Торги проводятся в форме аукциона или конкурса. 2 страницаВозникает вопрос о правовой природе заключаемых соглашений о намерениях. Высказано мнение о том, что такие соглашения по своей правовой сущности являются административно-правовыми договорами <1>. -------------------------------- <1> См.: Шевченко Л.И. Указ. соч. С. 31 - 32.
Однако можно ли считать заключаемые соглашения договорами, влекущими правовые последствия в виде обязанностей по финансированию целевой программы? Решение о финансировании соответствующей части объема работ по федеральной целевой программе из федерального бюджета принимается одновременно с утверждением целевой программы федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период. Если предполагается осуществлять частично финансирование из средств бюджета субъекта РФ, то такое решение принимается субъектом Российской Федерации в аналогичном порядке, что и решение о финансировании программы из федерального бюджета, поэтому такие соглашения сами по себе, без выделения соответствующих денежных сумм на их финансирование, не влекут правовых последствий. При заключении же соглашений о намерениях с различными организациями такие соглашения можно рассматривать как предварительные договоры под отлагательным условием. В качестве отлагательного условия выступает факт утверждения федеральной целевой программы <1>. -------------------------------- <1> См.: Предпринимательское право: Учебник / Под ред. С.А. Зинченко. Ростов н/Д, 2003. С. 292 (автор главы - В.В. Ванин).
Оценка представленного проекта целевой программы и его экспертиза являются необходимым этапом и осуществляются соответствующими органами исполнительной власти по вопросам, относящимся к их компетенции, - Минэкономразвития России, Минфином России и другими федеральными органами исполнительной власти. Для обеспечения гласности формирования целевых программ целесообразно привлекать к обсуждению и их оценке более широкий круг субъектов, включая представителей объединений предпринимателей. При оценке обращается внимание на приоритетный характер проблемы; обоснованность, комплексность и экологическую безопасность программных мероприятий, сроки их реализации; необходимость привлечения внебюджетных средств, средств бюджетов субъектов Российской Федерации в увязке с возможностями государственной поддержки программы за счет средств федерального бюджета; социально-экономическую эффективность программы. Проекты целевых программ до их утверждения Правительством РФ должны пройти соответствующие специализированную и независимую экспертизы. Независимая экспертиза осуществляется рабочей группой, формируемой на конкурсной основе. В зависимости от содержания целевые программы могут проходить государственную экологическую экспертизу в тех случаях, когда программа может оказать воздействие на окружающую природную среду. Разработка проектов федеральных целевых программ и реализация утвержденных программ должны происходить на основе принципа гласности и открытости. Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" <1> предусмотрено, что сведения о реализации федеральной целевой программы, заказчиком или исполнителем которой является федеральный орган исполнительной власти, подлежат обязательному размещению в информационных системах общего пользования. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2003. N 7. Ст. 658.
Финансирование федеральных целевых программ обеспечивается за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, привлекаемых для этих целей. Федеральные целевые программы, в которые включены межрегиональные и региональные целевые программы, финансируются за счет средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов Российской Федерации, а также за счет привлеченных внебюджетных источников (ст. 1 Закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд). Основным источником финансирования федеральных целевых программ является федеральный бюджет. В соответствии с выделенным объемом финансирования федеральной целевой программы в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год государственным заказчикам программ открывается финансирование из федерального бюджета после заключения ими государственных контрактов со всеми участниками программы. Помимо средств федерального бюджета финансирование федеральных целевых программ может осуществляться за счет средств внебюджетных источников. Виды внебюджетных источников финансирования, из которых осуществляется выделение средств на реализацию целевых программ, перечислены в Порядке разработки федеральных целевых программ. К внебюджетным источникам относятся: взносы участников реализации программ, включая предприятия и организации государственного и негосударственного секторов экономики; целевые отчисления от прибыли предприятий, заинтересованных в осуществлении программ; кредиты банков; средства фондов и общественных организаций, средства зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программ, и другие поступления. Вне федерального бюджета образуются государственные внебюджетные фонды, предназначенные для реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение по возрасту; социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания целей и других случаях, предусмотренных законодательством РФ о социальном обеспечении; социальное обеспечение в случае безработицы; охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи. Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов определяются федеральными законами. Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием в форме федеральных законов одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (ст. 145 БК РФ). Для осуществления целевых программ могут создаваться специальные фонды. Источниками средств, направляемых в эти фонды, являются: прибыль, остающаяся в распоряжении предприятий и организаций, средства бюджетов субъектов Российской Федерации, средства внебюджетных фондов федеральных органов исполнительной власти и др. По вопросам формирования специальных фондов, требующих решения Правительства РФ или Федерального Собрания, государственным заказчиком целевой программы вносятся соответствующие предложения. Основной проблемой, связанной с привлечением внебюджетных источников финансирования для реализации федеральных целевых программ, является отсутствие разработанного правового механизма привлечения внебюджетных средств к финансированию программ. Иностранные инвесторы могут финансировать целевые программы на основе долевого участия. Привлечение иностранного капитала к реализации программных мероприятий осуществляется в соответствии с законодательством об иностранных инвестициях. Источниками финансирования целевых программ могут являться инвестиционные и конверсионные кредиты. Важным этапом является управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения. Реализация целевой программы во многом зависит от эффективности принимаемых решений в ходе управления целевой программой. Руководитель целевой программы (государственный заказчик или государственный заказчик-координатор) несет ответственность за ее реализацию, конечные результаты, целевое и эффективное использование выделяемых на выполнение программы финансовых средств. Он определяет формы и методы управления реализацией программы. До начала реализации целевой программы государственный заказчик утверждает и представляет в Минэкономразвития России положение об управлении реализацией целевой программы. Текущее управление реализацией целевой программы осуществляется государственным заказчиком или дирекцией, создаваемой в установленном порядке. Реализация целевых программ осуществляется на основе государственных контрактов на поставку товаров (работ, услуг), заключаемых государственным заказчиком с исполнителями программных мероприятий. Государственный заказчик представляет в установленном порядке статистическую, справочную и аналитическую информацию о реализации федеральной целевой программы, а также сведения о заключенных государственных контрактах в Минэкономразвития России и Минфин России. Государственный заказчик осуществляет контроль за ходом выполнения работ по выполнению государственного контракта (п. 3 ст. 3 Закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд). Виды товаров и объемы поставок товаров, необходимых для обеспечения внепрограммных федеральных государственных нужд, представляются в установленном порядке одновременно с представлением проекта закона федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период в Государственную Думу. Практика реализации федеральных целевых программ в 2007 г. показала, что установленные в целевых программах показатели по 39 программам были выполнены, а по 5 программах выполнены не в полном объеме <1>. -------------------------------- <1> См.: Исайкова Е. Указ. соч.
Процесс формирования и реализации федеральных целевых программ в последнее время в значительной степени усовершенствован, что связано не только с изменением правил о разработке, утверждении и реализации федеральных целевых программ, но и с проведением административной и бюджетной реформ, с повышением эффективности государственного управления. Однако необходимо устранить существующие недостатки правил по разработке и реализации федеральных целевых программ. Так, не установлен механизм привлечения внебюджетных средств для финансирования целевых программ. Отсутствуют четкие правила привлечения к ответственности государственных заказчиков за невыполнение установленных показателей программ. Поскольку государственными заказчиками выступают в большинстве случаев федеральные органы исполнительной власти, в рамках проведения административной реформы их полномочия и функции помимо законодательных актов предусмотрены в административных регламентах. Следует отметить и то, что ежегодное уточнение объемов и источников финансирования федеральных целевых программ не способствует финансовой стабильности их реализации и не придает уверенности поставщикам в исполнении финансовых обязательств государственных заказчиков. В качестве недостатка действующего законодательства следует отметить и отсутствие в нем понятия "заказ на поставку товаров" и правил по его формированию. Между тем формирование заказа на поставку товаров в целях его дальнейшего размещения является одним из важнейших этапов процесса государственных закупок. В ГК РФ предусмотрено, что государственный контракт заключается на основе заказа на поставку товаров для государственных нужд, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (п. 1 ст. 527). Из этого следует, что основанием заключения государственного контракта является размещенный заказ. В Законе о размещении заказов определено понятие размещения заказа, под которым понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 5), однако понятия заказа также не содержится. В экономической и юридической литературе термин "заказ, государственный заказ" употребляется в различных значениях - и как государственный контракт, и как поставка товаров, и как совокупная потребность государства в товарах, работах, услугах. Бюджетный кодекс РФ в первоначальной редакции рассматривал государственный заказ в качестве обобщенной потребности государства в соответствующих товарах, работах, услугах, финансируемых за счет бюджетных средств. Специальное понятие государственного заказа установлено применительно к товарам, работам, услугам, закупаемым для обеспечения нужд в продукции оборонного значения. В Федеральном законе от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" государственный оборонный заказ определяется как правовой акт, предусматривающий поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации: боевого оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества, комплектующих изделий и материалов, выполнение работ и предоставление услуг, а также экспортно-импортные поставки в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными договорами Российской Федерации (ст. 1). Иное значение имеют заказы государства, формируемые для реализации целевых программ. Их формирование осуществляется в рамках процесса определения и выделения необходимых бюджетных ассигнований на оплату товаров для государственных нужд. Данная обязанность возлагается на государственных заказчиков. В Порядке закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594, установлено, что государственные заказчики определяют приоритеты, осуществляют выбор первоочередных целей, на которые следует направить требуемые бюджетные ассигнования, производят вариантные расчеты оценки возможностей обеспечения в соответствующем финансовом году федеральных государственных нужд, подготавливают и представляют проекты бюджетных заявок в Минэкономразвития России. Проекты бюджетных заявок готовятся с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, которые оказывают помощь в рассмотрении и корректировке при необходимости целей и основных направлений использования бюджетных ассигнований. Минэкономразвития России совместно с Минфином России на основании представленных проектов бюджетных заявок осуществляет их оценку и балансовую увязку с проектировками бюджетных ассигнований по соответствующим направлениям и представляет в Правительство РФ обобщенный проект сводной бюджетной заявки на реализацию федеральных государственных нужд (см. раздел II указанного Порядка). Бюджетные заявки составляются государственными заказчиками по установленной Правительством РФ форме. В них указывается потребность в объемах ассигнований из федерального бюджета на поставку товаров (работ, услуг) на основании расчетов возможностей по реализации намеченных задач, результатов согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и потенциальными исполнителями заказов с учетом государственных приоритетов. После утверждения федерального закона о федеральном бюджете на финансовый год и плановый период и выделении финансовых средств на оплату поставок продукции для государственных нужд государственные заказчики на основе заявок потребителей формируют заказы, размещаемые в порядке, предусмотренном Законом о размещении заказов. В заказах отражаются важнейшие показатели закупаемых товаров (количество, качество, иные характеристики товаров). Таким образом, порядок формирования заказов на поставку товаров для федеральных государственных нужд как один из важных этапов процесса государственных закупок товаров необходимо урегулировать, как представляется, в Постановлении Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд". Заказ на поставку товаров следует понимать как документ, содержащий конкретизированную по количеству, качеству, ассортименту, срокам и другим характеристикам и сформированную в установленном порядке потребность государства в товарах, поставки которых осуществляются за счет выделенных бюджетных средств и привлеченных для этих целей внебюджетных источников финансирования, и размещение которого осуществляется в порядке, установленном законодательством о размещении заказов. Для отдельных видов заказов в законе установлены особенности их формирования. Так, номенклатура материальных ценностей в государственном резерве и нормы их накопления устанавливаются Правительством РФ. Ежегодный объем накопления материальных ценностей в государственном резерве планируется в составе государственного оборонного заказа в пределах средств, предусматриваемых на эти цели в федеральном бюджете на текущий год <1>. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве".
Специальный порядок формирования заказов установлен в отношении государственного оборонного заказа <1>. -------------------------------- <1> См. главу 6 настоящей книги.
2.3. Правовой статус национальных проектов
Идея разработки национальных проектов была выдвинута Президентом РФ в качестве одного из приоритетных направлений социально-экономического развития Российской Федерации. Указом Президента РФ от 21 октября 2005 г. N 1226 был создан Совет при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике в качестве совещательного органа при Президенте РФ <1> (далее - Совет). -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2005. N 43. Ст. 4374 (с послед. изм.).
Совет создан в целях обеспечения взаимодействия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, научными и другими организациями при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией приоритетных национальных проектов и демографической политики. Основными задачами Совета являются: - подготовка предложений Президенту РФ по разработке приоритетных национальных проектов, выработке основных направлений демографической политики, включая государственную поддержку семьи, материнства и детства, а также по определению мер, направленных на их реализацию; - рассмотрение концептуальных основ, целей и задач приоритетных национальных проектов, вопросов, касающихся демографической политики, а также определение способов, форм и этапов их реализации; - анализ практики реализации приоритетных национальных проектов, оценка эффективности мер, направленных на решение задач в области демографической политики, а также подготовка предложений по совершенствованию деятельности в этих областях. Национальные проекты имеют выраженную социальную направленность. Их появление в качестве нового инструмента решения крупномасштабных социально-экономических задач способствует проведению политики социального государства, которое в соответствии со ст. 7 Конституции РФ должно создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека. В качестве нормативной правовой основы национальных проектов следует назвать также распоряжение Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р, которым утверждены Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.) и План действий Правительства РФ по реализации в 2006 г. положений Программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу. Программа определяет ключевые направления деятельности Правительства РФ на этот период, обеспечивающие достижение таких стратегических целей развития страны, как повышение благосостояния населения и уменьшение бедности на основе динамичного и устойчивого экономического роста и повышения конкурентоспособности страны. В Программе предусмотрены меры по реализации приоритетных национальных проектов в сфере здравоохранения, образования, обеспечения жильем населения и развития агропромышленного комплекса. Тем самым национальные проекты включены в систему среднесрочного планирования. Специальный нормативный правовой акт, содержащий понятие национального проекта, требования к его разработке, утверждению и содержанию, контролю за его реализацией, не принят. Конечные сроки реализации национальных проектов в нормативном порядке также не определены. Правительство РФ разрабатывает и утверждает планы подготовки актов по реализации приоритетных национальных проектов. Так, еще в конце 2006 г. распоряжением Правительства РФ от 7 декабря 2006 г. N 1688-р утвержден План подготовки актов по реализации приоритетных национальных проектов в 2007 г. <1>. В Плане предусмотрено принятие 17 постановлений Правительства РФ для реализации национального проекта "Здоровье", 5 постановлений Правительства РФ - национального проекта "Образование", 5 постановлений Правительства РФ - национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам", 11 постановлений Правительства РФ и внесения изменений в два федеральных закона - национального проекта "Развитие агропромышленного комплекса". -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5364.
В Плане действий Правительства РФ по реализации в 2008 г. основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.) в качестве мер по реализации приоритетных национальных проектов также предусмотрено принятие соответствующих постановлений Правительства РФ. Анализируя принятые документы по национальным проектам, следует обратить внимание на то, что национальные проекты предусматривают широкомасштабные мероприятия по их реализации. Национальные проекты не являются плановыми актами прямого действия. Для их реализации принимаются нормативные правовые акты разного уровня и различной отраслевой принадлежности, а также разрабатываются комплексы мероприятий различного характера. Принятие национальных проектов позволяет сконцентрировать значительные денежные ресурсы на решении важнейших задач в социальной сфере - здравоохранении, образовании, жилищной политике и сельском хозяйстве. Рассматривая национальные проекты в соотношении с федеральными целевыми программами, следует отметить в качестве разграничительных признаков прежде всего масштабность поставленных задач в рамках национального проекта, зачастую сопровождаемых структурными преобразованиями соответствующей отрасли. Как и федеральные целевые программы, национальные проекты носят долгосрочный характер, но статус национального проекта предполагает участие в его реализации различных субъектов - не только соответствующих федеральных органов исполнительной власти и организаций, но и субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. Приоритетность национальных проектов предполагает первоочередную финансовую обеспеченность проектов, а также президентский контроль за их реализацией. Одним из основных отличий национальных проектов от федеральных целевых программ следует считать то, что при их разработке не применяется программно-целевой метод планирования. Вместе с тем реализация национальных проектов происходит путем применения законодательства о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Как представляется, правила о национальных проектах в качестве новой формы плановых актов, применяемой при индикативном планировании, следует предусмотреть в Федеральном законе "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации". Необходимо также обеспечить согласование правил о национальных проектах и Бюджетного кодекса РФ.
Глава 3. СУБЪЕКТЫ РЫНКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
3.1. Правосубъектность государства
Правоотношения по государственным закупкам имеют ряд особенностей, связанных прежде всего с участием в них государства. Государство во всех странах является крупнейшим заказчиком продукции. К примеру, в США федеральная контрактная система существует более 100 лет и через закупки за счет государственного бюджета реализуется до 1/5 валового национального продукта <1>. -------------------------------- <1> См.: Шамхалов Ф. Указ. соч. С. 267.
Двойственность природы государства проявляется в том, что, с одной стороны, государство является политической организацией, осуществляющей властные функции, с другой стороны, в имущественном обороте государство, как предусмотрено в п. 1 ст. 124 ГК РФ, действует на равных началах с иными участниками отношений, регулируемых гражданским законодательством. Как следует из положений гл. 5 ГК РФ, государство не имеет иммунитета во внутреннем имущественном обороте. Неоднозначность природы государства вызывает сложности с решением таких вопросов, как характер взаимоотношений государства и предпринимателей при осуществлении государственных закупок, ответственность государства по обязательствам, связанным с закупкой товаров. Эти и другие проблемы выливаются в общую проблему определения правосубъектности государства в имущественных отношениях. Проблема эта не является новой. Исследованию участия государства в гражданских правоотношениях посвятили свои работы известные ученые <1>. -------------------------------- <1> См.: Брагинский М.И. Участие государства в гражданских правоотношениях. М., 1981; Братусь С.Н. Юридическая личность государства и бюджетных учреждений // Ученые труды ВИЮН. Вып. 9. М., 1948; Виткявичюс П.П. Гражданская правосубъектность Советского государства. Вильнюс, 1978; Пушкин А.А. Советское государство как субъект гражданского права. Харьков, 1965; Мейер Д.И. Русское гражданское право: В 2 ч. Ч. 1. М., 1997. С. 20 (Классика российской цивилистики); и др.
Многие разработанные в дореволюционный и советский периоды положения об участии государства в имущественном обороте не утратили своего значения и в настоящее время, в новых социально-экономических условиях перехода к рыночной экономике. Основным моментом в исследованиях вопросов участия государства в гражданских правоотношениях был вывод о том, что государство непосредственно принимает участие в различных сферах гражданских правоотношений, хотя и не все ученые придерживались такого мнения. С.Н. Братусь отмечал, что государство, выполняя важную задачу организации хозяйства в масштабах всей страны, участвует в хозяйственных правоотношениях. Но неправильно именовать государство юридическим лицом <1>. Напротив, А.А. Пушкин являлся сторонником признания государства юридическим лицом <2>. -------------------------------- <1> Советское гражданское право / Под ред. С.Н. Братуся. 4-е изд. М., 1950. С. 86. <2> Советское гражданское право. Т. 1. М., 1972. С. 140.
Еще в 80-х гг. XX в. М.И. Брагинский рассматривал государство как участника хозяйственной деятельности. В связи и по поводу осуществления такой деятельности государство, отмечал он, вступает в эквивалентно-возмездные, стоимостные отношения, которые, будучи урегулированы нормами гражданского права, приобретают форму гражданских правоотношений <1>. -------------------------------- <1> См.: Брагинский М.И. Указ. соч. С. 5.
Государство рассматривалось не как единый субъект, а в качестве отдельных суверенных государств (шестнадцати союзных республик) и иных государственных образований (автономных областей, автономных республик и др.) <1>. Однако существовала и иная точка зрения. Так, П.П. Виткявичюс полагал, что союзные республики не выступают обособленными субъектами права государственной социалистической собственности. Они в лице СССР составляют единое государство и вместе с тем единый субъект права государственной социалистической собственности <2>. -------------------------------- <1> См.: Брагинский М.И. Указ. соч. С. 23. <2> См.: Виткявичюс П.П. Указ. соч. С. 118.
В настоящее время многоуровневая система государственной собственности, как известно, предусмотрена в Постановлении Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" <1>, которое действует до принятия соответствующего закона. -------------------------------- <1> РГ. 1992. 11 янв. (с послед. изм.).
Государство не отождествлялось с государственными организациями. В качестве самостоятельных субъектов гражданского права рассматривались государственные организации - юридические лица и в предусмотренных законом случаях - государство непосредственно. Отмечались присущие государственным образованиям и административно-территориальным единицам такие признаки правосубъектности, как организационное единство, обособленность имущества от имущества остальных субъектов гражданского права, самостоятельная имущественная ответственность <1>.
|
