Развитие структуры сектора государственного управления

 

Субъектами управления финансовыми ресурсами публично-правовых образований являются институциональные единицы сектора государственного управления, которые от своего имени владеют активами, принимают и исполняют обязательства, осуществляют экономическую деятельность, взаимодействуют в рамках гражданского оборота с другими институциональными единицами.

Важнейшим мероприятием, проводимым в рамках развития структуры сектора государственного управления, является законодательное урегулирование вопроса об отнесении институциональных единиц к определенным секторам экономики.

В частности, организации, созданные публично-правовыми образованиями и получающие финансовые средства из бюджетов публично-правовых образований, в том числе в форме субсидий, могут быть отнесены к различным секторам экономики, как к сектору государственного управления, так и к государственному сектору, включающему в себя сектор государственного управления.

Учитывая важность обеспечения граждан и организаций, а также международного сообщества полной информацией о состоянии общественных финансов Российской Федерации, определение и утверждение институционального охвата сектора государственного управления Российской Федерации является ступенью к формированию консолидированной финансовой отчетности Российской Федерации на основе признанных международных стандартов.

Результаты анализа деятельности институциональных единиц свидетельствуют о целесообразности отнесения к единицам сектора государственного управления Российской Федерации следующих единиц:

публично-правовых образований (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), составной частью которых являются государственные органы (органы государственной власти), органы местного самоуправления, органы управления государственными внебюджетными фондами, органы управления территориальными государственными внебюджетными фондами, а также казенные учреждения;

бюджетных и автономных учреждений;

ряда государственных корпораций,

а также иных институциональных единиц Российской Федерации.

В 2013 – 2015 годах необходимо на нормативно-правовом уровне определить институциональный охват сектора государственного управления Российской Федерации, комплексно рассмотрев в соответствии с международными критериями существующие организационно-правовые формы юридических лиц, включая государственные внебюджетные фонды, государственные академии наук, государственные корпорации, государственные компании, имеющие специфические функции и особый правовой статус.

Согласно статье 124 Гражданского кодекса Российской Федерации публично-правовые образования, участвуя в гражданско-правовых отношениях, в качестве субъектов гражданского права пользуются правами юридического лица. Учитывая особый правовой статус публично-правовых образований (например, невозможность применения к ним правил о порядке создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также об их банкротстве), их можно рассматривать в качестве юридических лиц публичного права. Публично-правовые образования реализуют свою правоспособность через органы государственной власти или органы местного самоуправления, в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Участие органов публичной власти в гражданско-правовых отношениях основано не только на гражданском праве, но и на административном или ином властном подчинении одной стороны другой (на административном, налоговом, бюджетном праве).

Так, специальный правовой режим устанавливается применительно к осуществлению функций, при исполнении которых публичным правом налагаются ограничения, например, по распоряжению государственным (муниципальным) имуществом, размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и т.д.

Казенное учреждение – единственное юридическое лицо, действующее не от собственного имени, а от имени публично-правового образования. При этом по обязательствам таких учреждений субсидиарную ответственность несет публично-правовое образование, создавшее данные учреждения. Поскольку казенное учреждение не является полноценной институциональной единицей, все его действия должны контролироваться собственником.

Бюджетные, автономные учреждения и государственные корпорации в гражданских правоотношениях действуют от собственного имени, без субсидиарной ответственности публично-правового образования по их обязательствам.

Соответственно, бюджетные и автономные учреждения, государственные корпорации, а также государственные (муниципальные) унитарные предприятия не являются и не могут являться участниками бюджетного процесса – получателями бюджетных средств, а также государственными (муниципальными) заказчиками.

Иной подход означал бы отказ от фундаментальных основ гражданского и бюджетного законодательства, согласно которым от имени публично-правового образования могут принимать обязательства (заключать государственные (муниципальные) контракты) только органы государственной власти (органы местного самоуправления) и казенные учреждения.

Следует также признать, что термин «получатель бюджетных средств» с лингвистической точки зрения является неудачным, допуская его трактовку в качестве обозначения, с одной стороны, органов власти и казенных учреждений (фактически – «подразделений» публично-правовых образований), с другой стороны - юридических и физических лиц, которым перечисляются средства из бюджета. В связи с этим может быть рассмотрен вопрос о целесообразности его системной замены в правовых актах на термин «распорядитель бюджетных средств». В настоящее время понятие «распорядитель бюджетных средств» не несет самостоятельного правового содержания, поскольку используется исключительно для обозначения органа власти (организации), которым передана часть полномочий главного распорядителя бюджетных средств.

Таким образом, термины бюджетного законодательства «главный распорядитель бюджетных средств» и «распорядитель бюджетных средств» в целом будут точнее отражать сущность обозначаемых ими понятий.

При этом в настоящее время продолжают действовать временные (переходные) законодательные нормы, не соответствующие этим принципам и препятствующие формированию единой системы управления государственными (муниципальными) финансами. В частности, в связи с этим предстоит уточнить правовые нормы в отношении учреждений, осуществляющих полномочия главного распорядителя бюджетных средств.

В отношении отдельных учреждений, созданных при Правительстве Российской Федерации, как правило, в сферах науки, образования, культуры и здравоохранения (Аппарат общественной палаты Российской Федерации, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», Российская школа частного права (институт), Российская академия народного хозяйства и госслужбы при Президенте Российской Федерации, Исследовательский центр частного права при Президенте Российской Федерации, Санкт-Петербургский государственный университет, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Московский государственный университет им. М.В Ломоносова, Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации, Российский государственный военный историко-культурный центр при Правительстве Российской Федерации, Российская академия живописи, ваяния и зодчества Ильи Глазунова, Российский гуманитарный научный фонд, Государственный фонд кинофильмов Российской Федерации, Российский фонд фундаментальных исследований, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Национальный исследовательский центр Курчатовский институт, Российский институт стратегических исследований, Государственный академический Большой театр России, Президентская библиотека им. Б.Н. Ельцина, Российская государственная библиотека, Российская национальная библиотека) функции и полномочия учредителя осуществляются Правительством Российской Федерации.

Финансовое обеспечение деятельности федеральных учреждений, созданных при Правительстве Российской Федерации, осуществляется либо самим учреждением, на основании Закона № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», если данное учреждение осуществляет полномочия главного распорядителя средств федерального бюджета по предоставлению в установленном порядке себе как получателю средств федерального бюджета субсидий из федерального бюджета, либо федеральным органом исполнительной власти, согласно установленным полномочиям, в том числе Управлением делами Президента Российской Федерации.

Иные функции и полномочия учредителя, установленные федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, осуществляются другими федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции и полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, либо самостоятельно учреждениями.

Таким образом, установление отдельного правового регулирования деятельности федеральных бюджетных и автономных учреждений, созданных при Правительстве Российской Федерации, не позволяющего осуществлять все полномочия публично-правового образования – учредителя указанных учреждений одним органом исполнительной власти, в том числе контроль со стороны учредителя, способствует созданию негативных финансово-экономических последствий и размыванию ответственности за результаты проводимой политики в соответствующих сферах деятельности.

В целях устранения правовой неопределенности и повышения эффективности управления государственной собственностью предлагается осуществить поэтапную передачу федеральных бюджетных и автономных учреждений, созданных при Правительстве Российской Федерации, в ведение соответствующих федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции и полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, исходя из отраслевой принадлежности данных учреждений.

Также не до конца урегулирован вопрос об осуществлении полномочий учредителя государственных учреждений субъектов Российской Федерации (муниципальных учреждений).

Согласно положениям законодательных актов Российской Федерации:

учредителем (собственником) федеральных государственных учреждений является Российская Федерация;

учредителем (собственником) государственных учреждений субъекта Российской Федерации является субъект Российской Федерации;

учредителем (собственником) муниципальных учреждений является муниципальное образование.

При этом полномочия учредителя в отношении государственного учреждения, созданного Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации, муниципального учреждения, созданного муниципальным образованием, осуществляются соответственно уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.

На основании положений Закона № 7-ФЗ, полномочия учредителя, в случаях, установленных федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, могут осуществляться несколькими органами только в отношении федеральных учреждений. В отношении учреждений субъекта Российской Федерации и муниципальных учреждений исключений из указанной нормы для осуществления полномочий учредителя данных учреждений несколькими органами не предусмотрено.

В целях устранения правовой неопределенности в части осуществления мероприятий в отношении бюджетных и автономных учреждений, созданных субъектом Российской Федерации или муниципальным учреждением, необходимо внести поправки Закон № 7-ФЗ и Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ, предусматривающих возможность осуществления в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами полномочия учредителя бюджетных и автономных учреждений не одним органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, в том числе – с привлечением организаций, выполняющих на контрактной основе агентские функции.

Кроме того, необходимо урегулировать на постоянной основе механизм осуществления капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности в форме капитальных вложений в основные средства бюджетных и автономных учреждений, а также государственных (муниципальных) унитарных предприятий.

Основной формой таких капитальных вложений должны быть субсидии бюджетным (автономным) учреждениям и взносы в уставные капиталы государственных (муниципальных) унитарных предприятий.

В то же время бюджетное законодательство должно также предусматривать возможность передачи этим учреждениям и предприятиям на безвозмездной основе на основании соглашений (договоров) полномочий государственного заказчика по заключению и исполнению от имени Российской Федерации в лице соответствующего органа государственных контрактов.

В этом случае операции по осуществлению бюджетных инвестиций будут осуществляться в рамках исполнения бюджета в порядке, установленном для получателей бюджетных средств:

на лицевом счете получателя бюджетных средств, открытом в территориальном органе Федерального казначейства, финансовом органе органу-учредителю как получателю бюджетных средств;

на основании государственных (муниципальных) контрактов, заключенных от имени публично-правовых образований в лице органов-учредителей.

При осуществлении указанных полномочий бюджетные (автономные) учреждения и государственные (муниципальные) унитарные предприятия не становятся ни получателями бюджетных средств, ни государственными (муниципальными) заказчиками.

После обобщения применения данной практики будет рассмотрен вопрос о возможности и целесообразности ее распространения на другие виды закупок и (или) юридических лиц.

Остается нерешенным принципиальный вопрос о целесообразности сохранения организационно-правой формы «государственная корпорация».

Одной из главных особенностей правового статуса государственных корпораций является то обстоятельство, что каждая государственная корпорация создается на основании специального федерального закона. Таким образом, правовое регулирование государственных корпораций осуществляется на индивидуальной основе, отсутствуют общие механизмы контроля со стороны учредителя (Российской Федерации) за выполнением государственными корпорациями возложенных на них функций.

Контроль за деятельностью государственных корпораций осуществляется Правительством Российской Федерации путем ежегодного представления государственной корпорацией годового отчета, аудиторского заключения по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, а также заключения ревизионной комиссии по результатам проверки финансовой (бухгалтерской) отчетности и иных документов государственной корпорации.

При этом федеральными законами, на основании которых создаются государственные корпорации, не предусматривается осуществление в отношении государственных корпораций государственного финансового контроля ни со стороны Счетной палаты Российской Федерации, ни со стороны Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, что ограничивает возможность обеспечения контроля за целевым использованием средств, предоставленных из федерального бюджета, препятствует оценке результатов деятельности государственных корпораций и ставит под угрозу сохранность передаваемого им имущества.

Кроме того, в федеральных законах, предусматривающих создание государственных корпораций, не установлены возможные санкции за невыполнение уставных целей деятельности государственных корпораций.

В целом, функции государственных корпораций должны выполняться либо федеральными органами исполнительной власти (в том числе – с привлечением организаций, выполняющих на контрактной основе агентские функции) либо акционерными обществами со стопроцентным участием Российской Федерации в их капитале. В связи с этим необходимо определить сроки и порядок реорганизации каждой государственной корпорации.

Требуют решения проблемы функционирования государственных (муниципальных) унитарных предприятий.

В соответствии с действующим законодательством государственное (муниципальное) унитарное предприятие создается для производства определенной продукции, выполнения определенного вида работ или оказания услуг. Такая потребность может возникать у публично-правового образования при отсутствии или ограниченности соответствующих предложений на рынках.

На основании положений Гражданского кодекса унитарное предприятие владеет, пользуется и распоряжается государственным (муниципальным) имуществом, принадлежащем ему на праве оперативного управления или на праве хозяйственного ведения.

Однако в настоящее время деятельность большей части существующих унитарных предприятий не связана или косвенно связана с работой по указанным направлениям.

В целях повышения эффективности управления государственной (муниципальной) собственностью и общественными финансами, государственные и муниципальные унитарные предприятия, деятельность которых не соответствует функциям соответствующего органа государственной власти (органа местного самоуправления), должны быть реорганизованы или ликвидированы.

Государственные или муниципальные унитарные предприятия могут быть преобразованы в другие виды юридических лиц, в том числе хозяйственные общества с 100% или иным решающим участием публично-правовых образований в их имуществе либо в государственное (муниципальное) учреждение, в автономную некоммерческую организацию.

Вместе с тем принятие решений о преобразовании унитарных предприятий требует выработки критериев принятия решений о сохранении, преобразовании, акционировании или ликвидации унитарных предприятий.