Георгий Васильевич Чичерин 36 страницаотчеты советов графства. Совершенно противоположно этой демократической системе то областное самоуправление, которое существовало в Англии до последнего преобразования. Оно состояло в назначении всех местных властей от правительства, из местных жителей. бессменно и при безвозмездном. отправлении должностей, через что управление отдавалось в руки местному зажиточному классу. Только шериф, ныне выборный, назначался на один год, в виде повинности; но эта должность, некогда важнейшая в графстве, с течением времени утратила всякое существенное значение и осталась только памятником старины. Напротив, огромным влиянием пользовался лорд-лейтенант, всегда крупный землевладелец и пэр королевства. От него шли все представления о назначении мировых судей, на которых лежало все действительное управление. Они были не только судьями, но и администраторами графства; и подати и расходы, все определялось мировым съездом, без всякого участия представительного начала в обложении. Это объясняется тем, что местные подати падали исключительно на недвижимую собственность, а мировые судьи, назначаемые в неограниченном числе из местных землевладельцев, составляли главную массу плательщиков. Этим способом аристократия, не отделяясь от народа сословными привилегиями, держала в своих руках все местное управление. Гнейст, подробно изучавший эту систему, считает ее настоящим типом местного самоуправления. Но в действительности, это форма чисто аристократическая, притом специально приспособленная к условиям Англии. Она предполагает, с одной стороны, преимущественно судебный характер администрации, а с другой стороны парламентское правление, которое отдавало назначение местных властей в руки правительства, исходящего из той же аристократии. Поэтому, чем более, со времени Билля о Реформе 1832 года, расширялось владычество средних, а затем и низших классов, и чем более, с другой стороны, выдвигались задачи настоящей администрации, тем более эти учреждения уступали место другим, основанным на выборном начале. С постепенным отделением различных отраслей, за мировыми судьями оставался только призрак власти, пока наконец в 1888году, консервативное правительство решилось сделать последний шаг. У мировых судей отнята была вся административная часть, которая передана была выборным советам. За ними остался только суд и некоторое участие в делах полиции. Эта превознесенная Гнейстом система ныне отошла в область прошлого и едва ли когда-нибудь воскреснет в этой форме. Существенным остается начало безвозмездного отправления местных должностей зажиточными классами, что дает последним преобладающее значение на местах; но это начало, в правильном порядке, должно сочетаться с другими. Именно на таком сочетании разнообразных начал, входящих в состав местного управления, основана система, господствующая на европейском материке. В ней совмещаются правительственное начало и выборное, однако в различных комбинациях. Высшим средоточием местной власти служит всегда областной начальник, назначаемый правительством. Он является органом государства, связывающим различные местности с центральною властью. При нем обыкновенно состоит исполнительный совет из назначаемых правительством лиц..Таковы, например, у нас Губернское Правление, а во Франции Совет Префектуры. В Пруссии, вместо одной общей коллегии состоят отдельные Правления (Regierangen) в каждом из административных округов или уездов (Bezirke), на которые делятся провинции, Кроме того, при начальнике области для собственно местных дел может состоять совет из выборных лиц. Такова в Бельгии Постоянная Депутация (Deputation perjnanente), избираемая областным представительством; ныне это учреждение введено во Франции, а также и в Пруссии (Provincialrath). По разным отраслям могут состоять разные советы, или чисто правительственные или "мешанные. К последним принадлежат наши Губернские по крестьянским и по городским делам Присутствия, Лесные комитеты и т. п. Вообще, высшее сосредоточение местной власти в одном лицо рождает двоякого рода отношения: 1) к другим лицам, назначаемым от правительства и управляющим отдельными частями; 2) к местным представителям. Разделение местного управления на различные отрасли составляет существенную необходимость при сколько-нибудь развитой Организации. Сосредоточение всей власти в руках одного лица, каковы, например, у нас в старину были воеводы, служит признаком совершенно младенческого состояния управления. А так как тоже разделение установляется и в центре и на местах, то отсюда рождается подчинение местных органов центральным, то есть, известная централизация по отраслям. Каждая часть имеет на местах своих агентов. Таковы управление военное, финансовое, путей сообщения, народного просвещения. Но се другой стороны, областное управление, составляя одно целое, должно образовать общую систему. Отсюда рождается своего рода централизация, чисто местная. Эти две системы как бы пересекают друг друга: общая централизация требует непосредственного подчинения местных отраслей центральным властям, которые не могут действовать через органы от них независимые; местная централизация, с своей стороны, требует подчинения тех же отраслей областному начальнику. Отсюда неизбежная сложность управления и возможность столкновений. Вопрос разрешается тем. что областному начальнику принадлежит не управление отдельными отраслями, а надзор и содействие. Местный надзор действительнее центрального, и он вверяется начальнику области. Однако он различен в приложении к тем или другим отраслям управления, по самому различию их свойств. Совершенно устраняется всякое влияние администрации на судебную часть; это требуется независимостью судебной власти, составляющею краеугольное начало истинного правосудия. Точно также военное управление обыкновенно отделяется от гражданского, как основанное на совершенно иных началах. Соединение их в одних руках ведет к тому, что гражданская власть вручается военным начальникам, ибо военная власть не может быть вверена гражданским правителям. Но такая система искажает характер гражданской власти. Она вводит в гражданскую область, основанную на законности и на соблюдении всех интересов, начало военной дисциплины. Отсюда общее правило, от которого отклонение может быть вызвано только чрезвычайными обстоятельствами, что эти две власти должны быть разделены, содействуя друг другу в исполнении обязанностей. Из других отраслей, народное просвещение составляет особенную систему, которая мало приходит в соприкосновение с остальным управлением, а потому здесь надзор областного начальника менее приложим, нежели в других частях; он может касаться только политического направления. Местному начальнику не может быть вверен и технический надзор, который требует специальных сведений, например относительно путей сообщения. Следовательно, ему принадлежит только общий надзор за гражданским управлением и принятие нужных мер, когда требуется содействие общей администрации. Что касается до местного представительства, то оно может иметь двоякое значение: или оно может ограничиваться постановлениями о местных делах или ему дается участие в самой исполнительной власти. Первая система существовала во Франции со времен Наполеона I-го до нынешней республики. Представительное собрание играет здесь роль местной законодательной палаты. Оно делает предоставленные ему законом постановления о местных делах, обсуждает сметы, рассматривает отчеты и подает свое мнение о местных нуждах. Для этого оно собирается периодически. Но исполнительная власть всецело принадлежит областному начальнику, который таким образом играет двоякую роль: органа высшего правительства и исполнительной власти относительно местных дел. Основания этой системы заключаются в том, что 1) исполнительная власть действует успешнее, когда она сосредоточена в одних руках; 2) что местные интересы и общие в областном управлении сливаются, а потому требуют общего направления. Правило, которого постоянно держалась французская администрация, состояло в том, что совещание есть дело многих, а исполнение одного. При такой системе, управление несомненно проще, дешевле и сильнее, нежели при разделении исполнительной власти; но правительственное начало решительно преобладает, хотя и ограничивается решениями местных представителей. Последние, имея независимую от них и стоящую над ними исполнительную власть, лишаются существенного на нее влияния, через что значительно умаляется корпоративное значение союза. Здесь есть автономия, но нет самоуправления. Несовместность такого порядка с общественным значением области, представляющей высший союз местных интересов, повела к тому, что эта система ныне везде оставлена. Представителям области дается участие в самом управлении. Однако и тут могут быть разные степени. Выборные лица либо образуют исполнительный совет, состоящий при начальнике области, либо им предоставляется самостоятельное управление собственно местными делами. К первому разряду относятся упомянутые выше Постоянные Депутации, установленные первоначально в Бельгии, а ныне введенные и во Франции, а затем и в Пруссии, где они именуются Провинциальными Советами. Эта система имеет ту выгоду, что местное управление не разделяется на две части, а образует одно целое, с общим направлением. Но областной начальник, ограниченный в своих действиях Постоянною Депутациею, получает здесь двойственный характер: с одной стороны он остается исполнителем приказаний правительства, с другой стороны не является исполнителем решений собрания, под постоянным наблюдением состоящего при нем выборного совета. Тут неизбежны внутренняя разладица и столкновения, из которых есть один, только правильный исход: разделение ведомства, с предоставлением собственно местных дел представителям общества, под контролем правительственной власти. Только через это начальник области получает подобающее ему положение; он является не исполнителем воли местного представительства, а органом центральной власти, имеющей высший контроль над местным самоуправлением. Эта система существует у нас. Она введена и в Пруссии, где рядом с Провинциальным Советом, состоящим при обер-президенте провинции, установлена Провинциальная Депутация (Provincialausschuss) с самостоятельным иисполнительным органом, в лицо земского директора (Landesdirector), или земского начальника (Laodeshaoptmann). Затруднение заключается здесь в разделении собственно местных дел и государственных. И тут нормальное правило состоит в предоставлении собственно местного хозяйства органам самоуправления. Чем более им вверяется собственно государственных дел, тем больше они должны -подчиняться правительственной власти. Ограничением ведомства обеспечивается самостоятельность. Но в этих пределах им должна быть предоставлена достаточная власть для исполнения своих обязанностей. Эта власть, конечно, может придти в столкновение с другими: где на одном поприще действуют разные власти, столкновения неизбежны. Разрешение их принадлежит высшему административному судилищу, поставленному в независимое положение. Оно составляет высшую гарантию всякого, самоуправления. Правительственный контроль необходим и для уравновешения различных элементов, входящих в состав областного представительства. Эти элементы суть крупное землевладение, города и села. Эти элементы могут иметь сословный характер. Тогда место крупного землевладения занимает дворянство, как высшее сословие в государстве. Там, где сословные различия сглаживаются, мелкое землевладение естественно входит в состав сельских общин, но крупное землевладение остается самостоятельным общественным элементом, который имеет свой характер и свое значение, и которому, поэтому, подобает особое место в представительстве. Это-аристократический элемент местности. В других отделах государственной науки будет доказано, что крупное землевладение всегда и везде составляет одну из существенных основ всякого прочного общественного и государственного быта; в земледельческих странах в особенности, крупные имения являются центрами культуры и рассадниками просвещения. Здесь мы должны указать лишь на то, что юридический строй должен выражать существующее в жизни отношение общественных элементов; Поэтому и сочетание их в совокупном представительстве зависит от разнообразия исторических и жизненных условий, в которых находится народ. Общей мерки тут нет. Вообще, задача разумного законодательства заключается в том, чтобы при справедливом соблюдении всех интересов, дать перевес образованным элементам; следовательно, все зависит от того, где они находятся. Чем менее развита городская жизнь, тем большее значение имеет в этом отношении крупное землевладение и тем высшее положение оно естественно занимает в местном представительстве. Однако, область только при небольшом объеме может служить главным центром для корпоративных интересов. Как скоро границы ее расширяются и заключают в себе разнообразие условий, так требуется меньшая единица, где бы могли сходиться однородные элементы. Таковою служит округ. Если крестьянство естественно преобладает в селе, промышленный класс в городе, то главным центром крупного землевладения является округ. 3. Округ Как объяснено выше, округ имеет двоякое значение: административное и общественное. Чисто административные округи могут быть больше или меньше области. Мы видели, что французские департаменты и прусские провинции разделяются на такие административные округи. Но могут быть округи, обнимающие несколько областей, как для общего управления, так и по отдельным частям. Таковы, например, наши местные генерал-губернаторства. Округи, установляемые по отдельным частям, могут даже не совпадать друг с другом. Так образуются отдельные округи военные, судебные, путей сообщения, народного просвещения. Все это имеет в виду удобство управления. Гораздо важнее округи, имеющие вместе корпоративный характер. И они, как мы видели, могут быть двоякого рода: они представляют либо соединения общин, либо подразделения области. Первые установляются собственно с административною целью, вследствие недостаточности отдельных общин для исполнения возложенных на них задач. Но так как эти задачи суть вместе собственные интересы общин, то они имеют и общественное значение. Последнее может даже быть преобладающим; в таком случае управление их основывается на выборном начале. Таковы, например, в Англии союзы приходов (unions), составляемые для общественного призрения и других целей. Таковы же наши волости, хотя главное значение последних заключается в исполнении правительственных распоряжений, в отношении к сельскому населению, вследствие чего волостной старшина является подчиненным лицом, а волостной писарь назначается начальством. В Германии, самый волостной начальник (Amtsvorsteher) назначается правительством из списка местных лиц. составляемого Окружным Собранием. Но так как должность его почетная и безвозмездная, то этим в некоторой мере обеспечивается самостоятельность местного управления. Рядом с ним состоит Волостной Комитет или Управа (Amtsausschuss), составленная из общинных старост, из владельцев самостоятельных имений, а иногда и из некоторых выборных лиц. Если соединения общин установляются преимущественно с административными целями, то подразделения областей нередко имеют в виду упрочение корпоративной связи через облегчение местных сношений, затрудняемых обширностью области. Такие округи составляют настоящие союзы крупного землевладения. по существу своему выделяющегося из общин. К ним примыкают и другие элементы; но первое остается преобладающим. Таково значение прусских округов (Kreise), где в общее собрание соединяются представители крупного землевладения, городов и сел. Здесь управление основано на слиянии государственных дел и земских. До новейшего времени единственным исполнительным органом был ландрат, назначаемый королем из местным землевладельцев, по представлению нескольких кандидатов Окружным Собранием, должность, мало оплачиваемая, почетная и независимая. Ему вверялось все местное управление; он был служителем государства, агентом правительства в округе, а вместе представителем и руководителем Окружного Собрания, Ныне, по закону 1872 года, ему придана состоящая под его председательством выборная Управа (Kreisausschuss) собственно для местных дел. Подобное же устройство имеет и наш уезд, однако с разделением ведомства- Также как в губернии, местные дела вверены выборной Земской Управе. По Положению 1863 г.. Уездное Собрание составлялось из выборных от местных землевладельцев, городов и сел. Ныне законодательство возвратилось к сословному делению: место личных землевладельцев заступило дворянство, а остальные отнесены к другим разрядам. Сословное начало сохранилось и в уездном предводителе дворянства, который председательствует, как в Земском Собрании, так и в Уездном по крестьянским делам Присутствии, составляющем высший административный орган для сельского управления. Агентом правительства является исправник, заведующий полицией; но можно сказать, что главный центр тяжести уездного управления лежит в безвозмездной и почетной должности уездного предводителя, что оправдывается историческим и фактическим положением дворянства, которое составляет, можно сказать, почти единственный образованный элемент в уезде. При таком корпоративном устройстве уезда возникает вопрос об отношении уездного земского управления к областному. Если уезд составляет основной местный союз, то в нем естественно лежит центр тяжести корпоративного управления. Область приходит только на помощь там, где требуются более обширные средства или в силу общей солидарности. Но так как область составляет, вместе с тем, высшую инстанцию в вопросах контроля и при столкновениях с правительственными властями, то она через это получает преобладающее значение. Особенно в отношениях к государству, не округ, а область играет главную роль. Однако и тут все зависит от местных условий и от характера элементов, входящих в состав управления. Даже при одном и том же законе, в одних местностях преобладающее значение может получить один союз, а в других другой. Из всего этого ясно, что относительно местного управления менее, нежели где-либо, можно установлять какие-либо общие начала и правила. Сила и значение местных общественных союзов зависят прежде всего от состояния общества, от тех элементов, которые в нем выработались и упрочились; а так как эти элементы, а равно и их отношения, чрезвычайно.разнообразны, то столь же разнообразно и вытекающее из них общественное устройство. Призывая общественные силы к участию в управлении, законодательство не может руководствоваться часто теоретическими соображениями. Здесь главным указателем должна быть самая жизнь, с ее бесконечно разнообразными и изменяющимися отношениями.
Глава VI. Центральное управление
Центральное управление гораздо менее сложно, нежели местное. Оно заключает в себе только один элемент: правительственный. Причина та, что здесь только один предмет ведомства: общие государственные интересы, которые составляют одно целое, а потому Должны находиться в одних руках. Участие народного представительства ограничивается контролем со стороны законодательного собрания. В самом управлении различаются законодательная сторона, то есть издание общих постановлений, собственно администрация и, наконец, контроль. Об издании общих постановлений говорено выше, в главе о законодательстве. Мы видели, что там, где постановления, согласно с существом дела, отличаются от закона, обсуждение их лучше всего вверяется высшему учреждению, состоящему из лиц, знакомых с администрациею, но непричастных деятельному управлению, а потому способных возводить изменяющиеся потребности к постоянным началам правительственной деятельности и соображать их с законами и преданиями. Таков французский Государственный Совет. В конституционных государствах; где министерства часто меняются под влиянием случайных сочетаний различных партий, подобное учреждение вдвойне необходимо. Собственно управление, не смотря на то, что по идее оно должно составлять единое целое, разделяется на отдельные отрасли. Этого требуют обширность и сложность дел. Разделение может быть различное; однако есть некоторые главные рубрики, которые остаются везде, где есть сколько-нибудь развитая администрация. Таковы: 1) иностранные дела; 2) военное управление, которое разделяется на сухопутное и. морское; 3) финансы; 4) управление судебною частью; 5) церковные дела; 6) внутренние дела, заключающие в себе попечение о благоустройстве и благосостоянии. Последнее ведомство так обширно, что от него обыкновенно отделяются различные отрасли с специальным характером. Таковы а) пути сообщения, требующие особенной техники; б) земледелие, промышленность и торговля; в)народное просвещение. Где есть обширные колонии, учреждается особое для них управление. Некоторые из этих отраслей нередко соединяются с другими, например промышленность с финансами, колонии с морским министерством, церковные дела с внутренними или с народным просвещением. Управление делами церкви может быть всецело вверено церковным учреждениям, при которых состоит представитель правительства, как блюститель интересов государства. Это-форма, наиболее соответствующая правильным отношениям государства к церкви. Означенные отрасли могут иметь различное устройство, а именно: 1) коллегиальное; 2) единоличное; 3) смешанное. На первом начале основаны коллегии, на втором министерства, на третьем коллегии, состоящие под председательством министров. Так как исполнение прежде всего требует единства действий и ответственности, то оно лучше всего вверяется одному лицу, которое обставляется надлежащими совещательными учреждениями. Поэтому, в настоящее время, во всех европейских государствах принято учреждение министерств. Они состоят, под начальством министра, из отдельных частей, которые, в свою очередь, могут иметь устройство коллегиальное, единоличное или смешанное. В первом случае отдельными частями министерства управляют коллегии. Такого рода учреждения встречаются в Англии, например Адмиралтейская Коллегия. Ост-Индский Совет, Торговая Палата. Во втором случае отдельные части, называемые обыкновенно департаментами, состоят под управлением отдельных лиц, директоров, под начальством которых, в свою очередь, состоят начальники отделений, так что все министерство образует иерархию с единоличным устройством во всех своих частях. В третьем случае, рядом с этою бюрократическою иерархией стоят совещательные учреждения. Это-сочетание наиболее целесообразное, ибо здесь соединяется основательность коллегиального совещания с быстротою и силой единоличного исполнения. Таково устройство различных отраслей. Но управление требует и сведения их к единству. Оно установляется или верховною правительственною коллегиею, которой подчиняются отдельные отрасли, или совещанием исполнителей. Первое более согласуется с учреждением коллегий, второе с учреждением министерств. В верховную коллегию входят и- заведующие отдельными отраслями, но к ним присоединяются и другие лица, из чего образуется постоянное учреждение. Таков был Правительствующий Сенат, учрежденный Петром Великим; таковы же были в старой Франции Государственный Совет и в Англии Тайный Совет (Ргivy. Council), поныне сохраняющий чисто номинальное значение. При учреждении министерств главная ответственность за управление возлагается на отдельные лица; единство же управления установляется их совещанием. Совещание может иметь двоякое значение: политическое и административное. Первое состоит в обсуждении важных политических мер и общего направления политики. С этою целью министры собираются по мере надобности, нередко под председательством главы государства, монарха или президента республики. При конституционных учреждениях такие совещания тем более необходимы, что здесь министерство образует так называемый кабинет, солидарно ответственный перед палатами. Там, где установилось парламентское правление, обыкновенно одному лицу поручается составление министерствам которое совокупно держится и падает, что не исключает, впрочем, частных перемен, вызываемых отдельными случаями, как-то, личными ошибками или несостоятельностью того или другого министра. Где нет парламентского правления, монарх по своему усмотрению назначает и сменяет министров; но все-таки для поддержания политики перед палатами требуется единство направления, которое одно обеспечивает правильный ход дел. Напротив, в самодержавном правлении между министрами нередко встречается противоположность взглядов и направлений. Здесь каждый министр ограничивается своею областью, а так как нет оппозиции, высказывающей во всеуслышание свои взгляды и критикующей меры правительства, то приходится допускать разноречие в самом управлении; только этим путем монарх может слышать разные голоса и не рискует попасть под влияние односторонних воззрений. Этим, без сомнения, ослабляется требуемое единство управления; но так как верховное решение принадлежит здесь одному лицу, а министры играют второстепенную роль, то проистекающее отсюда неизбежное зло представляет менее опасности Кроме этих политических совещаний, в видах единства управления необходимы и совещания в чисто административном отношении, дабы меры и распоряжения в одном министерстве находили содействие, а не противоречие, в других. Они нужны и для решения административных дел, касающихся нескольких отраслей или выдающихся по своей важности. Из таких совещаний о текущих делах может образоваться постоянное административное учреждение, каков, например, у нас Комитет Министров, или же о"и могут примыкать к Государственному Совету, как высшему административному месту. Недостаточно однако установления единства направления; необходим и контроль над исполнением. Он может быть троякий: политический, судебно-административный и финансовый. Первый касается общего направления, второй исполнения, третий употребления сумм. Политический контроль в самодержавном правлении принадлежит самому монарху, а в конституционных государствах палатам. В последнем случае он производится не только путем принятия или отвержения предлагаемых министерством мер, но и посредством запросов о частных случаях, в которых выражается общее направление политики. Это имеет ту выгоду, что при гласном обсуждении ничто не остается скрытым и каждое дело освещается со всех сторон. Невыгода состоит в том, что министерство должно постоянно защищать свое положение, что отвлекает его от дел управления. К тому же, множество пустых запросов со стороны оппозиции поглощают драгоценное время, нужное для законодательных работ. Современные французские палаты представляют тому живой пример. Лекарством против этого зла служит хороший регламент, уделяющий запросам лишь известное количество времени. Судебно-административный контроль над действиями центральной власти предоставляется высшему коллегиальному учреждению, которое -служит хранителем постоянных норм управления, подвергающихся искажению и колебаниям при частой смене министров. Типом такого учреждения является французский Государственный Совет, который соединяет в себе административно-законодательные и административно-судебные функции, служа вместе с тем лучшим совещательным органом для всяких общих мер и решений, Мы уже видели различную организацию административной юстиции
|
