Разграничение расходных обязательств и доходных источников, обеспечение устойчивости и сбалансированности региональных и местных бюджетов

 

Важной целью данного направления Программы является формирование прозрачной и стабильной системы разграничения полномочий и доходов между публично-правовыми образованиями.

В рамках корректировки действующей системы разграничения полномочий необходимо:

провести дополнительную инвентаризацию полномочий Российской Федерации, полномочий субъектов Российской Федерации и вопросов местного значения с целью оптимизации разграничения полномочий между уровнями публичной власти, в первую очередь – оценить целесообразность передачи субъектам Российской Федерации отдельных полномочий, исполняемых территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти;

определить и урегулировать на законодательном уровне вопросы о разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления (в том числе между разными типами муниципальных образований) исходя из экономической целесообразности их осуществления соответствующим уровнем власти (например, об ответственном обращении с животными, обеспечении первичных мер пожарной безопасности на территории муниципального района вне границ пунктов поселений, организации внеуличного транспорта и метрополитена, др.);

разграничить вопросы местного значения на обязательные (законодательно закрепленные) и добровольные в целях более четкого установления их правового статуса;

завершить разграничение полномочий по решению вопросов местного значения и прав органов местного самоуправления разных типов муниципальных образований (особенно между муниципальными районами и поселениями) в отраслевых законодательных актах Российской Федерации в целях исключения правовых пробелов и дублирования полномочий (например, в сфере культуры, спорта, работы с детьми и молодежью и др.);

провести ревизию всей системы регулирования исполнения региональных и муниципальных полномочий, в том числе ГОСТов, СанПинов в направлении минимизации подобного регулирования;

провести анализ перечня полномочий, которые органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе делегировать на муниципальный уровень;

исключить из федеральных законов, а также отраслевых нормативных правовых актов нормы, устанавливающие льготы и социальные выплаты по полномочиям субъектов Российской Федерации и вопросам местного значения, в частности, отменить статью 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ в связи с переходом на адресный характер предоставления социальных льгот и выплат.

В настоящее время разграничение налоговых источников между федеральным центром и регионами в целом соответствует современному этапу развития федеративных отношений в Российской Федерации, и существенный пересмотр данного разграничения в среднесрочной перспективе нецелесообразен.

В то же время при расширении полномочий органов местного самоуправления за счет закрепления за ними ряда полномочий, которые в настоящее время делегируются им субъектами Российской Федерации, возможен определенный пересмотр разграничения доходных источников в пользу органов местного самоуправления.

В предстоящем периоде в данном направлении планируется расширение полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по участию в сборе региональных и местных налогов, а также поступающих в их бюджеты налогов, уплачиваемых при применении специальных налоговых режимов.

На первом этапе необходимо предоставить органам власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления право по выявлению объектов налогообложения и содействию их регистрации, а также по доведению информации до налогоплательщиков об имеющейся задолженности по уплате налогов и сборов и обеспечению взыскания такой задолженности.

Кроме того, должны быть отменены установленные на федеральном уровне льготы по региональным и местным налогам, а также оптимизированы неэффективные налоговые льготы и освобождения, устанавливаемые региональным и муниципальным законодательством.

Перечисленные меры по разграничению расходных обязательств и доходных источников между публично-правовыми образованиями, должны создать надежную основу для обеспечения устойчивости и сбалансированности региональных и местных бюджетов. По состоянию на 1 ноября 2012 года объем государственного долга субъектов Российской Федерации составил 1,2 трлн. рублей или менее 2% ВВП (21% собственных доходов региональных бюджетов), в том числе объем государственного внутреннего долга – 1,1 трлн. рублей, объем государственного внешнего долга субъектов Российской Федерации - 0,6 млрд. долл. США.

В соответствии с Бюджетным кодексом предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Для субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций, а также субсидий, предоставляемых субъектам из Инвестиционного фонда Российской Федерации) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта, предельный объем государственного долга ограничен 50% вышеназванных доходов.

При этом до 1 января 2017 года действует норма, допускающая превышение субъектами Российской Федерации указанных ограничений в пределах сумм задолженности по бюджетным кредитам.

Анализ соблюдения субъектами Российской Федерации ограничений по предельному объему государственного долга, с учетом обязательств по бюджетным кредитам, показал, что для 6 субъектов Российской Федерации накопленный долг превышает установленные законодательством предельные значения, а общая сумма задолженности еще четырех субъектов Российской Федерации приближается к ним. На долю обязательств указанных десяти «проблемных» заемщиков приходится более 17% от общего объема государственного долга субъектов Российской Федерации, а в структуре их долга преобладают обязательства по бюджетным кредитам.

Данные мониторинга состояния долга субъектов Российской Федерации свидетельствуют о необходимости уделять повышенное внимание проблеме долговой нагрузки на региональные бюджеты, связанной с активным использованием рядом заемщиков кредитов из федерального бюджета. Факты допущенных субъектами Российской Федерации нарушений при исполнении обязательств по бюджетным кредитам, должны учитываться при регистрации Минфином России условий эмиссии и обращения облигационных займов этих субъектов.

Анализ структуры государственного долга субъектов Российской Федерации также показывает, что одна треть регионов имеет задолженность по краткосрочным кредитам кредитных организаций, в том числе у ряда из них она составляет более половины объема их долга. Высокая доля краткосрочных долговых обязательств формирует крайне высокие риски рефинансирования долга для заемщика.

В целях обеспечения долговой устойчивости субъектов Российской Федерации и муниципальных образований целесообразно рассмотреть вопрос о закреплении в бюджетном законодательстве Российской Федерации нормы, ограничивающей долю краткосрочных заимствований субъектов Российской Федерации.

При этом Федеральное казначейство наделяется полномочиями по предоставлению краткосрочных бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в целях поддержания ликвидности счетов их бюджетов.

Необходимо создание эффективной системы предупреждения и ликвидации негативных последствий угроз несбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Такой набор мероприятий должен быть направлен на создание четкой, безусловно реализуемой системы выявления и применения конкретных мер реагирования в отношении налогово-бюджетной политики органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с учетом бюджетных ограничений.

Также будут созданы методологические основы аккумулирования конъюнктурных доходов по аналогии с «бюджетными правилами», что станет важным фактором применения конкретных условий предоставления субсидий в рамках соответствующей государственной программы Российской Федерации.

Одним из инструментов сокращения рисков невыполнения субъектом Российской Федерации расходных обязательств по возложенным на них полномочиям являются региональные резервные фонды, которые создаются для решения следующих задач:

обеспечение финансирования расходов в период сезонных отклонений объема поступлений доходов от объема расходов;

компенсация снижения доходов бюджета субъекта Российской Федерации в связи с рецессией;

финансирование социально- и (или) экономически значимых расходов субъекта Российской Федерации в течение определенного периода времени.

Развитие инструментов сбережения «конъюнктурных» доходов субъектов Российской Федерации должно происходить в первую очередь через создаваемые Фонды на основании рекомендаций Минфина России. Особое внимание стоит уделить мерам, которые позволят стимулировать субъекты Российской Федерации к эффективному управлению дополнительно поступающими доходами.

В отношении долговой и бюджетной политики субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимо применять превентивные меры, позволяющие избежать кризиса неплатежей по их обязательствам. В случае приближения к критическим значениям неплатежеспособности необходимо разрабатывать планы восстановления платежеспособности самими органами власти регионального и местного уровня под контролем соответственно федеральных органов и органов власти субъектов Российской Федерации.

Планируется установить обязанность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, достигших критических значений задолженности по долговым и бюджетным обязательствам, заключать соответственно с Минфином России и финансовыми органами соответствующих субъектов Российской Федерации соглашения о мерах по восстановлению платежеспособности публично-правового образования на срок до 3-5 лет, которые должны включать меры по оздоровлению государственных финансов субъекта Российской Федерации и муниципальных финансов, включая меры по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов соответствующих бюджетов, графики погашения (реструктуризации) долговых обязательств.

В целях минимизации валютных рисков бюджетов субъектов Российской Федерации в Бюджетный кодекс планируется ввести норму, устанавливающую необходимость наличия для осуществления субъектом Российской Федерации государственных внешних заимствований кредитных рейтингов от не менее, чем двух ведущих международных рейтинговых агентств на уровне не ниже уровня соответствующих рейтингов, присвоенных по международной шкале Российской Федерации.

Кроме того, в настоящее время законодательством не урегулированы вопросы размещения ценных бумаг субъектов Российской Федерации, номинированных в валюте Российской Федерации, на международных рынках капитала. Для осуществления таких заимствований субфедеральные заемщики должны соответствовать требованиям, предъявляемым к субъектам Российской Федерации для осуществления внешних облигационных займов. В Бюджетный кодекс планируется внести изменения, которые позволят наиболее финансово устойчивым субъектам Российской Федерации выходить на международные рынки капитала с такими инструментами.

В целях мониторинга и оценки долговой устойчивости регионов в качестве универсального подхода для этой оценки могут быть использованы показатели долговой устойчивости, применяемые для Российской Федерации, с их корректировкой в зависимости от доли безвозмездных перечислений в доходах соответствующих бюджетов.

Стратегической мерой, способствующей проведению ответственной бюджетной политики и оптимизации долговой нагрузки на бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, является расширение горизонтов бюджетного планирования, в том числе за счет утверждения бюджетов на 3-х летний период и формирования долгосрочных бюджетных стратегий.

В частности, распределение основной части межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований и нормативов зачисления налогов в доходы местных бюджетов должно утверждаться не менее чем на три года.

В целом, в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях должно быть обеспечено высокое качество управления бюджетным процессом, с использованием, в первую очередь, передовых программно-целевых методов формирования и исполнения бюджетов, в том числе:

удлинение горизонта бюджетного планирования не менее чем до 6 лет с разработкой долгосрочной бюджетной стратегии субъекта Российской Федерации;

разработка среднесрочного финансового плана муниципального образования и прогноза социально-экономического развития муниципального образования (в том числе поселенческого уровня) на трехлетний период;

проведение мониторинга и оценки качества управления региональными финансами, а также расширение сферы охвата оценки и актуализация перечня используемых индикаторов с учетом основных направлений бюджетной политики в регионе;

повышение ответственности органов власти субъектов Российской Федерации за неэффективную бюджетную политику, приводящую к невыполнению принятых расходных обязательств, увеличению кредиторской задолженности и долговой нагрузки их бюджетов, включая возможность запрета предоставления стимулирующих межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации, в которых были выявлены нарушения требований бюджетного законодательства.

Обеспечение исполнения данных мероприятий будет обеспечено, в том числе в рамках методологической и финансовой поддержки реализации региональных программ повышения эффективности управления общественными (региональными и муниципальными) финансами.