Понятие, задачи и система науки административного права

ЛЕКЦИЯ 1-2.

В основу административно-правовой науки положены теоретические положения науки об управлении. Однако, административно-правовая наука – самостоятельная важнейшая отрасль правоведения. Она является юридической наукой. Административно-правовая наука представляет собой систему теоретических взглядов, представлений и положений об отрасли административного права и предмете его регулирования.

Сегодня в юридической литературе есть наиболее емкое понятие науки административного права. В нем административно-правовая наука определяется как система государственно-управленческих, административных взглядов, идей, представлений о законах, регламентирующих отношения в сфере государственного управления, о закономерностях развития административного законодательства, о принципах административного права, об истории и перспективах развития, о зарубежном административном праве.[1]

Задачами административно-правовой науки является выявление проблемы административного права, толкование административно-правовых норм, определение и исследование предмета административного права в современных условиях становления и развития исполнительной власти, разработка новых понятий и принципов, направленных на совершенствование всей управленческой деятельности.

Сделанные наукой административного права выводы, предложения и рекомендации направлены на повышение эффективности правоприменительной административно-правовой деятельности.

Определение и обоснование предмета науки административного права в настоящее время является наиболее актуальной проблемой. Это связано с проведением в государстве радикальных политических, экономических, правовых, социальных и организационных реформ.

Предметом административно-правовой науки является исследование правоотношений в сфере государственного управления, применения норм административного права, анализ практики реализации этих норм, выявление и изучение общих и характерных закономерностей административно-правового регулирования общественных отношений.

В науке административного права есть иное понятие предмета, основанное на достижениях общей и отраслевой теории права.

Так, доктор юридических наук Килясханов И.Ш. отмечает, что предмет административного права выражается либо в управленческих отношениях, либо в отношениях правосудия по делам об административных или дисциплинарных правонарушениях.

Изучение этой новеллы предстоит науке административного права. Соответственно, исходя из предмета, предполагается, что наука административного права состоит не из двух (Общая и Особенная) частей, а из трех. Это: часть первая – Исполнительная власть и административное право; часть вторая – Основные институты административного права и часть третья – административно-деликтное право.

Если говорить обобщенно, то к предмету науки административного права относится научно-теоретический анализ всех вопросов, входящих в учебный курс административного права.

Это, например: исполнительная власть в системе органов государственного управления, административно-правовые нормы и отношения, административно-правовой статус: человека и гражданина, органов исполнительной власти, государственных служащих, предприятий, организаций и учреждений, институты: регистрации и учета, аттестации, лицензирования и аккредитации, сертификации и стандартизации, квотирования и государственных законов, государственной службы, предложений, заявлений, административного иска и договора, дисциплинарной практики, контроля, надзора, правовых режимов, это вопросы административно-деликтного права (правонарушение, наказание, освобождение от административной ответственности и т.д.).

Теоретической основой науки административного права являются философские и социологические науки, положения теории управления и общей теории права, политология, а также научные труды ученых.

Важное значение для науки административного права имеет анализ законодательства Российской Федерации, субъектов Федерации, решений органов исполнительной власти.

Методологической основой науки административного права являются исторический, сравнительно-правовой, социологический, формально-юридический, логический и другие методы исследования.

Развитие административно-правовой науки немыслимо без изучения и учета практической деятельности государственных и муниципальных органов. Наука административного права имеет тесную связь и взаимообусловленность с наукой управления, другими административными науками: психология управления, социология управления, информация и управление, информатика, финансовый контроль, а также со многими отраслями юридической науки: теория государства и права, конституционное право, гражданское право, экологическое, финансовое, трудовое, уголовное, процессуальное право.

Как уже отмечалось, система науки административного права обусловлена системой самого административного права, его структурой, совокупностью норм и правовых институтов. Однако, как отмечают ученые, система отрасли административного права характеризуется меньшим объемом по сравнению с административно-правовой наукой. Последняя не только исследует правовую сторону управления, но и многочисленные другие проблемы и отношении.

Чтобы успешно развивалась наука в целом, в том числе и административно-правовая наука, необходимы научные кадры, владеющие современными знаниями, способные объективно анализировать процессы, происходящие в стране, уметь использовать научно-обоснованные методы воздействия на процессы управления. Совершенствованию науки административного права способствует изучение истории отечественного и зарубежного опыта.

§2. Развитие административно-правовой науки.

Начало развития зарубежной науки административного права положила камералистика – наука о финансах, экономике, хозяйстве и управлении. Истоки этой древней науки уходят в XVI столетие. Она возникла в Австрии и Германии и происходит от позднелатинского «стега», что означает – наука государственного управления.

Развитие науки административного права России происходило с несомненным учетом западноевропейского опыта государственного управления Франции, Пруссии, Голландии и Швеции.

Наука административного права в России возникла в первой половине XVIII века. Первоначально она была наукой о полиции и именовалась наукой полицейского права.

В числе наиболее значительных произведений русских полицеистов следует отметить работы В.Гессена, И.Андреевского, Н.Белявского, В.Дерюжинского, А.Елистратова.

Одной из первых работ, посвященных полицейскому праву России, была книга А.Гуляева «Права и обязанности градской и земской полиции и всех вообще жителей российского государства в отношении к полиции», опубликованная в 1824 г.

Н.Рождественский в 1840 г. издал большой труд по полицейскому праву «Основания государственного благоустройства, с применением к российским законам». Несколько позже И.Платонов выпустил книгу под названием «Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благополучии государственном». Критически оценивая научные достижения в области полицейского права, автор высказывает мысль о том, что основная цель самодержавного государства – право и благо, справедливость и благосостояние.

Существенный вклад в развитие русского административного права оставили Н.Бунге и А.Антонович, рассматривавшие основные институты данной науки о позиции экономики. Саму науку о государственном благоустройстве они представляли как науку точную, использующую эмпирические методы.

К числу известных работ русских ученых полицеистов (последняя четверть XIX в. – начало XX в.) относятся труды И.Андреевского «Полицейское право», И.Тарасова «Очерки науки полицейского права», В.Дерюжинского «Полицейское право», а также труды таких ученых, как В.В.Ивановский, В.Н.Лешков, А.С.Оскольский, М.К.Палибин, И.Шеймин и др.

На становление полицейского права значительное влияние, по словам профессора В.М. Курицына, оказало развитие самой полиции и полицейских учреждений.

Как наука полицейское право изучало полицейское законодательство и точки зрения его систематизации, выявляя обстоятельства и причины его появления.

Наиболее точное понятие науки полицейского права дает И.Т.Тарасов, который относил к ней науку о правовых нормах, определяющих полицейскую деятельность государства. По его мнению – это наука, исследующая правоотношения, возникающие из государственной деятельности.

Полицеисты России в развитии науки полицейского права справедливо выделяли следующие основные этапы:

- развитие представлений о полицейской деятельности в трудах ученых периода классической философии (Платон, Аристотель);

- развитие полиции в период феодализма и формирования полицейского государства (Н.Деламаре, И.Юсти);

- развитие науки о полиции на основе понятия «правовое государство» И.Канта, Г.Гегеля (Р. фон Моль, Л.Штейн и др.).1

Российское полицейское право как учебный курс (на рубеже XIX-XX вв.) состоял из следующих основных частей:

- понятие и содержание науки полицейского права; источники полицейского законодательства; меры принуждения;

- полиция безопасности (предупреждение преступлений; наблюдение за печатью; предупреждение и пресечение опасностей, не зависящих от человека и т.д.);

- полиция благосостояния (образование; меры обеспечения материального благосостояния и др.).

Значительный вклад в развитие науки полицейского права внес ученый-полицеист В.Н.Лешков. Являясь активным проводником земской реформы, он исследовал организацию управления русской общины. Наряду с деятельностью государства и правительства он выделял и других участников отношений – церковь, земство. В.Н.Лешков был сторонником так называемого общественного права, под которым он понимал систему правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности общества, населения, его благоустройства и управления общинными делами.

Как отмечает русский ученый К.С.Бельский, во второй половине XIX в. и первой четверти XX в. теория общественного права создала основы для замены российского полицейского права на административное.

К этому периоду, понимаемое в широком смысле административное право, включало в себя учение о всей совокупности юридических норм, регулирующих деятельность административных органов. В систему этой науки входили военное управление, международное, финансовое, церковное и внутреннее управление.

Помимо этого, наука административного права данного периода включала в себя административную юстицию как особую форму разрешения споров возникающих в процессе административной деятельности.

В Особенную часть науки административного права входили учения:

- о полиции безопасности;

- о народном здоровье;

- о духовном развитии;

- об экономическом благополучии.

В советский период (после 1917 г.) наука административного права стала формироваться с возникновением государственного управления и административного права как отрасли права, регулирующего управленческие отношения.

В первые годы советской власти административное право преподавали профессора с дореволюционным университетским стажем работы. Это В.Л.Кобалевский, А.Ф.Евтихиев, А.И.Елистратов.

Особая заслуга в развитии науки административного права принадлежит известному ученому-административисту Аркадию Ивановичу Елистратову. Созданные им труды принесли А.И.Елистратову всемирную известность.

В его работе «Основные начала административного права», опубликованной в 1914 году важные институты административного права были распределены по трем разделам: - субъекты административного права; - объекты административного правоотношения; - формы административной деятельности.

Как известно, в начале 30-х годов разработка права была прекращена. Под ошибочным предлогом отмирания права было исключено преподавание курса административного права в учебных заведениях.

С 1938 года в университетах было восстановлено преподавание административного права. В юридических журналах того времени были опубликованы статьи и заметки, посвященные вопросам теории административного права, где главным был вопрос о предмете административного права.

В целом новый этап развития науки административного права начался с принятием Конституции СССР в 1936 года. Основной закон установил систему органов управления, закрепил подзаконный исполнительно-распорядительный характер деятельности этих органов. Учитывая большую значимость государственного управления перед наукой административного права, встала необходимость разработки следующих основных вопросов:

- определение предмета и содержания науки административного права;

- полномочия органов государственного управления;

- анализ методов руководства хозяйством и социально-культурным строительством.

Первый учебник административного права, после восстановления этого курса в учебных заведениях, вышел в 1940 году. Предмет науки административного права в нем определялся через понятие исполнительно-распорядительной деятельности, были разработаны основополагающие начала – принципы государственного управления. Была определена система административного права, состоящая из Общей и Особенной частей.

Наиболее интенсивно наука административного права стала развиваться после Великой Отечественной войны. Так, в 1945 г. вышел новый учебник административного права известного ученого С.С.Студеникина.

С послевоенного периода по настоящее время издано большое количество учебников, учебных пособий по административному праву. Исследования проводились по важнейшим вопросам и институтам административного права:

- теории административного права (Атаманчук Г.В., Лунев А.Е., Пискотин М.И.);

- государственного управления, сущности и предмета административного права (Студеникин С.С., Евтихиев И.И., Петров Г.И., Козлов Ю.М., Тихомиров Ю.А., Бельский К.С., Курашвили Б.П.). Сегодня дискуссии по вопросу о предмете административного права приобрели новое звучание, основанное на достижениях современного состояния науки. (Подробнее см. Килясханов И.Ш. Предмет административного права и актуальные проблемы структурного построения курса.1);

- субъектов административного права, правового положения и системы органов государственного управления (Власов В.А., Ямпольская Ц.А., Лазарев В.М., Василенков Н.Т., Бачило И.Л., Манохин В.М.);

- систематизации и кодификации административного права и его применения. (Коренев А.П., Попова В.И., Лория В.А., Студеникина М.С., Юсупов В.А.);

- форм и методов управленческой деятельности. (Бахрах Д.Н., Еропкин М.И., Резвых В.Д., Попов Л.Л., Галаган И.А., Якуба О.М.);

- административного процесса и административной юрисдикции (Салищева Н.Г., Шергин А.П., Додин Е.В., Клюшниченко А.П., Якимов А.Ю., Сорокин В.Д., Килясханов И.Ш.);

- обеспечение законности и дисциплины в сфере государственного управления (Николаева Л.А., Ремнев В.И., Шорина Е.В., Новоселов В.И., Гавриленко Д.А.).

Новеллой в науке административного права является ее новое направление – обеспечение прав и свобод граждан в сфере деятельности органов исполнительной власти (Бахрах Д.Н., Вермеенко И.И., Килясханов И.Ш.).

В течение нескольких лет (конец 70-х – начало 80-х годов) известными учеными административного права Ю.М.Козловым, Б.М.Лазаревым, А.Е.Луневым и М.И.Пискотиным был опубликован шеститомный курс «Советское административное право»: Методы и формы государственного управления (1977 г.); Государственное управление и административное право (1978 г.); Управление в области административно-исполнительной деятельности (1979 г.); Управление социально-культурным строительством (1980 г.); Основы управления народным хозяйством (1981 г.); Управление отраслями народного хозяйства (1982 г.).

Дальнейшее развитие науки административного права связано с анализом происходящими в стране процессами демократизации. Исследованию были подвергнуты такие проблемы, как: демократизация аппарата государственного управления, совершенствование организационной структуры управления, демократизация процесса выработки и принятия управленческих решений и т.д.

По ключевым институтам науки административного права в 1995-98 гг. было издано большое количество научной и учебной литературы.

Ученые Алехин А.П., Бахрах Д.Н., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М., Коренев А.П., Овсянко Д.М., Тихомиров Ю.А., Россинский Б.В. опубликовали свои учебники по административному праву.

С принятием в 1993 г. Конституции РФФ, новых федеральных законов приоритетными направлениями исследования науки административного права явились: сущность и современные задачи, функции и принципы государственного управления и местного самоуправления; предмет, метод, принципы и функции современного административного права; создание нового административного законодательства и его кодификации; административный процесс и административная юстиция; новая структура административного права и разработка структуры административно-процессуального права; разработка административно-процедурного права; проблемы государственной службы; укрепление законности и дисциплины в сфере деятельности органов исполнительной власти.

Сегодня в науке административного права ученым предстоит ложная и трудная работа по созданию современной теории административного права, по определению его понятий и институтов, по выделению подотраслей административного права и уточнению его системы и структуры, разработка нового курса – административно-процессуального права.

В настоящее время административное право находится в состоянии глубокого реформирования. Это обусловлено рядом причин:

- конституционным разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;

- конституционным разграничением предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; изменение практики формирования и деятельности исполнительной власти; новое соотношение государственного управления и местного самоуправления.

Таким образом, перед наукой административного права стоят задачи, связанные с совершенствованием механизма правового регулирования, улучшением административного законодательства, повышением эффективности правоприменения, укреплением законности и дисциплины.

Большой отряд ученых-административистов успешно работают над проблемами совершенствования управления и административно-правового регулирования отношений в области внутренних дел.

Научные исследования в этой сфере наиболее интенсивно стали вестись с 60-х годов. Известный ученый Михаил Иванович Еропкин в 1965 г. опубликовал монографию «Управление в области охраны общественного порядка». Профессор Г.А.Туманов в 1972 г. опубликовал книгу «Организация управления в сфере охраны общественного порядка». Видные специалисты в области охраны общественного порядка М.И.Еропкин и Л.Л.Попов в 1973 г. издали большой научный труд «Административно-правовая охрана общественного порядка». Продолжая научные разработки в области охраны общественного порядка и роли органов внутренних дел в его обеспечении, в 1975 г. профессор Серегин А.В. издал работу «Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления».

Видный ученый Иван Иванович Веремеенко в этот же период в своих работах проводит исследование механизма административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка.

В 1983 г. Академия МВД издает учебное пособие «Административное право» под редакцией Л.Л.Попова. Оно посвящено вопросам административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел.

Работы, изданное Б.П.Кондрашовым, Ю.Н.Соловьем, В.В.Черниковым (1992-1993 гг.) посвящены исследованию правового статуса милиции. В этот же период по редакцией А.П.Коренева вышли учебники по общей и особенной частям курса «Административная деятельность органов внутренних дел». В сфере управления внутренними делами исследовались следующие вопросы:

- эффективность актов управления органов внутренних дел (Л.М.Розин);

- юрисдикционная деятельность органов внутренних дел (А.П.Шергин, М.Я.Саввин);

- совершенствование правового регулирования органов внутренних дел (А.И.Губарев, Л.М.Колодкин);

- обеспечение безопасности дорожного движения (Б.В.Россинский, А.Ю.Якимов).

Значительная часть вопросов деятельности органов внутренних дел и административно-правовой охраны общественного порядка и общественной безопасности исследуются в работах В.М.Безденежных, Н.И.Буденко, Ф.Е.Колонтаевского, С.Н.Бочарова и др.

Для заочной и вечерней форм обучения было разработано и опубликовано значительное число научных работ т учебных пособий по вопросам административного права административной деятельности органов внутренних дел:

- административное право (Власов В.В., Попович О.М., Лисицына Е.В., Касюлин В.В.);

- юрисдикционная деятельность органов внутренних дел (Лозбяков В.П., Телегин А.С., Власенков В.В.);

- административная деятельность органов внутренних дел (Кикоть В.Я., Маилян С.С., Гук А.И., Прудников А.С., Кардашова И.Б., Чупров В.М., Кивич Ю.В.).

По направлениям деятельности органов внутренних дел были изданы работы, посвященные:

- совершенствованию правового регулирования службы в органах внутренних дел (П.В.Артамонов, А.В.Мешалкин, П.П.Сергун);

- обеспечение безопасности дорожного движения (А.Н.Грачев, А.С.Ловинюков, А.Н.Волков);

- совершенствование деятельности милиции по охране общественного порядка (Ф.С.Разаренов, Д.Д.Ильин).

Над проблемами совершенствования административной деятельности органов внутренних дел работали: И.П.Цвелодуб, Н.Н.Сафронов, А.Г.Козлов, И.А.Еремичев, В.И.Сысоев). Эти вопросы продолжают разрабатывать: В.С.Кузьмичев, Б.П.Прудников, Н.И.Арзамасцев, В.А.Соловьев, Е.А.Алехин, А.Г.Семенов, А.М.Низаметдинов и др.

Для укрепления правопорядка сегодня требуются не только теоретические разработки по вопросам охраны общественного порядка, но и практическая реализация задач по охране прав и законных интересов граждан.

 

[1] См. Ю.Н.Старилов. Административное право. ч. 1. Воронеж., 1998. С. 11

1 См. Ю.Н.Старилов. Административное право. ч. 1. Воронеж., 1998.

1 В кн. Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. М., 2003.