Федеральные законы: их основные признаки, виды и верховенство

Согласно новой Конституции, закон Российской Федерации:

– федеральный конституционный закон или федеральный закон,

– это принятый Федеральным Собранием – представительным и законодательным органом Российской Федерации – акт, обяза-

тельный для всех, имеющий верховенство и прямое действие на всей территории Федерации (ст.ст. 4, 76, 94).

Названные признаки понятия «закон» во многом сходны с признаками, которые закреплялись и прежней Конституцией. Однако некоторые из них свойственны именно статусу закона по новой Конституции Российской Федерации.

Во-первых, такое понятие снимает многозначность органов, создающих законы: с упразднением Съезда народных депутатов единственным законодательным органом в России стало феде­ральное Собрание. Оно, в отличие от Верховного Совета, стало и подлинно прямым представительным органом народов России. Над ним уже не стоит Съезд, который мог отменять законы Верховного Совета (п.14 ст. 104 Конституции Российской Феде­рации – России с изменениями на декабрь 1992 г.). Поэтому всякий федеральный закон становится актом верховной, предста­вительной власти Российской Федерации.

Во-вторых, закон почти всегда – это нормативный акт, уста­навливающий, излагающий, отменяющий, или изменяющий общие предписания – нормы права. Хотя текст Конституции не содержит прямого предписания о нормативности закона, такой его характер прямо вытекает из двух оснований.

1. Этимологически (по своему смыслу) слово «закон» в рус­ском языке означает «правило», «предел, положенный свободе воли и действия»[24][3]. Иначе говоря, под словом «закон «всегда имеют в виду правило поведения общего значения, обязательное для всех лиц или организаций.

2. Юридический смысл слова «закон» состоит в том, что под законом имеют в виду «правило, постановление высшей власти»[25][4].

С древних времен и на языках других народов сложилось аналогичное смысловое значение соответствующих терминов (lex – лат., Gesetz – нем., law – англ.).

Общее юридическое правило – это и есть норма права, а закон как акт, принимаемый высшей властью, – тот источник, в котором право (нормы права) рождается и содержится, юридичес­кий источник права[26][5].

Общий характер (нормативность) закона не означает того, что в законе не могут содержаться отдельные индивидуальные или директивные предписания – поручения Правительству, бюджет­ные или плановые показатели, программные положения, деклара-

ции. Закон о государственном федеральном бюджете в основном состоит из финансовых показателей, хотя включает и отдельные нормы обычного типа общих правил.

Также неверно полагать, что нормы права должны устанав­ливаться или отменяться только законом Федерального Собрания: ряд постановлений Федерального Собрания может содержать пра­вила о порядке применения норм закона, о порядке вступления законов в силу, переходные правила. Существуют также регламен­ты палат, не имеющие силы закона, но очень близкие к консти­туционным законам.

Непроходимой грани между общим и частным (отдельным) нет ни в природе, ни в общественной жизни. Поэтому качества явлений типичны для данного их рода или вида, но не абсолютны для всех случаев или особей. Важно, чтобы нетипичные черты не становились основными, главными для данного рода или вида явлений. Это положение распространяется и на правовые явления, в том числе на законы и другие нормативные акты.

К федеральным законам относятся различные виды законов, принимаемых специально уполномоченными высшими предста­вительными органами Российской Федерации или всенародным голосованием.

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. различает три вида федеральных законов.

Это, во-первых, сама Конституция (основной закон, которо­му должны соответствовать все другие законы и любые иные акты).

Во-вторых, это федеральные конституционные законы, пред­усмотренные Конституцией.

В-третьих, это федеральные законы, не имеющие значения конституционных. В правовой доктрине они называются обыкно­венными законами.

Конституция 1993 года предусматривает особый порядок вне­сения поправок в Конституцию Российской Федерации и приня­тия новой Конституции. Этот порядок обеспечивает стабильность основ конституционного строя и конституционного статуса прав и свобод человека и гражданина (гл.гл. 1 и 2), а также – самой Конституции (гл. 9). Поправки и пересмотр положений гл.гл. 1, 2 и 9 Конституции могут быть осуществлены не Федеральным Собранием, а особым Конституционным Собранием, созываемым для разработки и вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации. Для внесения соот­ветствующих поправок и выработки проекта требуется квалифи­цированное большинство голосов. Новая Конституция принимается всенародным голосованием (ст. 135).

Характерно, что никаких иных условий, кроме предусмотрен­ных ст. 135, для пересмотра положений названных глав 1, 2 и 9 новая Конституция не устанавливает.

Данный, весьма усложненный порядок пересмотра Консти­туции, несомненно, будет способствовать обеспечению ее стабиль­ности. Однако он может создать затруднения для внесения даже технических, явно назревших изменений, например, в уровень обеспеченности тех или иных прав граждан. Сейчас это очевидно в отношении ч.-2 ст. 43 Конституции об общедоступности и бесплатности только основного общего образования, т.е. девяти­летнего вместо одиннадцатилетнего. Вряд ли целесообразно для повышения уровня гарантий каждого из прав граждан (что пред­усмотрено международными пактами и конвенциями о правах человека как естественный процесс развития законодательства каждой страны) развертывать процесс принятия новой Конститу­ции[27][6].

Особое положение среди законов Российской Федерации занимают федеральные конституционные законы. Эта форма ре­гулирования установлена впервые в истории Российской Федера­ции, и в прежних российских конституциях не предусматривалась.

К федеральным конституционным законам относятся те за­коны, которые:

во-первых, приняты по вопросам, предусмотренным Консти­туцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 108);

во-вторых, приняты квалифицированным большинством го­лосов, т.е. не менее чем тремя четвертями голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст. 108).

В отношении федерального конституционного закона, при­нятого Федеральным Собранием, не предусмотрена возможность возвращения его на новое рассмотрение, очевидно, ввиду того, что он уже принят квалифицированным большинством голосов. Такой закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Прези­дентом и обнародованию (ч. 2 ст. 108).

Юридическая сила федерального конституционного закона предусмотрена в ч. 3 ст. 76 Конституции, в которой говорится о том, что федеральные законы не могут противоречить федераль­ным конституционным законам. Было бы более уместно закрепить эту норму в ст. 108, специально посвященной федеральным кон­ституционным законам, и дополнить данное положение Консти­туции естественной гарантией сохранения стабильности правового регулирования в случае наличия такого противоречия, т.е. устано­вить приоритет федерального конституционного закона перед обыкновенным федеральным законом.

Формула ч. 1 ст. 108 о том, что федеральные конституцион­ные законы «принимаются по вопросам, предусмотренным Кон­ституцией», была бы яснее, если ее уточнить: к конституционным законам относятся те, издание которых предусмотрено Конститу­цией Российской Федерации в качестве конституционных. Ведь толкуя приведенную норму буквально, можно понять, что консти­туционные законы принимаются по всем вопросам, предусмот­ренным Конституцией Российской Федерации. Но такой вывод опровергается уже тем, что по некоторым вопросам, в частности о выборах в Государственную Думу и о формировании Совета Федерации (ст. 96), о Счетной палате (ч. 5 ст. 101), о Прокуратуре (ч. 5 ст. 129), принимаются обыкновенные федеральные законы.

Предложенная нами формула определения круга конституци­онных законов установила бы жесткий предел числа случаев издания конституционных законов. Сейчас их предусмотрено в Конституции всего 12. Для расширения круга конституционных законов потребуется внесение дополнений или изменений в текст даже тех глав Конституции, которые не подлежат рассмотрению Федеральным Собранием.

Наконец, федеральные обыкновенные законы принимаются обычным порядком, предусмотренным ст.ст. 104 –107 Конститу­ции Российской Федерации для всех федеральных законов, вклю­чая и конституционные. Но в отличие от последних обыкновенные законы не требуют особого квалифицированного большинства при голосовании Федеральным Собранием.

Обыкновенные федеральные законы подлежат также откло­нению Президентом и новому рассмотрению в порядке, установ­ленном Конституцией (ст.ст. 105 и 107). Конституционные законы, как было уже сказано, отклонению Президентом не подлежат.

Важным вопросом является определение в Конституции юри­дической силы, верховенства и прямого действия федеральных законов на территории Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации имеет верховенство на всей территории Федерации (ст. 4). Это означает прежде всего то, что конституции республик и уставы регионов не могут противо­речить федеральной Конституции. В этом положении выражается суверенитет Российской Федерации.

Часть 1 ст. 15 закрепляет высшую юридическую силу Консти­туции, ее прямое действие на всей территории Российской Феде­рации. В той же статье установлено, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15). С нашей точки зрения, именно в обязанности соблюдения закона всеми и во всех своих действиях (а не только при издании нормативных актов)

состоит верховенство и прямое действие федеральных законов вообще и Конституции России, в частности.

Вместе с тем Конституция Российской Федерации 1993 года, закрепляя достигнутые ранее Федеративным договором от 31 марта 1992 г. разграничения полномочий и предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, сохраняет и уточняет взаимо­отношения между федеральными законами, с одной стороны, и законами и иными актами субъектов Федерации – с другой. Этому посвящена ст. 76 Конституции. Согласно чч. 1 и 2 данной статьи, Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство де во всех случаях, а только по вопросам, отнесенным к ведению Федерации или к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Такое соотношение Конституции и законов Российской Федерации с конституциями и законами субъектов Федерации отвечает как самой сущности федеративных отношений в России, так и заключенному 31 марта 1992 г. Феде­ративному договору.

Вне проделов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, при­нимая законы и иные нормативно-правовые акты (ч. 4 ст. 76). И именно в случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с ч.4 ст.76 Конституции, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (ч.6 ст.76). Иначе говоря, по вопросам собственного правового регу­лирования признается приоритет законов и иных нормативно-правовых актов субъекта Российской Федерации.

Ясные и четкие положения новой Конституции Российской Федерации существенно уточняют и развивают положения преж­ней Конституции о верховенстве и юридической силе федеральных законов в четком взаимодействии с приоритетом законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации.

§ 3. Закон в системе нормативных актов (федеральный уровень)

Исходя из того, что законы взаимосвязаны с другими норма­тивными актами, необходимо уяснить понятие системы норматив­ных актов государства вообще и Российского государства, в частности.

Система нормативных актов любого современного государст­ва обычно подразделяется на законы и подзаконные (регламентарные, административные) акты. К подзаконным относятся акты органов исполнительной власти, акты местного самоуправления. а также акты внутриорганизационного характера, регламентирую-

щие внутреннюю структуру и распорядок деятельности предпри­ятий, учреждений, организаций.

Под подзаконным следует понимать акт, изданный на основе и во исполнение закона. Такой акт не может противоречить закону, выходить за рамки закона и за рамки полномочий издаю­щего его органа, предоставленных ему законом. Таким образом, соответствие закону и законным полномочиям органа правотворчества является главным признаком подзаконности нормативных актов. Подзаконные нормативные акты органов исполнительной власти характеризуются также тем, что они направлены на орга­низацию исполнения закона. При этом всякое исполнительное действие, в том числе и издание нормативных актов (инструкций, приказов), должно соответствовать закону.

По отношению к подзаконным актам федерального уровня верховенство федерального закона самоочевидно. Конституция прямо закрепляет, что Правительство Российской Федерации из­дает постановления и распоряжения[28][7] на основе и во исполнение федеральных законов, нормативных указов Президента Россий­ской Федерации (ч. 1 ст. 115). В случае противоречия постановле­ний и распоряжений Правительства Конституции или федеральным законам указанные акты Правительства могут быть отменены Президентом (ч. 3 ст. 117). В Конституции не указано, могут ли нормативные акты Правительства отменяться либо при­останавливаться Федеральным Собранием. Такое умолчание ис­ходит из принципа разделения властей, согласно которому Правительство ответственно перед парламентом, а не подотчетно ему, т.е. в случае серьезных противоречий может быть поставлен вопрос о доверии Правительству. Помимо постановки вопроса о доверии у Федерального Собрания есть два пути разрешения вопроса об отмене актов Правительства

Первый состоит в принятии закона (или изменений к ранее действовавшему закону), перекрывающего неугодное Собранию постановление. В этом случае исполнительная власть будет обяза­на привести соответствующий акт (или акты) Правительства в соответствие с новыми положениями закона.

Второй путь состоит в том, что в случае, если будет усмотрено несоответствие постановления Правительства Конституции (п. «а» ч. 2 ст. 125), а также если правительственный акт издан не в рамках компетенции Правительства (п. «а» ч. 3 ст. 125) и затра­гивает полномочия одной из палат Федерального Собрания, пос-

леднее в лице своих палат (одной либо двух) вправе внести запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, который и раз­решает споры по данным вопросам.

Существует еще не властный, а консенсуальный путь разре­шения вопроса об отмене постановления Правительства (или отдельных статей постановления), противоречащего закону либо выходящего за рамки полномочий Правительства. Он состоит в обращении парламента к Президенту с просьбой использовать данные ему полномочия для отмены актов Правительства (ч. 3 ст. 115) или их отмены самим Правительством в порядке исполь­зования Президентом согласительных процедур. С точки зрения соблюдения спокойствия и порядка в государстве, этот последний вариант – самый лояльный и выгодный путь, предусмотренный ст. 85 Конституции для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и других случаев.

Что касается нормативных актов федеральных министерств, государственных комитетов и других ведомств, то новая Консти­туция продолжает хранить полное молчание как о статусе самих этик органов исполнительной власти, так и об их актах. Такое же положение было и в прежней Конституции Российской Федера­ции со всеми ее изменениями, внесенными в 1990 – 1992 годах. Вопрос о конституционном закреплении основ статуса минис­терств и ведомств Российской федерации заслуживает специаль­ного рассмотрения. Говоря же о конституционном закреплении форм, порядка принятия и юридической силы ведомственных[29][8] актов, следует иметь в виду, что это совсем не пустячное дело, а один из рычагов исполнения законов и указов Президента и обеспечения единства государственной власти в стране.

В Конституции можно не закреплять подробностей, но во­прос о том, какие акты издаются и какими именно исполнитель­ными органами, каковы пределы их обязательности (по территории, субъектам исполнения или пользования правами и во времени), должен быть разрешен хотя бы в самой общей форме на столь авторитетном уровне, чтобы между ведомствами, мест­ными органами и судами не возникало излишних коллизий. Сей­час же совершенно отсутствуют конституционные и другие юридические основания для обязательности нормативных актов таких органов управления, как Фонд управления государственным имуществом. Пенсионный или иной страховой фонд, и многих иных структур, создаваемых Президентом или Правительством. Ссылаться сегодня на старый Закон о Совете Министров не приходится – нужен новый федеральный конституционный закон

(ч. 2 ст. 114), который соответствовал бы положениям новой Конституции. Но и при наличии конституционного закона о Правительстве Российской Федерации не будет в достаточной мере обеспечен подзаконный характер ведомственных актов, если не будет заложена его конституционная основа, поскольку испол­нительная власть на уровне Федерации, а особенно на уровне регионов, будет свободна от верховенства российских федераль­ных законов, с достаточной четкостью не оговоренного в Консти­туции.