1. Определив в ст.4 ГрК РФ объект и предмет регулирования данного Закона, отграничив действие его норм от действия норм других отраслей российского законодательства и права, законодатель определил в общем виде перечень субъектов градостроительных отношений, сделав его традиционным и аналогичным перечню, содержащемуся в других федеральных законах.
Предусмотренные в ч.1 комментируемой статьи РФ, ее субъекты и муниципальные образования выступают в градостроительных отношениях в двух качествах:
1) как регуляторы градостроительных, жилищных, земельных, других природоресурсных и иных общественных отношений в соответствии с конституционным, муниципальным, административным правом и законодательством, и в этих случаях их нормативные правовые акты носят властный, обязательный, нормативный, т.е. государственно-правовой и (или) административный характер;
2) как заказчики, подрядчики градостроительной деятельности, собственники "градостроительного" имущества, находящегося в их пользовании, владении и распоряжении, и в этих случаях они действуют на равных правах с другими участниками градостроительной деятельности.
Во втором случае согласно ст.126 ГК РФ, ее субъекты и муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.
Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга. Особенности ответственности РФ и ее субъектов в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законом об иммунитете государства и его собственности.
Гражданско-правовой (имущественный) статус граждан (физических лиц) предусматривается в ст.17-47 ГК РФ, а юридических лиц и их видов - в ст.48-123 ГК РФ.
Характеристики, структура, компетенция и взаимоотношения Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований предусматриваются в Конституции РФ, Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в иных федеральных законах, конституциях, уставах и иных законах субъектов РФ, в уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований.
2. Государственные и муниципальные органы выступают от имени РФ, ее субъектов и муниципальных образований в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, иными нормативными правовыми актами РФ, а также субъектов РФ и муниципальных образований.
Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ действуют в соответствии с Конституцией РФ и регламентами о своей работе. Президент РФ функционируют на основании Конституции РФ. Например, его Указами от 18 декабря 1991 г. N 294 и от 30 ноября 1992 г. N 1487 учреждены особо ценные объекты культурного (национального) наследия народов Российской Федерации, от 30 ноября 1995 г. N 1203 утвержден перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, которыми регулируются отношения, относящиеся к градостроительной деятельности.
Правительство РФ действует на основании ст.110-117 Конституции РФ и Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ с последующими изменениями и дополнениями.
Публичные органы власти, которыми являются органы государственной власти РФ, ее субъектов и органы местного самоуправления, принимают в пределах их компетенции, предусмотренной в ст.3 и 4 ГрК РФ, нормативные правовые акты, которыми осуществляется регулирование градостроительных отношений (см. комментарии к указанным статьям).
Так, в РФ приняты и действуют регулирующие градостроительные отношения Федеральные законы "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21 декабря 1994 г N 68, "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21 июля 1997 г N 116, "О безопасности гидротехнических сооружений" от 21 июля 1997 г. N 117, "О закрытом административно-территориальном образовании" от 14 июля 1992 г., "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г., "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" от 10 декабря 1995 г. N 195, Об утверждении Основ законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г. и Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г., "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" от 24 ноября 1995 г., "О радиационной безопасности населения" от 9 января 1996 г. N 3.
Выступая от имени РФ, Президент РФ издает указы нормативного и индивидуального характера, например, от 6 ноября 1993 г. и от 6 декабря 1995 г. N 1219 "О включении отдельных объектов в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации".
Компетенцию России реализует и субъектом градостроительных отношений является Правительство РФ, которое их регулирует в постановлениях "Об утверждении Правил выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения" от 10 марта 2000 г. N 221, "Об утверждении Правил регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов" от 24 ноября 1998 г. N 1371, "О перечне технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах и подлежащих сертификации" от 11 августа 1998 г. N 928, "О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю" N 777*.
_________________________
* См. Федеральный государственный экологический контроль: пособие для правоприменителей / Боголюбов С. А., Кичигин Н. В. и др. М., 2005.
От имени РФ и в пределах ее компетенции нормативные правовые акты в области регулирования градостроительной деятельности принимают федеральные министерства. Так, Минздравом России утверждены Санитарные правила проектирования промышленных предприятий СН 245-71, Санитарные правила по сбору, хранению, транспортировке и первичной обработке вторсырья 1982 г., Санитарные правила устройства и содержания полигонов для твердых бытовых отходов 1983 г., Санитарные правила содержания территорий населенных мест 1988 г., Санитарные правила "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов хозяйственно-питьевого назначения" 1995 г., Санитарные правила и нормы "Почва, очистка населенных мест, бытовые и промышленные отходы" 1999 г. и "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" 2000 г. На федеральные службы и федеральные агентства возложены правоприменительные задачи, управление имуществом и оказание услуг населению.
В субъектах РФ их компетенция в области градостроительной деятельности проявляется, например, в законах г. Москвы "О градостроительном зонировании территории города Москвы" от 9 декабря 1998 г., "О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве" от 25 июня 1997 г., "О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы" от 21 октября 1998 г., "О поддержании в исправном состоянии и сохранении фасадов зданий и сооружений на территории города Москвы" от 1 июля 1996 г., "Об особом порядке регулирования градостроительной деятельности на исторических территориях города Москвы и на территориях зон охраны объектов культурного наследия в городе Москве" от 9 июня 2004 г.
Субъекты РФ участвуют в регулировании градостроительных отношений и таким образом являются субъектами градостроительных отношений путем принятия законов, например, Московской области "Об организации и функциональном зонировании территории Московской области" от 9 января 1997 г., Чувашской Республики "О градостроительстве" от 1 ноября 1999 г., Воронежской области "О регулировании градостроительных отношений в Воронежской области" от 23 января 1997 г., Градостроительного устава Тюменской области от 24 марта 1999 г.
Указанные в комментируемой статье ГрК РФ соответствующие органы - законодательные собрания субъектов градостроительных отношений (субъектов РФ) - реализовали свою компетенцию в Градостроительных кодексах Ленинградской области от 7 июля 1998 г., Мурманской области от 29 января 1997 г., Республики Башкортостан от 7 июня 1999 г., Калининградской области от 15 октября 1999 г., Томской области от 23 октября 1998 г. После принятия в 2004 г. комментируемого ГрК РФ субъекты РФ приводят свои законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие градостроительные отношения, в соответствие с ГрК РФ.
В приведенных законах субъектов РФ определяются полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности (см. об этом комментарий к ст.8 ГрК РФ). Например, в Градостроительном уставе Ханты-Мансийского автономного округа от 10 ноября 1997 г. предусматриваются полномочия представительных органов местного самоуправления по утверждению правил застройки и других нормативно-правовых актов в области регулирования градостроительства на территории муниципального образования, утверждению черты сельских поселений, контролю за соблюдением градостроительного законодательства, а исполнительные органы местного самоуправления разрабатывают правила застройки города, ведут градостроительный городской кадастр и мониторинг, устанавливают и прекращают права на недвижимость, устанавливают правила и порядок содержания объектов градостроительства.
