Образование Министерства внутренних дел

и Министерства полиции, организационно-правовые

основы их деятельности.

 

Кризис российского общества в условиях крепостничества, рост капиталистических отношений, угроза войны с Францией, в первой половине XIX века, обусловливало желание императора увеличить мощь государственного аппарата, приспособить его к новым условиям.

Создание министерств как органов центрального управления, пришедших на смену коллегиям, введенным Петром I в 1717 году, стало очередным этапом развития российской государственности.

Образование министерств было выражением стремления к реформированию государства, сделать его способным для решения исторических задач. 8 сентября 1802 года было образовано 8 министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, юстиции, коммерции, финансов, народного просвещения и министерство внутренних дел.

В Манифесте об учреждении министерств подчеркивалась личная ответственность министра за состояние дел во вверенном ему ведомстве, определялись функции каждого из них, основы взаимодействия.

Министры имели право законодательной инициативы. Ежегодно они должны были представлять отчеты о деятельности министерства императору и в Сенат. Формально Сенат мог отменить распоряжение министра, если оно не соответствовало действующему законодательству.

Самым большим и многофункциональным стало Министерство внутренних дел. На него было возложено управление государственным строительством, торговлей, почтой, а также решение многих других вопросов.

Его глава согласно «Манифесту об учреждении министерств» должен был заботиться о «повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи». Первым министром внутренних дел был назначен граф Виктор Павлович Кочубей, крупнейший государственный деятель России первой половины XIX века, один из инициаторов и авторов проекта создания министерств. В.П. Кочубей – единственный из всех министров удостоен чести быть изображенным на памятнике посвященным тысячелетию России, открытым в Новгороде в 1862 г.

Начальником канцелярии министерства внутренних дел был назначен Михаил Михайлович Сперанский, один из образованнейших людей своего времени, был по оценкам современников истинно государственным деятелем, «светилом российской бюрократии».

На МВД был возложен большой объем внутренних функций государства, что определило его структуру. В его первоначально было образовано четыре экспедиции - основных структурных подразделения.

В компетенцию первой из них входило «заведывание делами народного продовольствия и соляной части».

Вторая экспедиция называлась «экспедицией спокойствия и благочиния», именно в её компетенции находилось управление полицией. Она состояла из двух отделений.

На первое отделение возлагались сбор сведений о происшествиях,­ предотвращение «ложных слухов», писем, ересей, пресечение неповиновения крестьян законной власти. Последним, в основном занималась сельская полиция.

Второе отделение руководило городской полицией и пожарными командами, контролировало соблюдение Устава Благочиния. В него также направлялись жалобы на полицию.

Третья – «экспедиция государственного хозяйства» - занималась вопросами «усовершенствования земледелия», управляла государственными фабриками и заводами, добычей торфа, каменного угля, обеспечивала переселение крестьян на новые земли, следила за состоянием дорог.

Четвертая экспедиция называлась «экспедицией общественного призрения». В ее ведении были больницы, «богоугодные заведения», содержание тюрем.

В канцелярии МВД готовились проекты совершенствования деятельности, развития структуры, уточнения функций не только МВД, но и других министерств. В каждом губернском или крупном уездном городе создавались специальные комиссии для рассмотрения вопросов организации полиции.

Их состав утверждался лично императором по представлению министра внутренних дел. Только с 1803 по 1825 гг. были подготовлены и утверждены организационно-штатные структур полицейских органов почт для девяноста городов.

Одним из первых вопросов, которые пришлось решать руководству МВД, было материальное обеспечение служащих полиции. Они «не могли жить по средствам вследствие мизерности получаемых ими окладов», что нередко приводило к стремлению полицейских чинов иметь «небезгрешные доходы». Для борьбы с этим в сметы городских расходов были включены специальные статьи на содержание полиции: «на жалование по штату, на провиант и обмундирование, на фураж, содержание пожарного инвентаря, на дрова, свечи».

С 1805 г. губернаторы, являющиеся чиновниками Министерства Внутренних дел, представляли ежегодные отчеты, в которых специальный раздел посвящался деятельности полиции.

В 1806 году на основе обобщения и анализа деятельности министерства внутренних дел В.П. Кочубей и М.М. Сперанский подготовили проект его реорганизации, который был утвержден императором. Некоторые функции по руководству государственным хозяйством были переданы в другие министерства и ведомства. В состав МВД вошел Почтовый департамент. Помимо экспедиций и входивших в них отделений были образованы новые структурные подразделения, так называемые столы. В каждом отделении было несколько столов, руководимых столоначальниками.

Существенной реорганизации подверглась экспедиция спокойствия и благочиния, получившая название Экспедиции государственного благоустройства.

Теперь, она состояла из двух отделений, в каждом из которых имелись столы. Так, первый стол первого отделения занимался сбором сведений обо всех происшествиях, преступлениях, о прибывающих из-за границы и выезжающих из страны, контролем за «благочинием публичных зрелищ и собраний».

Второй стол устанавливал штаты городских полицейских команд, ночной и пожарной стражи, служителей тюрем, следил за состоянием дорог и соблюдением порядка на них, контролировал доставку осужденных к местам отбытия наказания, а также участвовал в организации рекрутского набора в армию.

Основной функцией третьего стола было назначение, награждение, увольнение полицейских чиновников.

Во втором отделении Экспедиции государственного благоустройства рассматривались жалобы на полицию по поводу «медлительности, проволочки, насилия личного и имущественного». Оно также занималось вопросами «прямого неповиновения власти и восстановления порядка».

Таким образом, полномочия распределялись в большей степени оптимально, поскольку службы были более четко определены направления их деятельности.

Создание Министерства полиции. Определенная в 1806 году структура МВД и круг его задач оставались без изменений до 1810 года, когда произошла очередная значительная реорганизация системы государственного управления, в результате которой было образовано Министерство полиции.

По поручению императора М.М. Сперанский подготовил проект реорганизации органов власти и управления – «Введение к уложению государственных законов». Документ предусматривал создание выборной законодательной Государственной Думы, Государственного Совета и реорганизацию министерств. Особое внимание он уделял роли и значению деятельности полиции в обществе.

По замыслу М.М. Сперанского, Министерство внутренних дел должно было иметь попечение о производительных силах страны и быть совершенно чуждым полиции охранительной. Министерство полиции сосредотачивало свои усилия на поддержании внутреннего порядка.

Реализована была только часть проекта. В 1810 году создается Государственный Совет и почти одновременно издается Манифест «О разделении государственных дел по министерствам», который предусматривал создание специального Министерства полиции. В задачи нового министерства помимо борьбы с преступностью должны были войти:

- проведение рекрутского набора в армию;

- охрана государственных запасов продовольствия;

- таможенный контроль;

- содержание и использование труда осужденных;

- обеспечение исправности и безопасности путей сообщения.

Министерство полиции должно было также осуществлять явный и тайный надзор за иностранцами в России, выполнять цензурные функции.

О введении Положения о министерствах в России и о создании Министерства полиции было объявлено в Манифесте от 25 июля 1811 года. Он назывался «Общее учреждение министерств». Наряду с усилением единоначалия и персональной ответственности министров вводились такие новые органы, как совет министра, в состав которого входили высшие чиновники министерства и могли приглашаться «сведущие люди»; при директоре Департамента создавалось так называемое общее присутствие, состоящее из начальников отделений.

Для Министерства полиции, было разработано и одновременно с «Общим учреждением министерств» опубликовано «Учреждение и наказ министру полиции», ставшее нормативной основой его организации и деятельности. Составной частью в нем были «Правила особенной ответственности министра полиции». Действуя в «обстоятельствах чрезвычайных» (определение и условия «чрезвычайности» не давались) министр полиции мог требовать в свое распоряжение войска, причем минуя военного министра и давая непосредственные распоряжения командирам полков.

Специальный параграф «Общего учреждения министерств» предусматривал освобождение министра от ответственности за превышение власти, если он действовал «в видах общей безопасности».

Первым министром полиции был назначен генерал - адъютант императора А.Д. Балашов, который с начала Отечественной войны 1812 года находился при действующей армии, выполняя особо важные поручения царя, в том числе вел переговоры с Наполеоном.

Исполняющим обязанности, а фактически министром полиции, до 1819 года был С.К. Вязмитинов, в прошлом - первый военный министр России (1802-1808 гг.). Одновременно с управлением Министерством полиции он был генерал-губернатором Санкт-Петербурга. По свидетельству современников, «сколько бы бесполезных жертв подозрения пало бы в Петербурге (в 1812 году), если бы не опытность и человеколюбие С.К. Вязмитинова». Он был известен как музыкант-любитель и автор либретто популярных в то время о­пер.

Министерство полиции состояло из трех департаментов:

- Департамента полиции хозяйственной;

- Департамента полиции исполнительной;

- Медицинского департамента и двух канцелярий министра - общей и особенной.

В компетенцию Департамента полиции хозяйственной входил контроль за соблюдением снабжения городов, особенно Петербурга и Москвы, продовольствием, пресечение спекуляции, а также надзор за смирительными и работными домами.

Самым большим основным подразделением министерства стал Департамент полиции исполнительной, образованный на основе экспедиции государственного благоустройства МВД. Наряду с отбором кадров в различные полицейские службы, Первое отделение Департамента полиции исполнительной собирало статистические данные, занималось регистрацией происшествий, фактов рождения и смерти, для чего были введены специальные формы учета.

Второе отделение осуществляло надзор за проведением следствий по уголовным делам, а также «полиции дел судных», контролировало исполнение полицией судебных приговоров.

Третьему отделению было поручено содействовать в организации и проведении общих ревизий губерний. На него возлагались также содержание земского ополчения (милиции), поимка дезертиров и другие задачи.

Медицинский Департамент ведал санитарным надзором, организацией мер по предотвращению эпидемий и эпизоотий, снабжением лекарствами.

Кроме собственно охранения внутренней безопасности Министерство полиции наделялось правом надзирать за «окончательным исполнением законов по всем вообще министерствам». Министр полиции имел право требовать сведения от всех местных органов, минуя соответствующие им министерства.

Указы, циркуляры, относящиеся к деятельности местных органов различных министерств, направлялись в губернии для чиновника Министерства полиции, который при помощи полицейских органов следил за их соблюдением. Тем самым полиция обособлялась от административного аппарата, стояла над ним, контролируя его деятельность.

Так, в «Учреждении министерства финансов» указывалось, что «употребление сумм», выделенных для местных губернских органов, должно производиться «под надзором» Министерства полиции.

Это положение соответствовало воззрениям М.М. Сперанского на роль полиции в государстве, переходящем от деспотического к «истинно монархическому», основанному на «неизменных законах», необходимой для «сохранения закона в его непрерывности», для чего полиция «должна иметь в своем ведении всех, кои исполнять их обязаны».

В Министерстве полиции для ведения секретного делопроизводства была образована Особенная канцелярия при министре. Она выдавала заграничные паспорта, регистрировала иностранцев, проводила постоянную цензурную ревизию, выполняла личные поручения министра.

Вместе с тем Особенная канцелярия министра полиции выполняла и функции политической полиции, что обусловило ее превращение из вспомогательного, технического органа министерства, как было предусмотрено в «Общем учреждении министерств», в одно из важнейших его подразделений. Возрастанию ее значения способствовало и то, что царь, понимая, какая власть сосредотачивается в руках министра полиции, установил порядок, по которому начальник Особенной канцелярии делал ему личные доклады, часто без предварительного согласования со своим непосредственным руководством.

Выполняя функции политической полиции, обладая не меньшей самостоятельностью, чем департамент министерства, Особенная канцелярия постоянно расширялась и к 1819 году состояла из трех так называемых «столов» и секретной части.

Первый «стол» занимался вопросами выезда за границу и въезда в Империю как российских, так и иностранных подданных, слежкой за иностранцами.

Второй «стол» собирал «сведения о книжных лавках и типографиях», о привозе из-за границы книг и картин.

В компетенцию третьего «стола» входил надзор за религиозными сектами, «подозрительными бродягами».

Секретная часть Особенной канцелярии контролировала «размещение по городам высланных из столиц», организовывала слежку за политически неблагонадежными лицами. Занималась она и делами о злоупотреблениях чиновников полиции. При участии Особенной канцелярии министра полиции весной 1812 года было сфальсифицировано обвинение М.М. Сперанского в антигосударственной деятельности.

Особенная канцелярия министра полиции не являлась единственным органом политической полиции. В годы царствования Александра I существовали органы политической полиции, официально не объявлявшиеся, тайные не только по методам действий, но и по способу образования, что отличало организацию политической полиции самодержавия в первой половине XIX века в указанный период.

Образование Министерства полиции с неудовольствием было воспринято значительной частью влиятельных государственных и общественных деятелей. Некоторые считали его подражанием «на французский манер». Другие скептически относились к целесообразности его создания, поскольку увеличивались расходы на государственный аппарат.

Другим министрам не нравилось предоставление министерству полиции права контролировать местные органы других министерств, что в принципе позволяло выявлять злоупотребления и ставило его над ними.

Министр внутренних дел хотел сосредоточить полицейскую власть у себя и поэтому особо инициировал проекты ликвидации Министерства полиции. Которое, по мнению ставшего с марта 1810 года министром внутренних дел О.П. Козодавлева, «само по себе есть урод».

Министерство полиции рассматривалось его противниками как «учрежденное по неправильным понятиям», усложнявшее деятельность губернских органов.

Предлагалось возвратить функции управления полицией в МВД. Кроме того, авторы предложения указывали, что образование Министерства полиции не привело к улучшению деятельности местной администрации, зато стало больше жалоб и обвинений во взяточничестве.

Проведенные по распоряжению императора ревизии полицейских учреждений выявили ряд скандальных фактов: полусгнившие дела были обнаружены во дворе полицейского подразделения, а в одном из острогов арестанты изготовляли фальшивые ассигнации.

Было принято решение о ликвидации министерства. Бывший министр внутренних дел В.П. Кочубей, в 1819 году вновь назначенный на этот пост, обосновал перед царем необходимость возвращения функций управления полицией в МВД. После смерти в 1819 году министра полиции С.К. Вязмитинова нового назначения не последовало. Руководство министерством временно передавалось председателю Комитета министров.

В конце 1819 года при перераспределении функций между министерствами из МВД был выделен Департамент мануфактур и торговли, затем Почтовый департамент, а департаменты полиции хозяйственной и исполнительной вновь передавались в МВД. Это означало ликвидацию Министерства полиции.

Несколько позже согласно указу общая канцелярия Министерства полиции сливалась с общей канцелярией МВД. Особенная канцелярия министра полиции и цензурный комитет без изменений функций также вошли в МВД.

В МВД Департамент полиции исполнительной как основное структурное подразделение министерства, занимавшееся непосредственно руководством полицейскими органами, подвергся некоторым изменениям. Была расширена канцелярия директора департамента, образован счетный стол, увеличены должностные оклады чиновникам.

После реорганизации министерства внутренних дел в 1819 году существенных изменений в его структуре, функциях, компетенции до конца царствования Александра I не происходило.

Ликвидация Министерства полиции и передача его функций в МВД большинством высших чиновников империи расценивалась как правильное решение.

В 1828 году МВД состояло из канцелярии министра, совета министра, в который входили руководители департаментов, отделений, департамента государственного хозяйства и публичных зданий, департамента полиции, медицинского департамента и цензурного комитета.­ К участию в работе совета министра по прежнему привлекались «сведущие люди».

Для чиновников МВД была введена новая форма - темно-зеленый суконный мундир с черным бархатным воротником.

В 1832 году надзор за строительством и содержанием казенных зданий был передан из Министерства внутренних дел в созданное Главное управление путей сообщений и публичных зданий. Тогда же в состав МВД вошло выделенное из министерства народного просвещения Главное управление духовных дел иностранных исповеданий. Передача его в состав МВД объяснялась тем, что в понятие охрана общественного порядка и безопасности входил и контроль за деятельностью религиозных сект, раскольников, а также за всеми церковными организациями и объединениями, не относящимися к православной форме христианства.

Основным структурным подразделением министерства внутренних дел являлся Департамент полиции. В его функции входили вопросы определения штатной численности и формирования полицейских органов в городах и в сельской местности, а главное, контроль за их деятельностью, особенно за расходованием денежных средств, отпущенных на полицию.

Контрольные функции министерства внутренних дел по отношению к местным полицейским органам были значительно расширены, следствием чего стало увеличение числа входящих и исходящих документов в МВД более чем в три раза. Помимо периодических ведомостей и отчетов из каждой губернии в МВД в год в среднем поступало около 130 срочных донесений, и многие из них требовали такого же срочного ответа.

Если раньше основным источником, на основании которого министерство судило о состоянии дел на местах, был отчет губернатора, в котором имелся специальный раздел, посвященный полиции, то с 30-х годов начинает расширяться практика служебных командировок чиновников МВД с целью ознакомления с деятельностью органов городской и сельской полиции. Среди служащих министерства внутренних дел увеличивается число так называемых «чиновников для особых поручений», проводивших значительную часть времени в командировках. С 1842 года длительные командировки сделались обязательными и для директора Департамента полиции.

Для управления Департаментом (в отсутствие его руководителя) была введена должность вице-директора. В составе Департамента полиции исполнительной была образована своего рода инспекторская служба: «отделение для обозрения присутственных мест министерства внутренних дел». Тогда же были увеличены штаты МВД и произведена его структурная реорганизация.

Вместо канцелярии министра был создан Департамент общих дел, куда стекались многочисленные документы из местных административных органов. Одновременно создавалась особенная канцелярия министра внутренних дел, но уже не как орган политической полиции, каким являлось подразделение МВД с аналогичным названием, существовавшее до 1826 года, а как учреждение для ведения секретного делопроизводства, анализа данных негласных ревизий, материалов о злоупотреблениях чиновников полиции.

В начале 40-х годов чиновниками для особых поручений МВД были выявлены злоупотребления в полиции Москвы, Петербурга, в ряде других городов. В 1847 году министерство провело ревизию полицейских учреждений в 27-ми - то есть в более чем половине губерний страны - и только в трех из них состояние полиции было признано удовлетворительным.

В 1850 году в истории Министерства внутренних дел произошло своеобразное знаменательное событие - первое сокращение штатов этого учреждения. Это было проявлением усилий императора Николая I в деле повышения эффективности управления. Сокращение штатов всех департаментов закончилось благополучно для чиновников Министерства внутренних дел. Количество чиновничьих должностей в МВД было сокращено на 47 и составило 270 штатных единиц.

В Департаменте полиции исполнительной, руководившем деятельностью полицейских учреждений Российской империи, служило около 50 чиновников. (Чиновники для особых поручений при министре не входили в штат Департамента.)

Центральный аппарат Министерства внутренних дел активно участвовал в подготовке и проведении крестьянской реформы - отмене крепостного права в России. В составе центрального статистического комитета МВД был образован земский отдел, в котором готовились многие важные материалы для крестьянской реформы. Заметную роль в ее подготовке сыграли некоторые высшие чиновники МВД, особенно заместитель министра Николай Алексеевич Милютин, министр внутренних дел граф Сергей Степанович Ланской. МВД приняло действенные меры по обеспечению общественного порядка в день объявления Манифеста об отмене крепостного права.

Создание министерства внутренних дел как центрального органа управления полицией сказалось на организации и деятельности местных полицейских учреждений. В 1802 году на основании материалов, подготовленных МВД, был издан Указ «О средствах к исправлению полиции в городах», который наряду с «Уставом благочиния» стал основным нормативным актом, определявшим устройство, функции, компетенцию городской полиции.

В начале XIX века основное внимание уделялось организационно-штатному укреплению городской полиции. Этим активно занималось МВД, а в 1811-1819 гг. - Министерство полиции. Функции городской полиции оставались в основном такими же, какими они были установлены еще в Уставе благочиния 1782 года.

Министерство внутренних дел приняло меры и по совершенствованию деятельности сельской полиции, организация и функции которой по-прежнему определялись «Учреждением для управления губерний» 1775 года. В 1804 году министерство получило право назначать членов нижнего земского суда и капитан-исправников в случае необходимости без проведения дворянских уездных собраний.

Согласно утвержденному накануне войны 1812 г. документу – «Правилам для правления действующей армией в губерниях, объявленных на военном положении» - руководство всей полицией входило в компетенцию Главнокомандующего.

Организация, функции, правовое положение полиции Санкт-Петербурга и Москвы в силу их особенного политико-административного значения были иными. Генерал-губернаторы этих городов, руководившие полицией, отвечали за свои действия только и непосредственно перед императором.

В 1804 году Петербургская полиция была разделена на внутреннюю и внешнюю части.

Внутреннюю составляли собственно управы благочиния, руководившие деятельностью частных приставов, квартальных надзирателей. Они обеспечивали исполнение распоряжений городских властей и «судебных мест», осуществляли производство предварительного следствия, контролировали деятельность торговых заведений и следили за соблюдением паспортного режима.

Внешняя часть представляла собой, по существу, специализированную наружную службу полиции, не связанную рамками полицейской части, квартала. В ее задачи входило поддержание порядка, патрулирование по городу. Несли эту службу полицмейстеры и находившиеся в их подчинении полицейские команды, а также команда ночной и пожарной стражи.

Общее руководство внутренней и внешней частью осуществлялось обер-полицмейстером.

Реорганизация полиции Москвы произошла с учетом большой территории старой столицы, ее традиционной связи с ближайшими деревнями. Было признано целесообразным усилить взаимодействие Московской городской и уездной полиции, предоставить городской полиции право действовать в уезде без обращения к уездному исправнику.

Согласно Указу «О соединении московской градской полиции с земскою» Московский уезд в полицейском отношении разделялся на шесть станов, примыкавших к городу. В каждый стан назначался становой пристав из городских квартальных надзирателей, который хотя и подчинялся уездному капитан-исправнику, но в своем стане был обязан выполнять все распоряжения городской полиции, не обращаясь к уездной полиции.

­Таким образом, в столицах происходил процесс сосредоточения руководства городской и сельской полиции в едином уездном полицейском управлении. В масштабах всей страны это было осуществлено только во второй половине XIX века.

Для более действенного контроля за соблюдением паспортного режима и за приезжавшими в Москве и Петербурге в 1809 году создаются конторы адресов. Они являлись отделениями полиции этих городов. Все приезжавшие на постоянное жительство, для работы по найму обязывались регистрироваться в этих конторах, за исполнением чего следили частные приставы, квартальные надзиратели.

В Петербургской конторе адресов имелось отделение для регистрации иностранцев, связанное с особенной канцелярией при министре полиции, контролирующей выдачу иностранных паспортов.

Обер-полицмейстеры Москвы и Санкт-Петербурга назначались на свои должности повелением императора.

В столицах впервые к охране общественного порядка и содействию полиции стали привлекаться жандармские формирования, созданные в 1815 году для поддержания порядка в войсках.

Жандармские эскадроны Москвы и Санкт-Петербурга находились в распоряжении столичных обер-полицмейстеров и использовались ими, главным образом, для поддержания порядка в местах большого скопления людей, во время праздников и т.п.