України, обмежують права і сво­боди громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень.

Таким чином, загальною підставою муніципально-правової від­повідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальною громадою є порушення ними Конституції або законів України. Також підставами відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіаль­ною громадою є обмеження прав і свобод громадян та незабезпе­чення здійснення наданих їм законом повноважень. Отже, зазна­чений різновид відповідальності настає за неналежне здійснення публічної влади. Однак таке визначення підстав відповідальності перед територіальною громадою за своїм змістом нічим практич­но не відрізняється від підстав відповідальності перед державою. Відповідно до ч. 1 ст. 76 Закону України «Про місцеве самовря­дування в Україні», якою встановлена відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед державою, юри­дична відповідальність указаних суб'єктів настає в разі порушен­ня Конституції або законів України.

Так, наприклад, у Російській Федерації підстави настання від­повідальності депутатів, членів виборних органів місцевого само­врядування, виборних посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням і порядок рішення відповідних питань визнача­ються уставами муніципальних утворень. Населення муніципаль­ного утворення мають право відкликати депутатів, членів вибор­них органів місцевого самоврядування, виборних посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Федерального закону (ст. 71)'.

Перед державою органи і посадові особи місцевого самовряду­вання відповідальні за здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади. Відповідно до ч. 2 ст. 76 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» з питань здійснення де­легованих повноважень органи і посадові особи місцевого само­врядування є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Питання про природу відповідальності органів місцевого самоврядування під час реалізації делегованих повноважень усе ще залишається дискусійним. Безумовно, якщо предметом су­' Об общих принципах организации местного самоуправления в Российс­кой Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 г. // СЗ РФ. - 2003. - № 40. -Ст. 3822.

дового розгляду е питання пов'язані з реалізацією делегованих повноважень органів виконавчої влади, участь у процесі повинен приймати і відповідний орган державної влади, виходячи із суті матеріально-правової заінтересованості. Більше того в науковій літературі висловлено думку, що в разі завдання шкоди правам та законним інтересам фізичних та юридичних осіб у ході виконання органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами де­легованих повноважень обов'язок щодо відшкодування повинен покладатися не на територіальну громаду, а безпосередньо на де­ржаву як основного зобов'язаного суб'єкта'. Тим більше, що від­повідальність за зобов'язаннями держави, Автономної Республіки Крим, територіальних громад розмежовується. Згідно із ч. 5 ст. 176 Цивільного кодексу України територіальна громада не відповідає за зобов'язаннями держави, Автономної Республіки Крим та ін­ших територіальних громад. Однак ця норма не звільняє органи та посадові особи місцевого самоврядування від відповідальності перед державою за неналежне виконання делегованих повнова- ОІСЄНЬ. При цьому необхідно враховувати, що надмірна залежність органів місцевого самоврядування від органів центральної влади, завдання яких вони виконують добровільно, з примусу чи за до­говором і перед якими вони персонально відповідальні, неминуче призводить до деградації їх відповідальності перед місцевими жи­телями².

Вітчизняна практика також не дає однозначного трактування того, до кого ж пред'являються вимоги в разі заподіяння шко­ди. Згідно зі ст. 77 Закону України «Про місцеве самоврядуван­ня в Україні» шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам у результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, повинна відшкодовуватися за рахунок

¹⁸³ Білоусов Ю. В. Питання судової юрисдикції у справах, які стосуються за­хисту прав місцевого самоврядування / Ю. В. Білоусов // Проблеми удосконален­ня правового регулювання місцевого самоврядування в Україні: матеріали Між- нар. наук.-прак. конф. (м. Харків, 25 травня 2004р.) / за ред. проф. Ю. П. Битяка. - Харків: Інститут державного будівництва та місцевого самоврядування АПрН України, 2004. - С. 226.

¹⁸⁴ Григорьев В. А. Эволюция местного самоуправления. Отечественная и за­рубежная практика [Текст] / В. А. Григорьев. - К.: Истина, 2005. - С. 357.

коштів місцевого бюджету, а в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності посадових осіб — за рахунок їх власних кош­тів. У ст. 24 Закону України «Про службу в органах місцевого са­моврядування» встановлено, що матеріальна шкода, завдана тери­торіальній громаді незаконними рішеннями сільських, селищних, міських голів, голів районних у місті, районних та обласних рад, їх заступників, керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів виконавчих органів місцевого самоврядування, діями чи бездіяльністю посадових осіб місцевого самоврядування в ході здійснення ними своїх повноважень, відшкодовується за рахунок місцевого бюджету в порядку, встановленому законом. Таким чи­ном, визначаються різні джерела для компенсації шкоди, а звідси й різний порядок відповідальності посадових осіб місцевого само­врядування, що може стати грунтом для непорозумінь і конфлік­тів.

Необхідно на законодавчому рівні встановити, що з місцевого бюджету відшкодування здійснюється в субсидіарному порядку, тобто лише в разі неможливості швидкої компенсації завданої шкоди відповідною посадовою особою. Говорячи про шкоду, слід зауважити, що вона може бути зумовлена як розумним ризиком, так і некомпетентністю суб'єктів місцевого самоврядування. У таких випадках, на думку В.М. Кампо, закон має встановлювати регресну відповідальність тих, хто заподіяв необгрунтовану ма­теріальну і моральну шкоду, яку відшкодувала територіальна гро­мада '. З огляду на це необхідно закріпити не право, а обов'язок місцевих рад чи відповідного голови звернутися із зворотною ви­могою (регресу) до посадової особи місцевого самоврядування, яка заподіяла шкоду територіальній громаді. Також повинні бути визначені граничні строки для направлення такої вимоги, правила щодо визначення розміру та порядку компенсації шкоди.

Відповідальність пов'язана з принципом еквівалентності у взаємодії між суб'єктами управління в тому разі, якщо діяльність одного з них завдає збитків інтересам іншого (наприклад, недоско­налі управлінські рішення, неякісне виконання роботи). Забезпечу­ючи дію механізму виконання прав та обов'язків, відповідальність

^[1] Кампо В. Н. Місцеве самоврядування в Україні [Текст] / В. М. Кампо. - К.: ІнЮре, 1997.-С. 32.

є основою існування управлінських відносин¹. Цивільний кодекс України встановлює, що шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу, по­садової або службової особи місцевого самоврядування при здій­сненні ними своїх повноважень, відшкодовується органом місце­вого самоврядування незалежно від їх вини (статті 1173, 1174). Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самовряду­вання може наставати і внаслідок невиконання ними умов дого­ворів та угод із фізичними та юридичними особами (наприклад, під час здійснення прав власника стосовно комунального майна). У таких випадках зміст та форми відповідальності визначаються судом або господарським судом відповідно до чинного законо­давства.

Однією з форм відповідальності органів і посадових осіб місцево­го самоврядування є визнання судом нечинними їх рішень і встанов­лення обов'язку відшкодувати збитки, які ними завдані. Відповідно до ст. 1175 Цивільний кодекс України шкода, завдана фізичній або юридичній особі в результаті прийняття органом місцевого самовря­дування нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується органом місцевого самоврядування незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів. Згід­но зі ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України- захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридич­них осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень із боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедли­вого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ, є завданням адміністративного судочинства.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють,

' Бандурка 0. М. Теорія і практика управління органами внутрішніх справ [Текст]: монографія / О. М. Бандурка. - Харків: Вид-во Національного універ­ситету внутрішніх справ, 2004. - С. 41.

² Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року № 2747-ІУ // Відом. Верхов. Ради. - 2005. - №№ 35-36, 37. - Ст. 446.

чи прийняті (вчинені) вони (а) на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, (б) із використанням повноваження і досягнення мети, для якої воно було надано, (в) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії"), (г) без- сторонньо (неупереджено), (ґ) добросовісно, (д) розсудливо, (е) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи не­справедливій дискримінації, (є) пропорційно, зокрема з дотриман­ням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслід­ками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); (ж) з урахуванням праваособи на участь у процесі прийняття рішення; (з) своєчасно, тобто про­тягом розумного строку.

Із метою забезпечення поінформованості громадян про випадки оскарження нормативно-правових актів законодавець зобов'язує орган місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повно­важень, які прийняли відповідний акт опублікувати оголошення про розгляд справи щодо його законності та відповідності право­вим актам вищої юридичної сили у виданні, у якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Таке оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нор­мативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду ад­міністративної справи і бути опубліковано не пізніш як за сім днів до судового розгляду.

Згідно із ч 2. ст. 162 Кодексу адміністративного судочинства України в разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про таке: 1) визнання протиправними рішен­ня суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснен­ня; 2) зобов'язання відповідача вчинити певні дії; 3) зобов'язання відповідача утриматися від учинення певних дій або прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, сво­бод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері пуб­лічно-правових відносин від порушень із боку суб'єктів владних повноважень.

Резолютивна частина постанови суду про визнання норматив­но-правового акта незаконним або таким, що не відповідає право­вому акту вищої юридичної сили, і про визнання його нечинним невідкладно публікується відповідним органом у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою за­конної сили. Інформація про рішення суду має на меті довести до відома територіальної громади факт визнання правових актів чи їх окремих частин такими, що суперечать чинному законодавству, та відсутність підстав для їх виконання. Це дозволить жителям склас­ти для себе уявлення про діяльність органів чи посадових осіб місцевого самоврядування і дати їм оцінку. Така практика має ве­ликий виховний потенціал, громадяни зрозуміють, що діяльність органів місцевої влади має підзаконний характер і в разі порушен­ня їх прав реальним є судовий захист, що позитивно впливатиме на розвиток місцевого самоврядування в цілому.

Отже, з прийняттям Кодексу адміністративного судочинства України більш досконалим став механізм реалізації відповідаль­ності органів публічної влади, у тому числі у сфері місцевого са­моврядування. Разом із тим, залишаються неврегульованими де­які важливі аспекти оскарження адміністративних актів. Так, не з'ясовано, чи можна оскаржити адміністративний акт, якщо від­повідним органом не дотримано процедури його прийняття або не з'ясовано обставини, які значно впливають на реалізацію громадя­нами своїх прав і свобод¹.