Верховенство права в контексте внутригосударственного и общеевропейского правопорядка

Особый интерес в рамках Международного форума представляют перспективы реализации идеи верховенства права в пространстве международно-правовых отношений и прежде всего в наиболее важном для России пространстве Совета Европы. Я не хочу и не могу комментировать здесь решение ПАСЕ, лишившее российскую делегацию права голоса и права быть представленной в руководящих структурах этой организации до конца текущего года. Очень надеюсь, что эти сложности в наших взаимоотношениях носят временный характер.

Но есть и проблемы не столь ситуативного характера, которые связаны с существенными культурно-историческими особенностями тех стран, которые, как и Россия, которые ступили в Совет Европы после развала социалистической системы. Я имею в виду проблемы, обусловленные такими объективными трудностями переходного периода, как несбалансированность системы разделения властей; неразвитость парламентаризма; недостаточное соответствие национального законодательства общепризнанным принципам и нормам международного права (и прежде всего – в области прав человека) и т.п. Однако эта общность проблем не должна вводить в заблуждение. Чем больше времени проходит с периода крушения государственного социализма, тем слабее становится объединяющее эти страны влияние коммунистического прошлого и заметнее роль факторов геополитического характера, которые предопределяют существенные культурно-цивилизационные различия между постсоциалистическими странами.

Не углубляясь в геополитический анализ, предполагающий рассмотрение таких факторов, как географическое положение разных стран, их пространственная протяженность, природные ресурсы, структура производительных сил, социальная структура общества, уровень жизни населения, демографическая ситуация, национальные и религиозные традиции и т.д., скажу лишь, что от сочетания этих факторов зависят важные различия в природе принятого в той или иной стране конституционного акта. Я имею в виду прежде всего то, в какой мере новая Конституция данной страны была и остается итогом социального консенсуса, а в какой мере она выступала как инструмент преобразования общественных отношений по модели, предложенной наиболее влиятельной частью правящей элиты. А это, в свою очередь, предопределило особенности конституционно-правового развития разных государств, объединяемых понятием «новые демократии».

Очевидно, что там, где Конституция была принята в ситуации выраженного социального раскола, на конституционно-правовое развитие страны накладывала свой отпечаток необходимость обеспечения целостности государства и безопасности его граждан. Например, в России принятие Конституции произошло в итоге политического кризиса, близкого по своей напряженности к малой гражданской войне и несущего в себе вполне реальную угрозу разрушения государственности. В течение первых 10 лет действия Конституции наибольшую опасность для страны представлял именно социально-политический раскол и межнациональные конфликты, чреватые распадом государства. Ведь если все иные, пусть и очень серьезные, угрозы и вызовы (такие как рост бедности и резкое социальное неравенство, коррупция, упадок технологической инфраструктуры, обострение экологических проблем и т.д.), можно пережить и преодолеть, то распад государства необратим. А между тем либеральный принцип «не человек для государства, а государство для человека» предполагает, что государство не просто сохраняется, но является институтом, способным эффективно защищать права своих граждан.

Именно из этих соображений исходил Конституционный Суд России, принимая судьбоносные для страны решения по так называемому делу КПСС, когда в очень непростой политической ситуации, был найден правовой компромисс между позициями противоборствующих сторон. Другое столь же важное по своим последствиям решение Конституционного Суда, обусловленное поиском правового компромисса, – это постановление по делу о проверке нормативно-правовых актов, связанных восстановлением конституционной законности на территории Чеченской Республики. В обоих случаях Суду приходилось искать очень непростой баланс между идеальным правовым принципом и сложившейся реальностью, т.е. стремиться к такому оптимальному решению, которое представляло бы собой максимально возможное осуществление идеального принципа в данных реальных конкретно-исторических условиях.

Данная задача и сейчас является актуальной и требующей очень осторожного и взвешенного подхода. С этой точки зрения наибольшие сложности связаны с защитой политических прав граждан. Мы хорошо понимаем, что именно политические права являются основой для создания институциональных гарантий реализации всех иных прав и свобод человека и гражданина. Однако слишком поспешные шаги в направлении максимально полной гарантии этих прав в соответствии с принятыми европейскими стандартами, не учитывающие конкретно-исторические реалии, могут привести к прямо противоположным результатам. В качестве примера обстоятельств, которые приходится учитывать в процессе поиска оптимального правового решения, сошлюсь на рассмотрение Конституционным Судом дела о проверке конституционности нормы закона, не допускающей создание политических партий по признакам религиозной принадлежности. Признав конституционность данной нормы, Суд исходил из того, что если в странах Западной Европы (с их традиционным и все еще сохраняющимся моноконфессиональным и мононациональным устройством общества, а главное – с их развитыми традициями религиозной терпимости и плюрализма) вполне возможно существование политических партий, включающих в свое название определение «христианская», то в современной России ситуация иная. Россия – изначально многонациональная и многоконфессиональная страна, переживающая сейчас очень сложный переходный этап своего развития, характеризующийся в том числе резким обострением религиозного фундаментализма и ксенофобских настроений. В России привнесение в сферу политической борьбы за власть дифференциации по религиозному признаку чревато расколом общества на национально-религиозные составляющие. А это неизбежно приведет к подрыву безопасности государства, а значит – и к нарушению прав его граждан. Чтобы понять всю сложность ситуации, надо учесть тот факт, что по данным последней всероссийской переписи населения в нашей стране проживает 193 этнических общности, придерживающихся самых разных религиозных воззрений.

Другая группа прав, в конституционно-правовой защите которых проявляется специфика, присущая постсоциалистическим государствам, – это социально-экономические права. С одной стороны, перед правовой системой стоит задача – через защиту права частной собственности и права на свободную предпринимательскую деятельность содействовать формированию и укреплению правовых институтов рыночной экономики. Но при этом есть настоятельная необходимость особого внимания (я бы даже сказал – особо бережного отношения) к защите социальных прав. Это обусловлено отнюдь не пережитками социалистического прошлого и даже не относительно низким уровнем жизни большинства граждан, а потребностью в исправлении перекосов приватизации социалистической собственности, в обеспечении максимально возможного в сложившихся условиях уровня социальной справедливости и сохранении социально-политической стабильности. В отличие от Западной Европы, где становление рыночного социально-экономического строя осуществлялось столетиями, в постсоциалистических государствах был совершен резкий перелом отношений собственности, исходным пунктом которого стала беспрецедентная по своим масштабам и темпам приватизация. Несправедливость проведенной приватизации – это наиболее болезненная для наших обществ проблема. В разных странах новой демократии она проявляется в различной степени, что во многом зависит от избранной модели приватизации. Думаю, что не ошибусь, если скажу, что в России эта проблема стоит особенно остро.

Свой вклад в решение данной проблемы Конституционный Суд России видит прежде всего в защите социальных прав тех слоев населения, которые оказались отрезаны от процессов приватизации нашего общего социалистического наследства. Под защитой таких прав Суд понимает не государственную благотворительность, продиктованную соображениями политического или морального характера, а реализацию социальным государством своей обязанности обеспечивать путем соответствующих компенсационных механизмов наиболее слабым членам общества равенство стартовых возможностей в реализации ими своих основных прав и свобод. Это не простая задача, поскольку в условиях финансово-экономического кризиса у государства есть большой соблазн поставить во главу угла интересы экономического развития. Однако Конституционный Суд последовательно проводит линию на отстаивание социальных прав граждан и ограничение экономической власти элиты и, по сути дела, побуждает законодателя к реформированию социального законодательства в этом направлении.

Есть целый ряд общих для новых демократий проблем и в защите личных прав человека. Наибольшую сложность представляет трактовка такого емкого конституционно-правового понятия, как достоинство личности, лежащего в основе всей системы прирожденных и неотчуждаемых прав человека. Но именно поэтому в практике защиты данного права наиболее ярко обнаруживают себя цивилизационные особенности правовой культуры той или иной страны. Неоценимое значение для молодых демократий имеет западноевропейский опыт правового наполнения этого исторически изменчивого понятия, воплощенный в общепризнанных принципах и нормах международного права, в европейских правовых стандартах и в решениях ЕСПЧ. С опорой на этот опыт органы конституционной юстиции исправляют деформации национальных правовых систем, преодолевая, насколько это возможно, сопротивление культурно-исторического контекста. Однако в этом вопросе не все так однозначно.

Напомню о том, насколько острой и массовой в православной Сербии была реакция на разрешенный, в соответствии с решением ЕСПЧ, гей-парад в Белграде. Этот парад превратился в большое побоище и массовые беспорядки, прокатившиеся по стране. Было множество раненых, и были человеческие жертвы. Причины здесь вовсе не в деятельности некой группы «фашиствующих элементов» (как утверждали некоторые европейские СМИ). Это была массовая социальная реакция значительной части православного населения, посчитавшего, что национальное правосудие объединилось с международным правосудием в лице ЕСПЧ в неприемлемом и греховном посягательстве на его базовые ценности.

Старые демократии, воодушевленные идеями либерализма, очень активно продвигаются в сторону защиты разного рода меньшинств и нередко весьма решительно игнорируют при этом возражения своих граждан, обеспокоенных последствиями таких решений. Один из последних примеров – принятый в мае этого года во Франции закон, позволяющий однополым парам усыновлять детей, который вызвал резкую реакцию значительной части французов. Правда, как показывают социологические опросы, эта значительная часть составляла тем не менее меньшинство, хотя и достигала 37%. Однако не надо даже проводить какие-то исследования, чтобы с уверенностью сказать, что в России (да и в целом ряде иных новых демократий) это будет подавляющее большинство населения.

Я вовсе не утверждаю, что в подобного рода вопросах надо идти на поводу общественного мнения. Конституционный Суд России продемонстрировал готовность преодолевать в случае необходимости стереотипы массового сознания на таком принципиальном вопросе, как отмена смертной казни. Именно благодаря двум нашим решениям смертная казни в России долгие годы не применялась, а в настоящее время фактически отменена: в 1999 г. мы признали неконституционной возможность вынесения смертных приговоров в отсутствие судов присяжных во всех регионах страны (они отсутствовали в Чечне), а в 2009 г. приняли решение, окончательно утвердившее отмену смертной казни. И это в ситуации не только явного несогласия с таким подходом со стороны общественного мнения, но и отсутствия ратифицикации Россией Протокола № 6 к Конвенции. Должен сказать, что данное решение не было для Суда простым.

В связи с этим замечу, что в тех странах Европы, на которые нам предлагают равняться, становление современных правовых систем проходило столетиями. С постепенным накоплением в них правовых новелл, отвечающих изменениям в обществе. С «овнутрением», освоением норм правовой системы социальными массами. Это был процесс, в рамках которого неформальные моральные представления о справедливости постепенно сближались с формальными требованиями норм законов. В России же только начата (если считать по историческим меркам) очередная попытка запустить этот процесс и довести его до конца. Поэтому нам нередко приходится задумываться о том, в какой мере можно, а в какой – нельзя безоглядно следовать за либеральными устремлениями старой Европы, безоговорочно рассматривая ее правовой опыт в качестве универсальных правовых стандартов.

И тем не менее, при всех трудностях и проблемах, связанных с расширением европейского правового пространства за счет вхождения в него постсоциалистических государств, наше участие в этом процессе придает ему важные позитивные импульсы. В то время, как «старая Европа» движется по пути углубления правовых основ государственной и общественной жизни, новые демократии способствуют расширению пространства права. Конечно, расширение предполагает прежде всего экстенсивное развитие, но в то же время оно означает, что борьба за право идет на передовых рубежах, т.е. там, где приходится преодолевать наибольшее сопротивление социальной среды.

Если все эти рассуждения о трудностях реализации идеи верховенства права на пространстве Совета Европы перевести в теоретическую плоскость и попытаться сформулировать их в виде теоретико-правовых проблем, требующих внимания со стороны отечественных правоведов, то можно выделить следующие группы проблем, связанных с выявлением и анализом:

- оптимальных форм учета зарубежного опыта (путем прямых заимствований или диалогической интерпретации);

- различий между правовой нормой как итогом согласования позиций всех заинтересованных сторон на началах формального равенства и правовым стандартом как неким внешним для новых демократий безусловным, не обсуждаемым образцом для подражания;

- соотношения между понятиями общеевропейских стандартов в области прав человека и соответствующих стандартов Совета Европы;

- путей укрепления принципа субсидиарности в работе ЕСПЧ и пределах осуществляемой им функции нормоконтроля и т.д.

- способов разрешения противоречий между решениями ЕСПЧ и положениями национальных Конституций.

Я хотел бы рассмотреть перечисленные вопросы под углом зрения взаимодействия Конституционного Суда РФ и ЕСПЧ в деле продвижения идеи верховенства права в России и на пространстве Совета Европы. Российская Федерация, ратифицировав в 1998 г. Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, признала обязательной юрисдикцию Европейского Суда по правам человека по вопросам толкования и применения Конвенции. Присоединившись к Европейской конвенции, заключенной в середине прошлого века странами «старой Европы», Россия приняла нормы Конвенции в качестве правовых стандартов, в формировании которых она сама не принимала участия. На тот момент всеми страна-участниками считалось, что Суд создан для того, чтобы «восстанавливать справедливость в индивидуальных делах», а его решения касаются только государства-нарушителя. Однако со временем ситуация изменилась. В силу ряда причин вполне объективного свойства ЕСПЧ вынужден был ввести в практику своей работы так называемые «пилотные» постановления, в которых выявлялись системные проблемы в сфере национального законодательства и правоприменения, вызывавшие «повторяющиеся нарушения» прав человека. А через какое-то время Комитет Министров Совета Европы, в чью компетенцию входило обязывать государства принимать меры по преодолению подобных проблем, переложил эту функцию на ЕСПЧ. В результате в работе ЕСПЧ появилась весьма существенная правотворческая составляющая.

Государства-члены Совета Европы, признав сложившуюся практику, фактически косвенным образом передали ЕСПЧ эти дополнительные правотворческие полномочия. Согласилась с этой практикой и Россия, которая уже не раз принимала меры общего характера в ответ на пилотные постановления ЕСПЧ. Однако подобная практика породила целый ряд проблем, решение которых до сих пор не найдено. Эти проблемы обсуждались на конференциях высокого уровня в Интерлакене в 2010, в Измире в 2011 и в Брайтоне в 2012 г., где был высказан целый ряд замечаний и предложений.

Поясню суть этих проблем на примере так называемого «дела Маркина», которое имело далеко идущие последствия для формализации взаимоотношений ЕСПЧ и Конституционного Суда РФ. Кратко напомню, что фабула дела состояла в том, что офицер-контрактник К.Маркин обратился с жалобой на дискриминацию по признаку пола в связи с отказом предоставить ему трехгодичный отпуск по уходу за ребенком. Конституционный Суд отказал ему в принятии дела к рассмотрению, поскольку не увидел здесь дискриминации. КС исходил при этом из того, что преимущества, предоставляемые женщинам по уходу за детьми, по своей правовой сути представляют собой не антиправовые привилегии, а правовые компенсации дополнительных трудностей, претерпеваемых женщинами в российском обществе, которое в вопросах гендерного равенства все еще находится в рамках традиционалистской культуры. ЕСПЧ, куда затем обратился Маркин, признал наличие в этом вопросе дискриминации мужчин-военнослужащих и рекомендовал России принять «меры общего характера на национальном уровне для обеспечения эффективной защиты от дискриминации» в данном вопросе и внести изменений в Закон «О статусе военнослужащих» и в Положение о порядке прохождения военной службы.

По сути дела России в ультимативной форме было предложено предоставить мужчинам, проходящим военную службу по контракту, право иметь трехгодичный оплачиваемый отпуск по уходу за детьми наравне с женщинами. Но мы не знаем, какие последствия для обороноспособности страны имело бы такое решение. И, в отличие от стран Западной Европы, чья безопасность обеспечивается блоком НАТО, где доминирующее положение занимают США, для России даже небольшая неопределенность в вопросах, влияющих на боеспособность ее вооруженных сил, имеет существенное значение. Поэтому российское Правительство предложило компромиссный вариант решения проблемы, внеся в Государственную Думу законопроект, наделяющий военнослужащих-контрактников мужского пола, воспитывающих ребенка без матери, правом на трехгодичный отпуск по уходу за ребенком.

Другим важным правовым последствием этого конфликта толкований стало принятое в конце прошлого года решение Конституционного Суда РФ по запросу Президиума Ленинградского окружного военного суда, согласно которому в случае, если суд общей юрисдикции придет к выводу о невозможности исполнения постановления ЕСПЧ без признания не соответствующими Конституции РФ норм, конституционность которых ранее была подтверждена Конституционным Судом, он обязан приостановить производство по делу и обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности этих норм. А недавно вступили в действие дополнения в закон ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», где это положение получило законодательное закрепление.

За этими решениями стоит вовсе не оппозиция Европейскому Суду (как иногда пытаются представить дело), а, напротив, стремление подстраховаться от ситуаций, чреватых серьезным осложнением отношений России с ЕСПЧ и в целом с Советом Европы. Такой страховкой является наличие у Конституционного Суда большого опыта конструктивного взаимодействия и взаимоуважительного диалога с ЕСПЧ. Конституционный Суд РФ всегда был и остается последовательным проводником Европейской конвенции и решений ЕСПЧ в российской правовой системе. Итоги деятельности Конституционного Суда в имплементации положений Конвенции выражаются многими десятками его решений. Более того, мы признаем объективную необходимость деятельности ЕСПЧ по выявлению структурных недостатков национальных систем и по выработке соответствующих предложений. Но мы также видим здесь и наличие проблем, связанных с отступлением от принципа субсидиарности в деятельности ЕСПЧ и возможностью конфликта с полномочиями национального законодателя, вытекающими из государственного суверенитета.