Развитие государственных (муниципальных) программ как основного инструмента повышения эффективности бюджетных расходов

 

В 2010 – 2012 годах на федеральном уровне были сформулированы, закреплены в нормативных правовых актах и начали применяться на практике основные методологические подходы к формированию государственных программ Российской Федерации. Этот опыт формирует основу развития государственных (муниципальных) программ в среднесрочной перспективе.

В то же время, начавшееся в 2011 году системное формирование государственных программ Российской Федерации, выявило следующие проблемы и ограничения:

государственные программы Российской Федерации разрабатываются в условиях формирования единых подходов к организации процесса стратегического планирования, отсутствия концепции долгосрочного социально-экономического развития и завершения в 2012 году срока действия Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации;

параллельно с формированием государственных программ идет процесс принятия новых «бюджетных правил», не в полной мере определена стратегия развития пенсионной системы, существенно влияющая на параметры бюджетных ограничений по государственным программам в целом;

утверждению госпрограмм должно было предшествовать формирование долгосрочного прогноза социально-экономического развития и долгосрочной бюджетной стратегии, определяющей предельные расходы на реализацию каждой госпрограммы, раздельное принятие госпрограмм создает риски несбалансированности федерального бюджета и планирования деятельности федеральных органов исполнительной власти исходя из завышенных бюджетных ожиданий;

подготовлены, но не приняты поправки в Бюджетный кодекс, создающие законодательную базу для перехода к программному формату бюджетов бюджетной системы и к выстраиванию взаимодействия между программными инструментами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

не полностью урегулированы разногласия по составу и структуре государственных программ, не определено место госпрограмм по развитию отдельных федеральных округов в общей системе государственных программ;

не до конца проработаны вопросы встраивания в государственные программы уже существующих инструментов программно-целевого планирования (федеральных и ведомственных целевых программ, «дорожных карт»), а также соотношения госпрограмм с отраслевыми и межотраслевыми документами стратегического планирования;

не определены механизмы управления рисками государственных программ, в первую очередь в сфере стимулирования экономического развития и инновационной экономики;

не в полной мере оцениваются социально-экономические и бюджетные последствия реализации отдельных предлагаемых мер государственного регулирования, в том числе в части предоставления дополнительных налоговых льгот и преференций, государственных гарантий;

отсутствует практика проработки отдельных методологических вопросов, в том числе формирования планов нормативно-правового регулирования, оценки существующих и предполагаемых к введению мер государственного регулирования, полной оценки ресурсов, используемых в сфере госпрограммы;

не полностью урегулированы вопросы формирования планов реализации государственных программ.

Развитие методологии и практики использования государственных программ Российской Федерации предлагается осуществлять в 3 этапа.

В 2013 году основное внимание следует уделить формированию на основе государственных программ Российской Федерации первого «программного» проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов.

Для этого необходимо:

внести изменения в методические указания по разработке и реализации государственных программ, а также при необходимости в утвержденный Правительством Российской Федерации порядок разработки, утверждения и реализации государственных программ, предусматривающие формирование целевых индикаторов и предельного объема («потолков») расходов на реализацию госпрограмм в «базовом» и «дополнительном» вариантах (см. раздел 3.3);

подготовить и принять порядок составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, учитывающий переход к программному формату федерального бюджета;

до формирования проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов привести в соответствие показатели финансового обеспечения всех государственных программ определенным Правительством Российской Федерации предельным объемам расходов на их реализацию на период до 2020 года;

до внесения проекта федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов в Государственную Думу провести парламентское, общественное и экспертное обсуждение государственных программ Российской Федерации, в том числе – планируемых в них в рамках нового бюджетного цикла изменений;

после принятия федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов привести параметры госпрограмм в соответствие с бюджетными ассигнованиями на 2014-2016 годы, а также с уточненными Правительством Российской Федерации «потолками» расходов на период до 2020 года.

Кроме того, в 2013 году должны быть установлены механизмы формирования и реализации планов реализации государственных программ в соответствии со следующими основными подходами.

План-график реализации государственной программы Российской Федерации должен формироваться (корректироваться) и утверждаться ее ответственным исполнителем ежегодно на три года реализации программы по подпрограммам и федеральным целевым программам в разрезе основных мероприятий и ведомственных целевых программ. Формирование этого плана должно осуществляться совместно с соисполнителями и участниками государственной программы Российской Федерации. При этом по каждому основному мероприятию в таком плане необходима календарная детализация тех мероприятий, которые необходимы и достаточны для реализации основного мероприятия.

С одной стороны, ключевые события (действия, результаты) при реализации наиболее значимых основных мероприятий должны контролироваться на уровне Правительства Российской Федерации. Для этого на основе плана-графика может формироваться план реализации программы, представляемый на согласование в Минэкономразвития России и Минфин России для последующего его утверждения Правительством Российской Федерации.

С другой стороны, план-график реализации государственной программы должен детализироваться на уровне ведомственных планов реализации госпрограммы.

Предлагается также уточнить Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ, с исключением двух типов ведомственных целевых программ.

Кроме того, в связи с переходом к формированию бюджета в программном формате, теряет актуальность понятие «субъект бюджетного планирования». Функции по формированию ведомственных целевых программ необходимо возложить на федеральные органы исполнительной власти.

Предлагается закрепить процедуру согласования ведомственных целевых программ с ответственным исполнителем государственной программы Российской Федерации перед представлением их в Минэкономразвития России, Минфин России, и при необходимости, в Минрегионразвития России и Минкомсвязь России.

Контроль реализации ведомственных целевых программ необходимо возложить на ответственного исполнителя государственной программы Российской Федерации.

Процедуру распределения принимаемых обязательств между ведомственными целевыми программами, не применявшуюся на практике, предлагается отменить, поскольку распределение принимаемых обязательств будет осуществляться по государственным программам Российской Федерации в целом.

В связи с принятием государственных программ Российской Федерации на срок более трех лет предлагается дать возможность утверждения ведомственных целевых программ на срок более трех лет, при этом объем бюджетных ассигнований на реализацию ведомственной целевой программы должен соответствовать объемам, утвержденным в государственной программе Российской Федерации.

В 2014 – 2015 гг. предлагается, продолжая вносить уточнения в утвержденные государственные программы, порядок и методологию их разработки и реализации, накапливая опыт их реализации в условиях «программного» бюджета, решить следующие вопросы.

1) Начиная с 2015 года должна быть полностью решена задача по консолидации субсидий, предоставляемых из федерального бюджета в рамках государственной программы бюджетам субъектам Российской Федерации.

Для этого до 1 июля 2014 года необходимо будет внести изменения в утвержденные государственные программы с целью закрепления в них требований к результатам деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также механизмы воздействия на политику региональных и местных органов власти, включая условия поддержки за счет единой (блоковой) субсидии из федерального бюджета соответствующих государственных программ субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в течение 2014 года необходимо:

разработать единую методологию формирования государственных программ субъектов Российской Федерации в увязке с аналогичными государственными программами Российской Федерации, в том числе – с обеспечением взаимосвязи системы целей, задач, индикаторов, а также финансовых показателей в программах разного уровня;

включить в методику распределения «блоковых» субсидий критерии оценки эффективности реализации государственных программ субъектов Российской Федерации, поддерживаемых за счет субсидий из федерального бюджета;

установить порядок отражения субсидий из федерального бюджета в государственных программах и бюджетах субъектов Российской Федерации с исключением «сквозных» целевых статей для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

2) До 1 июля 2014 года в государственные программы Российской Федерации должны быть внесены изменения, определяющие основные мероприятия, для реализации которых могут заключаться долгосрочные (выходящие за пределы действия лимитов бюджетных обязательств) государственные контракты, а также соглашения о предоставлении взносов в уставные капиталы и субсидий для осуществления инвестиций в объекты капитального строительства.

3) В 2014 – 2015 годах должны быть отлажены процедуры формирования и экспертизы отчетности о реализации госпрограмм, в том числе при рассмотрении в Федеральном Собрании Российской Федерации проекта федерального бюджета и отчета о его исполнении.

4) В 2016 – 2018 годах государственные и муниципальные программы должны быть встроены в единую систему стратегического планирования в качестве его основного инструмента.

Для этого потребуется законодательное закрепление единых базовых требований к формированию государственных (муниципальных) программ, в том числе:

по определению сроков реализации и установлению порядка принятия решений о разработке, формировании и реализации государственных (муниципальных) программ и их утверждению в соответствии с решениями высших исполнительных органов власти соответствующих публично-правовых образований;

по утверждению законом (решением) о бюджете объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных (муниципальных) программ в соответствии с «потолками» расходов;

по проведению ежегодной оценки эффективности реализации каждой государственной (муниципальной) программы, с возможностью принятия решения о прекращении или изменении начиная с очередного финансового года, ранее утвержденной государственной (муниципальной) программы на основании указанной оценки;

по предоставлению субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации (местным бюджетам) на реализацию программ указанных публично-правовых образований, направленных на достижение целей, соответствующих государственным программам Российской Федерации (государственным программам субъекта Российской Федерации).

 

Установление и использование в бюджетном планировании предельных объемов расходов на реализацию государственных программ Российской Федерации

 

Ключевой предпосылкой для интеграции государственных программ Российской Федерации в бюджетное планирование является установление предельных объемов («потолков») расходов по каждой госпрограмме на весь срок ее реализации.

«Потолки» расходов, вне зависимости от статуса утвердившего их документа, не предопределяют объем и структуру расходных обязательств Российской Федерации и бюджетных ассигнований федерального бюджета на их исполнение. Это индикативная (условная) оценка объема расходов, который, в случае подтверждения долгосрочного экономического и бюджетного прогноза, может быть включен в состав ассигнований федерального бюджета по соответствующей госпрограмме.

В то же время, несмотря на аналитический характер, «потолки» расходов позволяют определить среднесрочные приоритеты в распределении бюджетных расходов, сформировать полноценные, финансово обеспеченные госпрограммы, создать стимулы для ответственных исполнителей по выявлению и использованию резервов для перераспределения расходов (с внесением при необходимости предложений по изменению нормативных правовых актов) и, следовательно, повышения эффективности использования бюджетных средств.

Для того чтобы «потолки» расходов обеспечивали решение этих задач, необходимо обеспечить соблюдение следующих условий:

1) «потолки» расходов должны утверждаться Правительством Российской Федерации (в составе долгосрочной бюджетной стратегии или иным актом, решением) одновременно по всем государственным программам в пределах прогнозируемого общего объема расходов федерального бюджета;

2) «потолки» расходов должны быть достаточны для исполнения действующих расходных обязательств Российской Федерации (в том числе - с учетом обязательств условно-постоянного характера с высокой вероятностью их возникновения в последующих бюджетных циклах);

3) цели и результаты госпрограммы, значения характеризующих их достижение индикаторов должны соответствовать установленным «потолкам» расходов с возможным установлением дополнительных (более высоких) результатов и индикаторов в случае увеличения объемов финансового обеспечения госпрограммы;

4) «потолки» расходов могут в рамках ежегодного бюджетного цикла уменьшаться или увеличиваться (без изменения результатов и индикаторов госпрограммы) по единой прозрачной методике пересчета действующих расходных обязательств (в том числе – с учетом изменения параметров индексации публичных нормативных обязательств и других объективно обусловленных факторов);

5) предложения ответственного исполнителя госпрограммы по оптимизации (перераспределению) расходов (при условии достижения планируемых целей и результатов) не должны приводить к сокращению «потолка» расходов, а влияние факторов, не включенных в единую методику пересчета действующих обязательств не должно приводить к увеличению «потолка» расходов (принцип «экономия не изымается, потери не компенсируются»);

6) решения Правительства Российской Федерации по увеличению «потолков» расходов на принимаемые расходные обязательства должны приниматься одновременно по всем государственным программам (в пределах общего объема расходов федерального бюджета), в том числе с возможным установлением требований к ответственным исполнителями госпрограмм по изысканию части необходимых средств внутри ранее установленного «потолка» расходов по соответствующей госпрограмме.

Законодательная база для установления и соблюдения этих условий уже создана Бюджетным кодексом, в котором закреплен принцип раздельного планирования бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств.

Однако на практике этот принцип соблюдается с существенными ограничениями и исключениями, в том числе, из-за раздельного планирования «текущих» и «инвестиционных» (в рамках ФЦП и «непрограммной» части Федеральной адресной инвестиционной программе) расходов, отсутствия четкой методики оценки объемов и структуры действующих расходных обязательств, сложившегося порядка принятия решений по новым расходным обязательствам, наличия стимулов и традиций для индивидуального (в рамках рассмотрения «несогласованных вопросов») согласования объемов бюджетных ассигнований.

Переход к «программным» бюджетам предъявляет более жесткие требования к организации бюджетного планирования, включая детализацию и соблюдение уже предусмотренных бюджетным законодательством принципов и процедур.

В 2013 – 2015 годах правовое и методическое регулирование установления и использования «потолков» расходов на реализацию государственных программ Российской Федерации целесообразно осуществлять в рамках порядка составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период, а также при регулировании разработки и реализации государственных программ Российской Федерации.

Прежде всего, с учетом сложившейся практики, предлагается установить требования по определению целевых индикаторов и «потолков» расходов на реализацию госпрограмм в 2-х вариантах – «базовом» и «дополнительном».

«Базовый» вариант в части «потолков» расходов должен соответствовать:

на очередной финансовый год и плановый период – бюджетным ассигнованиям на соответствующую «бюджетную трехлетку»;

за пределами «бюджетной трехлетки» - основным характеристикам федерального бюджета на период до 2020 года согласно долгосрочной бюджетной стратегии (либо иному прогнозу бюджетных параметров) исходя из доли условно-утвержденных (не распределенных между госпрограммами и непрограммными мероприятиями) расходов в общем объеме расходов федерального бюджета для 2016-2018 гг. на уровне не менее 5% от общего объема расходов, для последующих лет – не менее значения, рассчитываемого по формуле: 5% + t*2,5%, где t – число лет после 2018 года.

Данный подход исходит из требований к минимальному размеру условно-утвержденных расходов для первого года планового периода на уровне 2,5%, для второго года – на уровне 5% от общего объема расходов федерального бюджета. Поскольку в рамках бюджетного цикла ежегодно будут приниматься решения о распределении 2,5% от общего объема расходов, в том числе – на исполнение «длящихся» расходных обязательств, в рамках среднесрочного бюджетного планирования должны быть предусмотрены соответствующие резервы.

В части целевых индикаторов «базовый» вариант госпрограммы должен обеспечивать достижение ключевых (приоритетных) целей и результатов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, в том числе и прежде всего – утвержденных указами Президента Российской Федерации.

В случае включения в «базовый» вариант расходов на реализацию мероприятий действующих федеральных целевых программ, когда сроки реализации этих мероприятий превышают сроки реализации соответствующих федеральных целевых программ, такие мероприятия по окончании срока реализации федеральных целевых программ предлагается включать в подпрограммы государственной программы без пролонгации срока реализации федеральной целевой программы или разработки новой федеральной целевой программы, за исключением государственных программ Российской Федерации «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» и «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона».

По решению Правительства Российской Федерации «дополнительный» вариант в части «потолков» расходов может предусматривать дополнительное обеспечение мероприятий, не влекущих формирование «длящихся» расходных обязательств.

Окончательное включение данных мероприятий в параметры финансового обеспечения госпрограмм будет определяться при составлении и утверждении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период исходя из возможностей и ограничений федерального бюджета.

При этом «дополнительный» вариант госпрограммы должен обеспечивать более высокие, чем в «базовом» варианте, значения показателей и качественные характеристики достижения целей и результатов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности.

В дальнейшем, с учетом накопленного практического опыта (в том числе на региональном и местном уровне), может быть рассмотрен вопрос о необходимости и целесообразности законодательного закрепления оправдавших себя формирования и использования «потолков» расходов на реализацию госпрограмм.

Такой подход к определению и применению «потолков» расходов на реализацию государственных программ создает все необходимые предпосылки для достижения планируемых целей и результатов государственной политики при сочетании последовательности применения и гибкости (адаптивности) ее инструментов и мероприятий, кардинальном повышении эффективности бюджетных расходов (прежде всего, за счет расширения возможностей для перераспределения ресурсов в пределах долгосрочных «потолков» расходов, а также распределения расходов на вновь принимаемые обязательства с учетом эффективности реализации госпрограмм, приоритетности и степени готовности «дополнительных» мероприятий и проектов), безусловном исполнении действующих расходных обязательств с возможностью их оптимизации и сохранении долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации.