Торги проводятся в форме аукциона или конкурса. 9 страницаОпределенные особенности имеет заключение государственных контрактов при размещении заказов на поставку лотов товаров. В соответствии с ч. 2.1 ст. 10 Закона о размещении заказов при проведении торгов с выделением лотов в извещениях о проведении конкурса или аукциона, в конкурсной документации, документации об аукционе отдельно указывается предмет, начальная (максимальная) цена, сроки и иные условия поставки в отношении каждого лота. Участник размещения заказа подает заявку на участие в конкурсе или аукционе в отношении определенного лота, причем участник размещения заказа вправе подать только одну заявку (ч. 6 ст. 25, ч. 5 ст. 35). Из этого можно сделать вывод, что участник размещения заказа должен с каждой заявкой представить набор требуемых документов, однако данный вопрос нуждается в разъяснении. В случае установления факта подачи одним участником размещения заказа двух и более заявок на участие в торгах в отношении одного и того же лота при условии, что поданные ранее заявки таким участником не отозваны, все заявки на участие в торгах такого участника размещения заказа, поданные в отношении данного лота, не рассматриваются и возвращаются такому участнику (ч. 3 ст. 26, ч. 2.1 ст. 36). Важным включенным в Закон о размещении заказов является правило о том, что государственный контракт заключается в отношении каждого лота. Выделение лотов имеет значение и при признании конкурса или аукциона несостоявшимся. Так, если конкурсной документацией или документацией об аукционе предусмотрено два и более лота, конкурс или аукцион признается несостоявшимся в отношении того лота, решение об отказе в допуске к участию в котором принято в отношении всех подавших заявки участников размещения заказа в отношении этого лота или решение о допуске к участию в котором и признании участником конкурса (или участником аукциона) принято относительно только одного участника, подавшего заявку на участие в конкурсе (или аукционе) в отношении этого лота (ч. 4 ст. 27, ч. 5 ст. 36). Между тем правила проведения торгов с выделением лотов нуждаются в совершенствовании. Прежде всего целесообразно в Законе о размещении заказов дать разъяснение понятия лота, как это сделано в отношении понятия одноименных товаров. На практике возможно различное понимание лота. Распространенное понимание лота как группы товаров, предлагаемых к продаже, не решает вопрос, по какому критерию включаются товары в группу. При этом возможно использовать критерий комплектности товаров, предусмотренный ст. 478 ГК РФ, а также иные разработанные критерии. Следует отметить, что в Федеральном законе "О защите конкуренции" установлен запрет на включение в состав лотов товаров, технологически и функционально не связанных с товарами, поставки которых являются предметом торгов (п. 3 ст. 17). Из данного положения можно сделать вывод о необходимости связи между товарами, входящими в состав одного лота. Отсутствие определения в законе понятия лота приводит к неоднозначной трактовке данного понятия на практике и может привести к необъективному формированию цены, поскольку в отношении каждого лота указывается одна цена на входящие в лот товары, за исключением цены единицы товара, определяемой при размещении заказа на поставку технических средств реабилитации инвалидов (п. 4.1 ч. 4 ст. 22). При уклонении участников размещения заказов от заключения контрактов сведения о них включаются в реестр недобросовестных поставщиков (ст. 19). В данный реестр включаются также сведения о поставщиках, с которыми государственные или муниципальные контракты расторгнуты по решению суда в связи с существенным нарушением ими контрактов. Согласно ч. 3 ст. 19 реестр недобросовестных поставщиков должен содержать следующие сведения: 1) наименование, место нахождения (для юридических лиц), фамилия, имя, отчество, место жительства, идентификационный номер налогоплательщика (для физических лиц); 2) дата проведения аукциона, подведения итогов конкурса или итогов проведения запроса котировок в случае, если победитель аукциона, победитель конкурса или победитель в проведении запроса котировок уклонился от заключения государственного или муниципального контракта, дата признания несостоявшимися торгов, в которых единственный участник размещения заказа, подавший заявку на участие в конкурсе или заявку на участие в аукционе, либо участник размещения заказа, признанный единственным участником конкурса или аукциона, уклонился от заключения государственного или муниципального контракта, дата проведения запроса котировок, в котором единственный участник размещения заказа, подавший котировочную заявку, отказался от заключения государственного или муниципального контракта, дата заключения неисполненного или ненадлежащим образом исполненного государственного или муниципального контракта; 3) предмет, цена контракта и срок его исполнения; 4) основания и дата расторжения государственного или муниципального контракта в случае расторжения контракта в связи с существенным нарушением поставщиком контракта; 5) дата внесения указанных сведений в реестр недобросовестных поставщиков. Уполномоченным органом, которым осуществляется размещение указанных сведений, является Федеральная антимонопольная служба <1>. -------------------------------- <1> См.: п. 5.3.4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3259 (с послед. изм.).
Сведения, содержащиеся в реестре недобросовестных поставщиков, должны быть доступны для ознакомления на официальном сайте РФ без взимания платы. Данные сведения исключаются из реестра недобросовестных поставщиков по истечении двух лет со дня их внесения в реестр. Порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков, требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения реестра установлены соответствующим Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 15 мая 2007 г. N 292 <1>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2007. N 21. Ст. 2513.
Нахождение поставщика в указанном реестре, как было указано, является основанием для отказа к допуску на участие в конкурсе или аукционе (п. 2 ч. 2 ст. 11 Закона о размещении заказов). Одной из важных новелл Закона о размещении заказов является положение о ведении реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов (ст. 18). Ведение указанных реестров обеспечивает прозрачность государственных и муниципальных контрактов, возможность осуществления контроля за соблюдением неизменности условий контрактов, предусмотренных в них при заключении, поскольку в реестрах указываются помимо иных сведений предмет, цена контракта и срок его исполнения. Кроме указанных сведений в реестрах контрактов должны содержаться следующие сведения: - наименование заказчика; - источник финансирования; - способ размещения заказа; - дата проведения аукциона, подведения итогов конкурса или итогов проведения запроса котировок и реквизиты документа, подтверждающего основание заключения контракта; - дата заключения контракта; - наименование, место нахождения (для юридических лиц), фамилия, имя, отчество, место жительства, идентификационный номер налогоплательщика (для физических лиц) поставщика (исполнителя, подрядчика); - сведения об исполнении контракта. Ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации, с 1 января 2007 г. осуществляет Федеральное казначейство <1>. -------------------------------- <1> См.: Постановление Правительства РФ от 3 марта 2006 г. N 117 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов" // СЗ РФ. 2006. N 10. Ст. 1110.
Указанные сведения в течение трех рабочих дней заказчики направляют в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. В случае если были внесены изменения в условия государственного контракта, заказчики в течение трех рабочих дней со дня внесения таких изменений направляют сведения об изменениях условий контракта. Сведения об исполнении контракта направляются заказчиками в течение трех рабочих дней со дня исполнения или расторжения государственного контракта. Размещение на официальном сайте указанных сведений осуществляется в течение трех рабочих дней со дня их получения. Сведения, содержащиеся в реестрах контрактов, должны быть доступны для ознакомления на официальном сайте без взимания платы. Порядок ведения реестров контрактов, требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом, на котором размещаются указанные реестры, устанавливаются Правительством Российской Федерации <1>. -------------------------------- <1> См.: Положение о ведении реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещаются указанные реестры, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2006 г. N 807 // СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 2). Ст. 265 (с послед. изм.).
Таким образом, обязательство по передаче товаров для государственных нужд возникает из сложного многоступенчатого юридического состава, включающего несколько юридических фактов. Юридический состав включает различное количество юридических фактов в зависимости от способа размещения заказа. Так, при проведении открытого конкурса в юридический состав входят такие юридические факты, как протокол рассмотрения заявок на участие в конкурсе, протокол оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, государственный контракт. Если помимо государственного контракта заключается еще договор поставки товаров для государственных нужд, в юридический состав, служащий основанием возникновения обязательства, включается также извещение о прикреплении поставщика к покупателю.
4.4. Государственный контроль за размещением заказов и ответственность за нарушение законодательства о размещении заказов
Установленные Законом о размещении заказов правила, направленные на обеспечение равенства участников размещения заказов и конкурентных условий, гласность и прозрачность размещения заказов направлены на исключение фактов злоупотребления должностными лицами своим служебным положением и предотвращение коррупции. За соблюдением предусмотренных правил размещения заказов законом установлен как внутренний, так и внешний контроль. Такой вывод можно сделать на основе анализа Закона о размещении заказов. Внутренний контроль проводит государственный заказчик, который решает все наиболее важные вопросы по размещению заказа. Так, только заказчики вправе подписывать государственные и муниципальные контракты, хотя для выполнения функций по размещению заказов могут быть созданы специальные уполномоченные органы, которые вправе осуществлять все функции по размещению заказов, за исключением подписания контрактов (ст. 4). Только заказчик вправе обратиться в суд в установленных законом случаях с требованием о понуждении к заключению контракта. "Внешний" государственный контроль в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 94 возложен на Федеральную антимонопольную службу, которая является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов по государственному оборонному заказу, осуществляемых Федеральной службой по оборонному заказу. До принятия Закона о размещении заказов за проведением конкурсов по размещению заказов на поставки товаров (работ, услуг) также осуществлялся государственный контроль, который был возложен и на Минэкономразвития России, и на антимонопольные органы, поэтому контрольные функции в значительной степени дублировались. В настоящее время Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере закупок товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд. Осуществляемый государством контроль за соблюдением законодательства в сфере размещения заказов можно подразделить на предварительный и последующий. Предварительный контроль проводится контрольными органами в форме согласования применения определенного способа размещения заказа. Так, по согласованию с федеральным антимонопольным органом проводится закрытый конкурс (ч. 1 ст. 30) и закрытый аукцион (ч. 1 ст. 39). При признании конкурса или аукциона несостоявшимся по согласованию с контрольным органом заказчик или уполномоченный орган может принять решение о размещении заказа у единственного поставщика (ч. 1 ст. 31, ч. 1 ст. 40). Последующий государственный контроль проводится антимонопольными органами за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов при размещении заказов на поставки товаров (работ, услуг) для федеральных государственных нужд следующими лицами: - заказчиком; - уполномоченным органом или специализированной организацией; - конкурсной, аукционной или котировочной комиссией; - уполномоченным на ведение официального сайта федеральным органом исполнительной власти; - организацией, оказывающей услуги по обслуживанию официального сайта и обеспечению функционирования такого сайта; - уполномоченным на ведение реестров заключенных по итогам размещения заказов государственных контрактов федеральным органом исполнительной власти; - операторами электронных площадок. Таким образом, круг субъектов, подлежащих проверке, значительно расширился. Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на ведение официального сайта, как было уже сказано ранее, является Минэкономразвития России. Минэкономразвития России обязано предоставлять по запросам судебных и правоохранительных органов, органов, уполномоченных на осуществление контроля и нормативного правового регулирования в сфере размещения заказов, и заинтересованных организаций выписки из электронных журналов учета операций, выполненных с помощью программного обеспечения и технологических средств ведения официального сайта, подтверждающие размещение на официальном сайте информации, а также предоставлять по запросам указанных органов статистические сведения о ней. В соответствии со ст. 16.1 Закона о размещении заказов, которая будет введена в действие с 1 января 2010 г., уполномоченный на ведение официального сайта федеральный орган исполнительной власти вправе привлечь на основе контракта организацию для оказания услуг по обслуживанию официального сайта и обеспечению функционирования такого сайта. Выбор такой организации должен осуществляться уполномоченным на ведение официального сайта федеральным органом исполнительной власти путем проведения торгов в соответствии с правилами Закона о размещении заказов. При этом уполномоченный на ведение официального сайта федеральный орган исполнительной власти несет солидарную ответственность за вред, причиненный физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) организации, осуществляющей услуги по обслуживанию официального сайта и обеспечению функционирования такого сайта, совершенных в пределах полномочий, переданных ей указанным органом на основе контракта. Кроме того, Законом установлено, что организация, оказывающая услуги по обслуживанию официального сайта и обеспечению функционирования такого сайта, не может быть участником размещения заказа, за исключением случаев размещения заказа путем проведения торгов на оказание услуг по обслуживанию официального сайта и обеспечению функционирования такого сайта. Последующий контроль осуществляется путем проведения плановых и внеплановых проверок. Количество плановых проверок в отношении одного заказчика, одного уполномоченного органа, одной действующей на постоянной основе конкурсной, аукционной или котировочной комиссии законом ограничено и не может быть более одной в шесть месяцев. В отношении одной специализированной организации, одной конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, за исключением указанных выше комиссий, плановые проверки осуществляются не более чем один раз за период со дня информирования в установленном порядке о проведении конкурса или аукциона или проведения запроса котировок до дня заключения контракта, признания торгов несостоявшимися либо отклонения всех котировочных заявок. В соответствии с ч. 1 ст. 17 Закона о размещении заказов при проведении проверок не подлежат проверке результаты оценки заявок на участие в конкурсе по функциональным характеристикам (потребительским свойствам) или качественным характеристикам товара. По данным Федеральной антимонопольной службы основными нарушениями законодательства о размещении заказов, выявленными в результате проведения проверок, являются: - неразмещение заказчиками извещений о проведении торгов на официальном сайте; - установление заказчиками в извещении о проведении торгов и конкурсной документации критериев оценки заявок на участие в конкурсе, не предусмотренных Законом о размещении заказов. Также заказчики не устанавливают значения критериев оценки заявок на участие в конкурсе и не определяют порядок оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, что не позволяет сделать процедуру оценки заявок на участие в конкурсе объективной; - в конкурсной документации заказчики устанавливают не предусмотренные Законом о размещении заказов требования к участникам размещения заказа, например наличие опыта, наличие квалифицированного персонала, наличие производственных мощностей и материально-технических ресурсов; - заказчиками нарушаются предусмотренные Законом о размещении заказов сроки проведения процедуры вскрытия конвертов, процедуры рассмотрения заявок на участие в конкурсе, процедуры оценки и сопоставления заявок <1>. -------------------------------- <1> По данным официального сайта ФАС России.
В соответствии с Приказом Федеральной антимонопольной службы от 14 ноября 2007 г. N 379 "Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <1> деятельность по контролю рассматривается в качестве государственной функции. -------------------------------- <1> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 6.
Основаниями для проведения внеплановой проверки являются: - обращение участника размещения заказа с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа или специализированной организации либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии; - поступление информации о нарушении законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов; - контроль за исполнением выданных предписаний. В случае если внеплановая проверка осуществляется на основании жалобы участника размещения заказа, по результатам проведения указанной проверки и рассмотрения указанной жалобы принимается единое решение. Работники Федеральной антимонопольной службы в соответствии с возложенными на них полномочиями при предъявлении ими служебных удостоверений и решений ФАС о проведении проверки имеют право беспрепятственного доступа в проверяемые организации. По требованию контролирующего органа организации, осуществляющие функции по размещению заказов, а также функции по оказанию услуг по функционированию официального сайта, заказчики, их должностные лица обязаны представлять по требованию контролирующих органов необходимые им документы, объяснения в устной или письменной форме, информацию о размещении заказов, в том числе информацию, составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну в установленном порядке (ст. 17.1 Закона о размещении заказов). В свою очередь, закон установил обязанность органов, уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов, по соблюдению государственной, коммерческой, служебной, иной охраняемой законом тайны. За разглашение такого рода информации работники органов, уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов, несут гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность. Вред, причиненный физическому или юридическому лицу в результате разглашения органами, уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов, или их должностными лицами информации, составляющей государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации (ст. 17.2 Закона о размещении заказов). Полномочия контролирующих органов установлены ч. 9 ст. 17 Закона о размещении заказов. При выявлении в результате проведения плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа или специализированной организации либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии нарушений законодательства и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов уполномоченная на осуществление контроля в сфере размещения заказов Федеральная антимонопольная служба вправе: 1) выдать заказчику, уполномоченному органу, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, в результате действий (бездействия) которых были нарушены права и законные интересы участников размещения заказа, обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений, в том числе об аннулировании торгов; 2) выдать уполномоченному на ведение официального сайта федеральному органу исполнительной власти, организации, оказывающей услуги по обслуживанию и обеспечению функционирования такого сайта, уполномоченному на ведение реестров государственных контрактов, операторам электронных площадок обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации; 3) обратиться в суд, арбитражный суд с иском о признании размещенного заказа недействительным. Действиями, направленными на устранение нарушений законодательства о размещении заказов, содержащимися в предписаниях, могут быть: - отмена протоколов, составленных в ходе проведения процедур размещения заказов. Предписание об отмене протоколов выдается также в том случае, если выдается предписание о внесении изменений в извещение о проведении торгов, запроса котировок и (или) документацию о торгах; - внесение изменений в конкурсную документацию, документацию об аукционе, извещение о проведении конкурса, аукциона, запроса котировок. При этом срок подачи заявок на участие в торгах, запросе котировок должен быть продлен так, чтобы с момента опубликования и размещения таких изменений он составлял не менее двадцати дней для конкурса, пятнадцати дней для аукциона и четырех рабочих дней для запроса котировок; - проведение процедур размещения заказов в соответствии с требованиями Закона о размещении заказов; - иные действия, направленные на устранение нарушений законодательства о размещении заказов. Предписание об устранении нарушения законодательства Российской Федерации о размещении заказов должно содержать указание на конкретные действия, которые должно совершить лицо, которому выдано такое предписание, для устранения указанного нарушения. В течение трех рабочих дней со дня выдачи предписания Федеральная антимонопольная служба обязана разместить такое предписание на официальном сайте. При неисполнении лицом выданного ему предписания контролирующий орган вправе применить установленные меры ответственности, а также обратиться в судебные органы с требованием о понуждении совершить соответствующие законодательству действия. При выявлении в действиях (бездействии) проверяемых лиц признаков состава преступления контролирующий орган в течение двух рабочих дней со дня выявления такого факта обязан передать информацию о совершении указанного действия (бездействия) и подтверждающие такой факт документы в правоохранительные органы. Невыполнение в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, его территориального органа влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере пятидесяти тысяч рублей, на юридических лиц - в размере пятисот тысяч рублей (ч. 7 ст. 19.5 КоАП РФ) <1>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Т. 1 (с послед. изм.).
Как было сказано, антимонопольные требования к торгам предусмотрены в специальной гл. 4 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции". В данном Законе содержатся правила, сформулированные в форме запретов, ко всем проводимым торгам, которые можно обозначить как общие требования, и специальные дополнительные требования, рассчитанные на торги, проводимые при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. При проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: - координация организаторами торгов или заказчиками деятельности их участников; - создание одному или нескольким участникам преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом; - нарушение порядка определения победителя или победителей торгов; - участие организаторов торгов и(или) заказчиков или работников организаторов торгов или работников заказчиков в торгах (ч. 1 ст. 17). Обращает на себя внимание то, что в указанный в данной статье состав субъектов правонарушений не включены уполномоченные органы, создаваемые органами государственной власти, являющимися заказчиками, для осуществления функций по размещению заказов, а также специализированная организация, проводящая подготовительную работу по подготовке торгов. Действия, направленные на ограничение конкуренции, могут осуществлять и конкурсная, аукционная и котировочная комиссии. Понятие же "организатор торгов" в Законе о размещении заказов не предусмотрено. Отсутствие указания на этих субъектов в качестве возможных правонарушителей может привести к избежанию ими ответственности при нарушении соответствующих запретов, содержащихся в данной статье. В качестве дополнительных запретов, рассчитанных на проведение торгов при размещении заказов государства или муниципальных образований, в ч. ч. 2 и 3 ст. 17 Федерального закона "О защите конкуренции" предусмотрены: - ограничение доступа к участию в торгах; - включение в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметов торгов. Нарушение данных запретов является основанием для признания судом соответствующих торгов и заключенных по результатам торгов сделок недействительными, в том числе по иску антимонопольного органа. Эффективность применения законодательства о размещении заказов обеспечивается не только проведением государственного контроля за соблюдением законодательства, но и установлением ответственности за нарушения требований закона. Виды правонарушений, за которые установлена административная ответственность, предусмотрены в КоАП РФ, который в соответствии с Федеральным законом от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ <1> был дополнен статьями 7.29 - 7.32. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 636 (с послед. изм.).
В Кодексе об административных правонарушениях предусмотрен целый ряд правонарушений, за которые предусмотрена административная ответственность. Административной ответственности подлежат как должностные лица заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, осуществляющие деятельность по размещению заказа, члены конкурсной и аукционной комиссии, так и должностные лица органов исполнительной власти, которые осуществляют определенные функции в рассматриваемой сфере. Так, принятие уполномоченным должностным лицом решения о способе размещения заказа с нарушением требований законодательства влечет за собой наложение административного штрафа в размере 30 тысяч рублей (ч. 1 ст. 7.29).
|
