Відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва

Втрати сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва визначаються ч.1. ст.207 ЗКУ як «втрати сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників, а також втрати, завдані обмеженням у землекористуванні та погіршенням якості земель». На наш погляд, насправді, виходячи зі змісту правового регулювання, втрати є грошовим вираженням витрат, які у разі виведення земель із складу сільськогосподарських (лісових) угідь необхідні для залучення до сільськогосподарського (лісогосподарського) виробництва компенсуючих площ або відповідного поліпшення якості існуючих сільськогосподарських або лісових угідь.

Інститут відшкодування втрат є вагомим економічним важелем забезпечення пріоритетності земель сільськогосподарського призначення та лісових земель по відношенню до інших видів цільового використання. Особи, зацікавлені у відведення земельних ділянок, змушені розглядати альтернативні варіанти, не пов’язані із виведенням з обороту сільськогосподарських та лісових угідь. З іншого боку, кошти, що надходять на відшкодування втрат, є важливим джерелом фінансування витрат на поліпшення земель.

Варто наголосити, що втрати сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва не є збитками землевласників та землекористувачів, і, на відміну від останніх, відшкодовуються до відповідних бюджетів і мають чітко визначене призначення (див. ст.ст.207-209 ЗКУ).

Правовідносини із відшкодування втрат регулюються гл.36 (ст.ст.207-209) ЗКУ, ПКМ «Про розміри та Порядок визначення втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню» від 17.11.1997 №1279.

Обов’язок відшкодування втрат виникає як при цілком правомірній зміні цільового призначення земельних ділянок сільськогосподарського (лісогосподарського) призначення, так і у разі вчинення правопорушення (забруднення або засмічення земель), що виключає їх цільове використання. За рядом ознак відшкодування втрат істотно відрізняється від цивільної відповідальності: (1) має публічно-правову природу, (2) характеризується особливими підставами, не обов’язково пов’язаними із правопорушенням, (3) кошти, що надходять на відшкодування втрат, мають визначене в публічно-правовому порядку цільове призначення тощо. Як видається, за своєю природою втрати є нічим іншим, як податком. Доцільно було б визнати це законодавчо – це вирішило б чимало проблем, пов’язаних із стягненням втрат.

Проблема. Положення ст.207 ЗКУ «Умови відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва» сформульовані вкрай невдало і породжують цілу низку питань. Насамперед, неочевидно, чи слід відшкодовувати втрати в усіх випадках зміни цільового призначення сільськогосподарських та лісових угідь (такий висновок випливає із ч.1 статті), або ж відшкодування має відбуватися лише у випадках, визначених ч.ч.2 та 3 статті – при вилученні (викупі) земель та при обмеженні прав на землю внаслідок негативного впливу або встановлення захисних зон:

« 1. Втрати сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва включають втрати сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників, а також втрати, завдані обмеженням у землекористуванні та погіршенням якості земель.

2. Відшкодуванню підлягають втрати сільськогосподарських угідь (ріллі, багаторічних насаджень, перелогів, сінокосів, пасовищ), лісових земель та чагарників як основного засобу виробництва в сільському і лісовому господарстві внаслідок вилучення (викупу) їх для потреб, не пов'язаних із сільськогосподарським і лісогосподарським виробництвом.

3. Відшкодуванню підлягають також втрати, завдані обмеженням прав власників землі і землекористувачів, у тому числі орендарів, або погіршенням якості угідь внаслідок негативного впливу, спричиненого діяльністю громадян, юридичних осіб, органів місцевого самоврядування або держави, а також у зв'язку з виключенням сільськогосподарських угідь, лісових земель і чагарників із господарського обігу внаслідок встановлення охоронних, санітарних та інших захисних зон.»

Вбачається, що цільове та системне тлумачення ясно вказують на те, що втрати слід відшкодовувати у всіх випадках зміни цільового призначення, що передбачає виведення земель зі складу сільськогосподарських та лісогосподарських угідь, крім винятків, передбачених у ст.208 ЗКУ.

Зокрема, цільове тлумачення вказує на те, що втрати (ч.1) доцільно відшкодовувати у всіх випадках, а не лише у випадках, описаних у ч.ч.2 та 3.

При системному тлумаченні слід звернути увагу на положення ст.208 «Звільнення від відшкодування втрат …». Очевидно, що вони виписані, виходячи із того, що втрати відшкодовуються у всіх випадках зміни цільового призначення, а не лише у ситуаціях, описаних в ч.ч.2 та 3 ст.207 ЗКУ.

Таким чином, ч.ч.2 та 3 ст.207 ЗКУ не встановлюють вичерпного переліку «умов відшкодування втрат». Коло таких умов описане у ч.1 статті. Втім, не можна не відзначити, що конструкція статті є вкрай невдалою. Вона механічно перенесена із попередніх кодексів (включно із ЗК УРСР 1970 р.) і, звичайно, не повною мірою враховує існуючі реалії.