Природоохранная деятельность в России

Проблема управления природоохранной деятельностью еще в начале 70-х годов ХХ века приобрела статус одной из самых приоритетных и острых проблем, стоящих перед человечеством. Известно, что достаточно сложно одновременно сохранять темпы экономического роста и минимизировать негативные последствия антропогенного воздействия на природу. Создание надежного и эффективного механизма, способного обеспечить сбалансированное решение экономических задач и проблем сохранения окружающей природной среды для удовлетворения жизненных потребностей населения, является основной задачей управления природоохранной деятельностью, как в России, так и за рубежом. Во многих странах мира проводятся работы по созданию эффективных инструментов управления этой сферой деятельности. Для решения задач по охране окружающей среды были разработаны административные, экономические и рыночные методы управления. Сформированные под воздействием экономических, политических, социальных, исторических и этнокультурных факторов разных стран они включают в себя различные инструменты управления. Однако создать достаточно эффективные механизмы управления природоохранной деятельностью так и не удалось до сих пор. Отмеченные проблемы усложняются еще и тем, что они сопряжены с необходимостью комплексного управления безопасностью социальных и экономических системhttp://www.cfin.ru/press/management/2001-6/10.shtml - 1_1#1_1.

Загрязнение окружающей среды со стороны предприятий во многих районах достигло критического уровня относительно возможностей дальнейшего сохранения устойчивости экологических систем и здоровья населения. Загрязнение только атмосферного воздуха сопровождается массовой гибелью лесов, снижением урожайности сельскохозяйственных культур, ставит под угрозу безопасность людей. Общий экономический ущерб глобального масштаба при этом исчисляется каждый год десятками миллиардов долларов.

В целом по результатам анализа экологической ситуации в стране выявлены следующие наиболее значительные обобщенные проблемы:

– неудовлетворительное состояние приземного слоя атмосферного воздуха в больших городских центрах, агломерациях и городах с наибольшим уровнем загрязнения (диоксиды азота и серы, оксид углерода, свинец, кадмий, мышьяк, фенол, бензол, бенз(а)пирен и др.);

– неудовлетворительное состояние водных объектов – источников питьевого водоснабжения и качества питьевой воды;

– угроза качественному и количественному разнообразию животного и растительного мира, прежде всего, редких и исчезающих видов;

– неудовлетворительное состояние лесов России в основных районах лесозаготовок;

– деградация земель, в том числе сельскохозяйственных угодий;

– трансграничное загрязнение окружающей природной среды;

– загрязнение природной среды диоксинами и диоксиноподобными токсикантами и отходами производства и потребления;

– радиоактивное загрязнение территорий в результате аварий на НПО «Маяк» и Чернобыльской АЭС;

– экологическая ситуация, складывающаяся в результате наводнений в Приморском крае, а также подвергшихся воздействию Краснодарского водохранилища в Республике Адыгея;

– состояние окружающей среды в эколого-курортном регионе Кавказских Минеральных Вод.

Более чем для 40% субъектов Федерации характерны проблемы загрязнения атмосферного воздуха городов и промышленных центров, обезвреживания и утилизации токсичных промышленных отходов, радиационной безопасности; в 30% административных территорий остро стоят вопросы загрязнения поверхностных вод, загрязнения и истощения подземных вод; задачи сохранения плодородия почв и земель актуальны для всей территории Российской Федерации. В отдельных районах России обострилась проблема сохранения биоразнообразия и ресурсов растительного и животного мира.

В ряде регионов антропогенные нагрузки давно превысили установленные нормативы, и сложилась критическая ситуация, при которой возникают значительные изменения ландшафтов, происходит истощение и утрата природных ресурсов, значительно ухудшаются условия проживания населения.

Все это ставит перед государством, обществом и каждым отдельным человеком объективное требование — учитывать воздействие производства и потребления на окружающую среду. Нельзя допускать превышения порогов устойчивости экологических систем, чтобы не вызвать необратимых процессов в природе, способных привести к ее критической деградации и гибели всего живого на Земле.

Разумное, рациональное природопользование, позволяющее удовлетворять жизненные потребности людей в сочетании с охраной и воспроизводством природной среды, —это один из приоритетов человеческой деятельности в ХХI веке.

К основным функциям управления природоохранной деятельностью относятся: стимулирование, перераспределение, регулирование, контроль, аккумулирование и мотивация. Выделяются три группы методов управления, дополняющих или дублирующих друг друга по реализуемым функциям:

· I группа: установление нормативов, лицензирование, сертификация;

· II группа: стандартизация, экологический аудит;

· III группа: плата за загрязнение окружающей среды, налоги за загрязнение окружающей среды, экологическое страхование.

В первую группу вошли административные методы управления. В основном они выполняют функции регулирования и контроля, характеризуются низкой эффективностью в достижении целей охраны окружающей среды и в отношении затрат на их осуществление. Главным недостатком административных методов управления является то, что они не стимулируют к поиску наиболее эффективных решений.

Вторая группа методов управления относится к системе экологического менеджмента. Стандартизация и экологический аудит мотивируют предприятия применять принципы экологического менеджмента, что в свою очередь привлекает внимание международных экологических организаций и международной общественности к предприятию, а также дает дополнительные возможности для развития отношений с деловыми партнерами за рубежом; создает кредит доверия в отношениях с инвесторами, органами местной власти и государственного экологического контроля, населением; открывает возможность для укрепления и расширения позиций предприятий на международных товарных и финансовых рынках.

Деятельность в области экологического менеджмента способна привести к существенному экономическому эффекту за счет экономии и сбережения сырья, материалов, энергетических ресурсов, уменьшения экологических платежей и штрафных санкций. Экологический менеджмент не заменяет и не исключает деятельность предприятий в области экологического контроля, а развивается в дополнении к ней на инициативной добровольной основе.

Третья группа содержит экономические методы управления, реализующие следующие функции: стимулирование, перераспределение и аккумулирование.

Страхование является одним из методов управления риском в природопользовании. Его задача состоит в перераспределение потерь среди большой группы физических и юридических лиц, подвергшихся однотипному риску. Для стимулирования предприятий быстро и эффективно реализовать природоохранные программы у страховых компаний существует реальный механизм повышения и понижения тарифных ставок. Несмотря на то, что тарифные ставки дифференцируются в зависимости от отрасли производства, в которой работает предприятие, пожелавшее заключить договор экологического страхования, они в большей степени выполняют аккумулирующую функцию. Экологическое страхование обеспечивает возможность компенсации части причиняемых загрязнением окружающей среды убытков и создает дополнительные источники финансирования природоохранных мероприятийhttp://www.cfin.ru/press/management/2001-6/10.shtml - 1_1#1_1.

Налоги за загрязнение ОС относятся к мерам прямого регулирования природоохранной деятельности. Их достаточно сложно применять, в то время как механизм применения природоохранных платежей органично вписывается в функционирующую систему, т.к. создается на базе системы долгосрочных экономических нормативов.

Система природоохранных платежей строится на основе следующих принципов:

· платежи должны соответствовать экономической оценке ущерба от загрязнения;

· плата предприятия за загрязнение окружающей среды должна возмещать соответствующую часть причиняемого ущерба окружающей среде в регионе;

· предприятию должно быть выгодно затрачивать средства на природоохранные мероприятия, поскольку соответствующая сумма будет вычитаться из платы за загрязнение.

Плата за загрязнение ОС призвана стимулировать предприятия к проведению природоохранных мероприятий. Однако, в сложившейся на сегодняшний момент экономической обстановке невозможно сразу установить уровень платы, соответствующий реальным потребностям природоохранной деятельности, поэтому изначально платежи будут выполнять аккумулирующую и перераспределительную функции. Кроме того, природоохранные платежи не могут выполнять все возложенные на них функции одинаково эффективно.

История образования первых особо охраняемых природных территорий (ООПТ) России относится еще к Петровским временам. Сейчас это целая система, объединяющая несколько десятков тысяч ООПТ федерального, регионального и местного уровней. Фактически ООПТ стали основой всей природоохранной деятельности в России; кроме того, на них направлена значительная доля международной помощи в области охраны окружающей среды, рационального природопользования и управления природными ресурсами.

Важнейшим законодательным актом, регулирующим отношения в области организации, охраны и использования ООПТ, является Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях». Согласно этому закону, ООПТ относятся к объектам общенационального достояния. Все охраняемые природные территории учитываются при разработке территориальных комплексных схем, схем землеустройства и районной планировки.

С учетом особенностей режима охраны и статуса, находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие категории указанных территорий: государственные природные заповедники; национальные парки; государственные природные заказники; памятники природы; природные парки; дендрологические парки и ботанические сады; лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Одно из важнейших составных частей природоохранительного законодательства является система экологических стандартов. Ее своевременная научно обоснованная разработка является необходимым условием практической реализации принимаемых законов, так как именно на эти стандарты должны ориентироваться предприятия-природопользователи в своей природоохранной деятельности. Несоблюдение стандартов влечет за собой юридическую ответственность.

Под стандартизацией понимается установление единого и обязательного для всех объектов данного уровня системы управления норм и требований.

Стандарты могут быть государственными (ГОСТы), отраслевыми (ОСТы) и заводскими.

Важнейшими экологическими стандартами являются нормативы качества окружающей среды — предельно допустимые концентрации (ПДК) вредных веществ природных средах.

ПДК утверждается для каждого из наиболее опасных веществ в отдельности и действует на территории всей страны.

В последнее время ученые утверждают, что и соблюдение ПДК не гарантирует сохранения качества среды на достаточно высоком уровне хотя бы потому, что влияние многих веществ в перспективе и при взаимодействии друг с другом еще слабо изучено.

На основе ПДК разрабатываются научно-технические нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) вредных веществ в атмосферу и сбросов (ПДС) в водный бассейн. Эти нормативы устанавливаются индивидуально для каждого источника загрязнения с таким расчетом, чтобы совокупное воздействие на окружающую среду всех источников в данном районе не приводило к превышению ПДК.

Из-за того что количество и мощность источников загрязнения меняются с развитием производительных сил регионов, приходится периодически пересматривать нормативы ПДВ и ПДС. Выбор наиболее эффективных вариантов природоохранной деятельности на предприятиях должен осуществляться с учетом необходимости соблюдения этих нормативов.

К сожалению, в настоящее время многие предприятия в силу технических и экономических причин не способны сразу уложиться в эти нормативы. Закрытие такого предприятия или резкое ослабление его экономического положения в результате штрафных санкций тоже не всегда возможно по экономико-социальным причинам.

Кроме чистой окружающей среды, человеку для нормальной жизни нужно есть, одеваться, слушать магнитофон и смотреть кино и телепередачи, производство пленок и электроэнергии для которых является весьма «грязным».

Наконец, нужно иметь работу по специальности рядом с жильем. Лучше всего реконструировать отсталые в экологическом смысле предприятия так, чтобы они перестали наносить вред окружающей среде, но сразу в полном объеме выделить средства на это может далеко не каждое предприятие, так как природоохранное оборудование, да и сам процесс реконструкции стоят очень дорого.

Поэтому таким предприятиям могут быть установлены временные нормативы, так называемые ВСВ (временно согласованные выбросы), допускающие повышенное сверх нормы загрязнение окружающей среды в течение строго определенного срока, достаточного для проведения необходимых для снижения выбросов природоохранных мероприятий.

От того, укладывается или нет предприятие в установленные ему нормативы и в какие именно - ПДВ, ПДС или только в ВСВ,- зависят размер и источники платы за загрязнение окружающей среды.

Государство обеспечивает рационализацию природопользования, включая охрану окружающей природной среды, путем создания природоохранительного законодательства и контроля за его соблюдением.

Природоохранительное законодательство — это система законов и других юридических актов (постановлений, указов, инструкций), которая регулирует природоохранные отношения в целях сохранения и воспроизводства природных богатств, рационализации природопользования, сохранения здоровья населения.

Для обеспечения возможности практической реализации принятых законов очень важно, чтобы они были вовремя подкреплены принятыми на их основе подзаконными актами, точно определяющими и уточняющими в соответствии с конкретными условиями отрасли или района, кому, что и как делать, перед кем и в какой форме отчитываться, каких экологических норм, стандартов и правил придерживаться и т. д.

Так, в законе «Об охране окружающей природной среды» устанавливается общая схема достижения совпадения интересов общества и отдельных природопользователей через лимиты, платежи, налоговые льготы, а конкретные параметры в виде точных значений нормативов, размеров ставок, платежей конкретизируются в постановлениях Минприроды, отраслевых инструкциях и т.д.

Объектами природоохранительного законодательства являются как природная среда в целом, так и ее отдельные естественные системы (например, озеро Байкал) и элементы (вода, воздух и т. д.), а также международное право.

В нашей стране впервые в мировой практике требование охраны и рационального использования природных богатств включено в Конституцию.

Существует около двух сотен юридических документов, касающихся природопользования. Одним из важнейших является комплексный закон «Об охране окружающей природной среды», принятый в 1991г.. Он гласит, что каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия загрязненной окружающей природной среды, на участие в экологических объединениях и общественных движениях и получение своевременной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее защите.

Вместе с тем каждый гражданин обязан принимать участие в охране окружающей природной среды, повышать уровень своих знаний о природе, экологическую культуру, соблюдать требования природоохранительного законодательства и установленные нормативы качества окружающей природной среды. Если же они нарушаются, то виновный несет ответственность, которая подразделяется на уголовную, административную, дисциплинарную и материальную.

В случаях наиболее тяжелых нарушений, например при поджоге леса, виновный может быть подвергнут уголовном у наказанию в виде лишения свободы, наложения крупных денежных штрафов, конфискации имущества.

Однако чаще применяется административная ответственность в виде наложения штрафов, как на отдельных лиц, так и на предприятия в целом. Она наступает в случаях порчи или уничтожения природных объектов, загрязнения природной среды, невыполнения мер по восстановлению нарушенной окружающей среды, браконьерства и т. д.

Должностные лица могут также подвергаться дисциплинарной ответственности в виде полного или частичного лишения премий, понижения в должности, выговора или увольнения за невыполнение природоохранных мероприятий и несоблюдение экологических нормативов.

Кроме того, выплата штрафа не освобождает от материальной гражданско-правовой ответственности, т. е. необходимости возмещения причиненного загрязнением или нерациональным использованием природных ресурсов вреда окружающей среде, здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству.

Кроме декларации прав и обязанностей граждан и установления ответственности за экологические правонарушения, вышеназванный закон формулирует экологические требования при строительстве и эксплуатации различных объектов, показывает экономический механизм охраны окружающей среды, провозглашает принципы международного сотрудничества в этой области и т. д.

Необходимо отметить, что Природоохранительное законодательство, хотя и является довольно обширным и разносторонним, на практике действует еще недостаточно эффективно. Причин этому много, но одной из важнейших является несоответствие тяжести наказания тяжести преступления, в частности низкие ставки взимаемых штрафов. Например, для должностного лица он равен от трехкратного до двадцатикратного размера минимальной месячной оплаты труда (не путайте с фактической зарплатой, получаемой работником, которая всегда значительно выше). Однако двадцать минимальных зарплат часто не превышают одного-двух реальных месячных окладов этих должностных лиц, так как речь идет обычно о руководителях предприятий и подразделений. Для рядовых граждан штраф не превышает десятикратного размера минимальной оплаты труда.

Уголовная ответственность и возмещение нанесенного ущерба применяются значительно реже, чем надо бы. Да и невозможно его полностью возместить, так как он часто достигает многих миллионов рублей или вообще не поддается денежному измерению.

Основные стратегические направления деятельности по сохранению биоразнообразия в России заложены в Национальной Стратегии и в Плане действий. Чтобы вовлечь в охрану живой природы не только профессиональных экологов, но и другие структуры, а главное - граждан России, необходимо обеспечить каждому возможность активного участия соотносимого с их собственными интересами и целями.

Доступные сейчас объемы российского и международного финансирования сохранения биоразнообразия заведомо недостаточны. Поэтому крайне важно решение проблем поэтапно и в зависимости от их значимости (приоритета). Проблема выбора приоритетов имеет самостоятельное значение в первую очередь из-за масштаба последствий ошибочных решений.

Рано или поздно перед каждой программой природоохранного инвестирования встает проблема оценки эффективности. Причем речь идет не столько об эффективности расходования средств, особенно важной для иностранных доноров, сколько об эффективности вложений по физическим показателям улучшения состояния объектов живой природы. Эту задачу могут ставить получатели средств, контролирующие органы, крупные доноры природоохранных проектов. Проделанная Проектом ГЭФ "Сохранение биоразнообразия" работа по систематизации информации о структуре природоохранного финансирования в России и намеченные пути осуществления Национального Плана действий по сохранению биоразнообразия России позволят предотвратить неэффективное расходование средств российского бюджета и зарубежных доноров.

Вопросы финансирования природоохранной деятельности приобрели глобальный характер. Препятствием для расширения финансирования служат не столько дефицит иностранного капитала, сколько высокая стоимость коммерческого капитала, ограниченная гибкость механизмов финансирования и проблемы увязки первоочередных потребностей в стране с имеющимися финансовыми средствами. Мобилизация внутренних ресурсов, являющихся основным источником финансирования природоохранной деятельности, и более эффективное использование внешних ресурсов с целью облегчения и дополнения внутреннего финансирования рассматриваются как ключевые проблемы.

Финансирование природоохранной деятельности с участием промышленных и других деловых структур превратилось в самое серьезное препятствие для разработки и осуществления мер по уменьшению неблагоприятного воздействия промышленной деятельности на окружающую среду в странах с переходной экономикой. В них промышленность не может рассчитывать на финансирование правительствами природоохранной стороны её деятельности. Поэтому крупные промышленные предприятия Запада и Востока, используя свои собственные ресурсы (как коллективные, так и индивидуальные), выступают добровольными инициаторами поиска путей к обеспечению природоохранных мер и стандартов.

В России за последнее десятилетие отмечалось некоторое уменьшение выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, а также в водные бассейны, что было связано в основном со свертыванием промышленности и сокращением её деятельности. Тем не менее общая экологическая обстановка в России не улучшается, поскольку продолжается кумулятивное накопление загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, воде и почве, наблюдается рост отходов как внутреннего, так и зарубежного происхождения.

По мнению специалистов-экологов, имеются пять основных источников финансирования природоохранной деятельности, а именно:

· государственный сектор, включая как бюджетные, так и внебюджетные источники (примерно 10-30% всех средств поступает из общегосударственного бюджета и 5-16% - из региональных бюджетов);

· природоохранные (экологические, внебюджетные, целевые) фонды;

· собственные средства предприятий (20-65% всех природоохранных средств);

· льготное налогообложение;

· международные источники финансирования.

За последние 10 лет возрос объем средств, выделяемых западными странами и международными финансовыми учреждениями (Европейским инвестиционным банком, ЕБРР, ГЭФ, НЕФКО, Северным инвестиционным банком и Всемирным банком) на природоохрану в станах Центральной и Восточной Европы и новых независимых государств (ранее входивших в СССР), причем их большая часть поступает в виде капиталовложений и меньшая идет на оказание технического содействия.

В России и ряде стран, ранее входивших в СССР, Агентство международного развития США проводит программу природоохранительной деятельности и технологий. В ней принял участие Гавардский институт международного развития, занимавшийся вопросами содействия устойчивому развитию управления лесным хозяйством на Дальнем Востоке, налогообложения природных ресурсов в России, выработке мер по реализации материально-финансовой ответственности за прошлый экологический ущерб, особенно в период приватизации, разработки справочника по природоохранному законодательства России.

Переходный период российской экономики создает благоприятные потенциальные возможности для достижения экологически устойчивого развития и нахождения ресурсов для его финансирования. Для проведения экономически эффективной политики как составной части экономических преобразований в стране важное значение имеет ликвидация отрицательных рыночных факторов по мере их появления. Какие же имеются для этого возможности?

Во-первых, некоторая доля появившегося частного капитала и средств от зарубежного финансирования может быть направлена для целей природоохраны и применения экологически природосберегающих технологий. Эффективная налоговая политика и установление прав собственности на землю, основные фонды и другие экономические активы могут обеспечить доступ к рынкам капитала и долгосрочному финансированию. Наличие собственности в частных руках предоставляет возможность проводить экологические аудиты, давать оценку экологических рисков компаний, разделять финансово-материальную ответственность за нанесенный экологический ущерб.

Во-вторых, освобождение цен на сырьевые товары от государственного контроля, отказ от субсидирования энергоносителей и природного сырья обычно приводят к росту энерго- и ресурсосбережения и сохранению природных ресурсов. Одновременно необходимо проводить эффективную экспортную политику, чтобы уменьшить вывоз за рубеж природных ресурсов.

В-третьих, важную роль сыграло проведение политики, направленной на постепенное закрытие энергоемких и природозагрязняющих производств. Переход на природосберегающую тяжелую промышленность и повышение доли легкой, как правило, менее природозагрязняющей, промышленности, а также проведение модернизации заводов с переходом на экологичные технологии – важные шаги к установлению экологического равновесия.

В-четвёртых, реформа экологической политики заключается в принятии реальных и выполнимых экологических норм, стандартов, графиков введения экологического законодательства, а также в разработке экономических стимулов, системы антистимулов, налогов, платежей для улучшения экологической обстановки и эффективного природопользования на основе использования природосберегающих технологий и участия общественности в реализации экологических мероприятий.