Козлов Ю.М. 7 страницаГлава 4. Наука административного права Масштабность и многоплановость возможного реформирования административного права обусловлены многими причинами, главная из которых состоит в необходимости распространения режима правовой государственности на главные отношения, которые регулируются административно-правовыми нормами. Принципы современного правового государства должны действовать и в системе административно-правовых отношений. Можно с уверенностью констатировать, что в настоящее время административное право России не в полной мере соответствует масштабам правового государства. Хотя, как известно, ст. 1 Конституции РФ устанавливает, что Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство; многие конституционно-правовые положения доказывают данный тезис. Однако в сфере административно-правового регулирования демократические принципы правового государства не нашли необходимой институализации и правового действия. Простейший анализ действующего законодательства РФ показывает, что современное российское административное право не в полной мере соответствует стандартам и масштабам правового государства: во-первых, в России до настоящего времени не принят федеральный закон (или законы), который регламентировал бы порядок принятия административных актов и общие вопросы административных процедур; во-вторых, не в полной мере созданы судебные процедуры, сформированные для рассмотрения административно-правовых споров, т. е. в России пока отсутствуют специализированные административные суды (или административные коллегии), которые профессионально рассматривали бы административные дела, т. е. споры, возникающие из административно-правовых отношений и иных публично-правовых отношений. Кроме того, по многим другим показателям современное российское административное право не отвечает требованиям и стандартам правовой государственности. Если задать вопрос, что происходит в настоящее время с наукой и отраслью административного права, то ответ будет традиционным: о сложности преодоления сложившихся в советские годы традиций, доктрин, теорий, точек зрения ученых-административистов. Можно задать еще несколько вопросов. Не на долго ли затянулся процесс реформирования российского административного права? Сколько времени предстоит еще 100 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть говорить о необходимости проведения реформы административного права? Думается, что процесс коренного изменения системы административно-правового регулирования — очень длительный процесс, зависящий главным образом от степени развития соответствующего административного законодательства, наличия полезных правовых доктрин, правовой культуры, темпов и потребностей экономического развития страны, направлений и темпов политико-правового строительства, эффективности и качества публичного управления. О реформе административного права можно говорить, сравнивая его, с одной стороны, с советским административным правом, а с другой — со сложившимся административным правом начала XXI в. Поэтому о реформировании административного права следует размышлять лишь при непременном учете этапов его исторического развития. Процесс формирования «нового» административного права не должен рассматриваться вне контекста исторических перемен в государственно-правовом строительстве страны. Будет ли полезной для науки «перестройка» системы административно-правового регулирования, «разрушение» устаревших принципов и традиций в административном праве? Ответить на этот вопрос непросто. Представляется, что все же для изменения самых глубинных характеристик современного административного права, преодоления «старых» (и одновременно простейших) догм системы административного права требуется его реформа, что будет позитивным процессом. Однако процессом формирования нового административного права необходимо руководить. Традиции (в том числе и в правовом регулировании) всегда сильны и обусловлены своими внутренними связями, обычаями, обстоятельствами, сложившимися отношениями и взглядами, распространенностью мнений и иными типичными факторами. Сегодня нужно создавать «новый мир» административного права, развивать его новые традиции. Учитывая все лучшее, достигнутое в системе административно-правового регулирования, новые административно-правовые традиции должны базироваться на современных идеях, доктринах, теоретических достижениях. Создание нового «базиса» административного права предполагает появление иных теоретических догм в доктринальном осмыслении перспектив административно-правового регулирования. В связи с этим нужно формировать базисные условия Глава 5. Нормы административного права для развития российского административного права. Новая сущность административного права, по нашему мнению, состоит в том, что административное право регламентирует отношения не только в сферах исполнительной власти и публичного управления, но и в сферах судебной и законодательной власти. Оно создает правовые средства их организации, эффективного функционирования и необходимого взаимоконтроля. Контрольные полномочия, например, судебной власти (судей и судов), устанавливающие и обеспечивающие режим законности организации и деятельности органов публичного управления и их должностных лиц, а также ограничивающие произвольное применение правовых норм и исправляющие юридические ошибки, применяются в целях реализации принципа разделения властей и соответствия административной практики признанным стандартам современного правового государства. В ближайшие годы ученым-административистам предстоит нелегкая и длительная работа по созданию современной теории административного права, определению его понятий и институтов, выделению подотраслей административного права и уточнению его системы и структуры. Глава 5 Нормы административного права и административно-правовые отношения. Источники административного права § 1. Система административно-правового регулирования В литературе традиционно используется термин «механизм административно-правового регулирования»1, однако, по нашему мнению, целесообразнее говорить о системе административно-правового регулирования. Система административно-правового регулирования позволяет в комплексе увидеть материю административного права; она дает возможность понять логику административно-правового воздействия на общественные отношения, выделить главные элементы организационно-правового воздействия и регулирования этих отношений. 1 См.: Коренев А. П. Административное право России: Учебник: В Зч. М., 1996. Ч. 1. С. 40-41. 102 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть В систему административно-правового регулирования входят следующие элементы. 1. Административно-правовые нормы как первичные элементы административного регулирующего воздействия на общественные отношения. Нормы административного права содержатся в федеральных законах, законах субъектов РФ, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, постановлениях, приказах и инструкциях федеральных органов исполнительной власти и многих других актах. В системе административного правового регулирования правовым нормам отводится центральное место, ибо их отсутствие непременно приведет к безжизненности всей системы функционирования административного права. 2. Применение норм административного права субъектами права. Это также весьма важное звено, ибо от качественности и правильности правоприменения зависит конечный результат административно-правового воздействия. Правоприменитель должен обладать высокой управленческой культурой, необходимыми знаниями в сфере права и других отраслей научного знания. В процессе применения норм административного права возникают сложности, неясности, коллизии, а следовательно, необходимость их толкования в случае разногласий между субъектами правоприменения, сомнения в правильности действий или в конституционности самой административно-правовой нормы. В последнем случае на помощь приходит Конституционный Суд РФ, рассматривающий подобные споры в установленном федеральным конституционным законом порядке. В результате применения норм административного права и их толкования управомоченные субъекты принимают соответствующие решения (правопримените льные акты, судебные решения и т. д.). 3. Административно-правовые отношения, которые создаются в результате действия и применения норм административного права. Правоотношения завершают формирование этой системы, а установление законных управленческих (административных) отношений и является по сути главной целью процесса административно-правового регулирования. Этому служат как созданные правовые нормы, так и их применение на практике применительно к конкретным отношениям. Административно-правовые отношения содержат в себе соответствующие права, обязанности, ответственность участников правоотношений. Глава 5. Нормы административного права § 2. Нормы административного права Административно-правовые нормы (как и нормы других отраслей права) предусматривают установленные государством, его органами представительной либо исполнительной власти, местной администрацией правила должного или возможного поведения субъектов административного права, соблюдение которых обеспечивается специальными мерами государственного воздействия. Нормам административного права присущи следующие характерные черты: обеспечение публичных интересов; организующее начало в системе регулирования управленческих отношений; одностороннее властвующее воздействие на субъектов права; принудительность. Нормы административного права прежде всего регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем нормы административного права регулируют общественные отношения, возникающие в процессе реализации полномочий администрацией органов местного самоуправления и администрацией государственных организаций, учреждений, предприятий либо тех из них, где доля государственной собственности преобладает. Многие нормы административного права являются регулятором отношений, складывающихся при решении органами государственной власти, суда и прокуратуры вопросов подбора кадров, назначения на должности оперативного персонала, определения предъявляемых к ним требований, прохождения службы, ответственности служащих, а также иных внутриорга-низационных отношений управленческого характера, входящих в компетенцию данных органов. Наконец, административно-правовые нормы регулируют отношения, возникающие в сфере деятельности общественных организаций (например, общество охраны прав потребителей) и негосударственных организаций, предприятий и учреждений (частные нотариусы, аудиторские фирмы, коммерческие банки) при осуществлении переданных им государством отдельных государственно-властных полномочий. Итак, административно-правовая норма — это норма права, регулирующая: 104 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть а) отношения в сфере деятельности органов исполнительной власти, местной администрации, общественных организаций, некоммерческих и иных негосударственных организаций при реализации порученных им отдельных функций государственного управления; б) внутриорганизационные управленческие отношения в иных сферах государственной деятельности (органах представительной власти, прокуратуры и суда); в) отношения в области применения административных взысканий и иных мер административного принуждения; г) отношения в сфере административной юстиции. Административно-правовое регулирование имеет государственный характер, поэтому исполнение, применение и соблюдение норм административного права гарантируется не только организационными, разъяснительными, стимулирующими средствами, но при необходимости и мерами государственного принуждения. На сегодняшнем этапе развития рыночных отношений целесообразно разграничивать административно-правовые нормы, направленные на поддержание обороноспособности страны, общественного порядка, общественной безопасности, охрану окружающей природной среды, собирание налогов и других обязательных платежей (охранительные нормы), и административно-правовые нормы, связанные с регулированием деятельности как негосударственных коммерческих организаций, так и общественных организаций, с разрешением возникающих коллективных споров между гражданами, государственными органами, органами местного самоуправления и предпринимателями и пр. {регулятивные нормы). Охранительные нормы устанавливают обязательные правила поведения, запреты и ограничения на те или иные действия, регулятивные нормы — использование таких правовых средств, как уведомление о начале деятельности, регистрационный, лицензионный порядок, определение вариантов возможного поведения, заключение административных договоров, стимулирующие, поощрительные нормы и т. д. Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс прав и обязанностей, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т. е. административно-правовой статус органов управления и их должностных лиц. Глава 5. Нормы административного права В административно-правовых нормах регламентируется правовой режим, определяющий деятельность не только органов исполнительной власти и местной администрации, но и других участников управленческих отношений. Материальные административно-правовые нормы предусматривают запреты и ограничения на ту или иную деятельность (действия), административные санкции за их нарушения и компетенцию соответствующих органов по применению этих санкций. В соответствии с юридическим содержанием материальные административно-правовые нормы целесообразно подразделить следующим образом: 1) обязывающие нормы (предписывающие совершение определенных действий); 2) запретительные нормы (устанавливающие запреты на ту или иную деятельность или действия; 3) ограничительные нормы (вводящие ограничения на определенную деятельность или действия); 4) разрешительные или дозволительные нормы (разрешающие адресату действовать по своему усмотрению); к этой категории норм, например, относятся лицензионные, дозволяющие заниматься определенной деятельностью, в том числе внешнеэкономическими операциями (т. е. деятельность может осуществляться только при наличии соответствующей лицензии, выданной уполномоченным на то государственным органом); 5) уполномочивающие или управомочивающие нормы (предоставляющие соответствующим органам и их должностным лицам государственно-властные полномочия по реализации специальных функций государственного управления); 6) стимулирующие или поощрительные нормы (направленные на стимулирование наиболее актуальных видов наукоемкой, экономической и иной деятельности, обеспечение должного поведения участников управленческих отношений); 7) регистрационные или уведомительные нормы (касающиеся организации и проведения митингов, шествий, демонстраций, регистрации политических партий, общественных объединений, предприятий различных видов собственности, субъектов малого предпринимательства); 8) рекомендательные нормы (не носящие обязательного характера, но предлагающие участникам управленческих отношений тот или иной вариант поведения. Нередко рекомендательные правовые нормы подкрепляются стимулирую- Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть щими мерами, которые гарантируют применение поощрительных стимулов при избрании рекомендуемого варианта поведения). Процессуальные административно-правовые нормы определяют общие правила, порядок, процедуру нормотворческой, правоприменительной и юрисдикционной деятельности органов государственного управления и других субъектов административного права. В российском законодательстве на сегодняшний момент процессуально урегулированы в основном лишь адми-нистративно-юрисдикционные нормы. Процессуальные нормы регулируют отношения по реальному исполнению положений, содержащихся в материальных правовых нормах, причем в каждом конкретном институте административного права можно обнаружить специфические процессуальные положения и процедуры. Например, в институте государственной службы к процессуальным нормам относятся: порядок поступления на службу; процедура перемещения служащего и прохождение службы; порядок проведения аттестации; присвоение специальных званий и рангов; дисциплинарное производство; процедура увольнения и т. д. По форме предписания административно-правовые нормы подразделяются на императивные (обязательные для исполнения) и диапозитивные (предлагающие несколько вариантов решения). В зависимости от адресата можно выделить административно-правовые нормы, регламентирующие: а) организацию и деятельность механизма исполнительной власти; б) организацию и деятельность местной администрации; в) административно-правовой статус государственных и муниципальных служащих, должностных лиц; г) организацию и деятельность общественных организаций и иных негосударственных структур по реализации предоставленных им государственно-властных полномочий в пределах этих полномочий; д) организацию и деятельность предприятий и учреждений с преимущественным вложением в них государственных средств; е) административно-правовой статус общественных объединений; ж) административно-правовой статус негосударственных коммерческих организаций; Глава 5. Нормы административного права з) административно-правовой статус некоммерческих организаций; и) административно-правовой статус граждан и административно-правовые средства защиты их конституционных прав, свобод, законных интересов. По масштабам применения административно-правовые нормы могут быть общефедеральными (действующими на всей территории страны), региональными (распространяющими свое действие на территорию субъекта РФ), территориальными (устанавливаемыми органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ с распространением действия лишь на определенные территории, например районы Крайнего Севера), местными (устанавливаемыми органами местного самоуправления и местной администрацией), локальными (действующими в концернах, консорциумах, объединениях, организациях, предприятиях). По объему регулирования административно-правовые нормы делятся на общие, межотраслевые, отраслевые, внутриотраслевые (распространяющиеся на нижестоящие подведомственные органы исполнительной власти, учреждения, предприятия) и общеобязательные (охватывающие всех участников управленческих отношений). По действию во времени административно-правовые нормы подразделяются на срочные (введенные в действие на определенный срок) и бессрочные (срок действия которых заранее не установлен). Законную силу имеют лишь те административно-правовые нормы, которые изданы в пределах компетенции соответствующего органа управления и при этом соблюден предусмотренный законом порядок вступления их в силу в тех случаях, когда это оговорено в законодательстве. § 3. Структура административно-правовых норм В структурном отношении административно-правовая норма, как правило, состоит из трех традиционно выделяемых элементов: гипотеза, диспозиция и санкция. Гипотеза характеризует условия, при которых должны применяться предписания соответствующей правовой нормы. Фактически гипотеза предусматривает обстоятельства, служащие основанием возникновения, изменения, прекращения админи- 108 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть стративных правоотношений. Гипотеза обычно отсутствует в административно-правовых нормах, регулирующих организацию и деятельность, а равно определяющих полномочия органов государственного управления, их должностных лиц. В административно-правовых нормах, предусматривающих составы административных правонарушений, гипотеза сливается с диспозицией. Гипотеза может находиться также не в самой административно-правовой норме, а в общих положениях нормативного акта (вводная часть, преамбула) и даже в других правовых положениях. Диспозиция — это формулировка правила должного поведения. Этот элемент структуры административно-правовой нормы выражается в прямых предписаниях, устанавливающих обязательные правила поведения, запреты, ограничения на те или иные действия. Санкция — это указание на меры ответственности, применяемые в случае нарушений административно-правовой нормы. Чаще всего санкции предусматривают меру дисциплинарного или административного воздействия на нарушителя. § 4. Реализация и действие административно-правовых норм Реализация административно-правовых норм выражается в практическом проведении в жизнь содержащихся в них правовых предписаний и обеспечении должного поведения участников управленческих отношений. Известны следующие варианты реализации административно-правовых норм: исполнение — точное следование участников управленческих отношений тем юридическим предписаниям, обязательным правилам поведения, запретам и ограничениям на те или иные действия, которые сдержатся в административно-правовых нормах; применение — издание полномочным органом управления (должностным лицом) либо нормативных актов, предусматривающих механизм реализации соответствующего правового предписания, либо индивидуальных актов, определяющих применение административно-правовой нормы к конкретной практической ситуации; использование — применение органом исполнительной власти, местной администрацией (должностными лицами) того Глава 5. Нормы административного права или иного варианта исполнительной деятельности при наличии в административно-правовой норме альтернативы в принятии решений; соблюдение — воздержание субъекта от совершения запрещенных действий; от исполнения оно отличается пассивным поведением субъекта управленческой деятельности. § 5. Административно-правовые отношения Теоретическое осмысление проблемы административно-правовых отношений традиционно вызывает трудности, ибо этот институт связан со всеми (не менее сложными) институтами административного права. Сущность административно-правовых отношений должна обусловливать главные черты как материальных, так и процессуальных административно-правовых норм, т. е. управленческого процесса и административно-процессуальной деятельности. Принципиальным положением является то, что гражданин — это один из главнейших участников административно-правовых отношений, важнейший субъект административного права, которое должно предоставлять гражданину максимум правовых возможностей в случае неправомерных действий органов управления (должностных лиц) для защиты его нарушенных прав и свобод. Согласно одной из концепций для административно-правовых отношений характерны следующие признаки: 1) возникают в процессе государственного управления; 2) имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления (органа исполнительной власти); 3) являются отношениями власти-подчинения и характеризуются юридическим неравенством сторон. Другая концепция административно-правовых отношений также состоит из трех пунктов: 1) возникают в сфере государственного управления; 2) могут иметь место между всеми субъектами административного права в любом их сочетании; 3) делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы: отношения власти-подчинения и отношения равноправия. Такой подход в рассмотрении административно-правовых отношений остался практически до наших дней. Несмотря на некоторые различия в понимании сущности административно-правовых отношений, можно указать на общий недостаток, свойственный обеим концепциям: в них ниче- по Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть го не говорится о таком важнейшем признаке этих отношений, как необходимость установления гарантии судебной защиты прав и интересов граждан по отношению к управлению. Иначе говоря, если такая гарантия судебной защиты отсутствует, то едва ли можно говорить о цивилизованных административно -правовых отношениях, характеризующихся «властеподчинени-ем», «организационностью», обязательным наличием органа управления, реализующего властную управленческую компетенцию и пр. В более широком плане этот недостаток можно было бы определить как отсутствие правового режима1 административно-правовых отношений, как отсутствие режима обеспечения правовой защиты граждан по отношению к управлению (исполнительной власти). Административно-правовые отношения — это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления. В административно-правовом отношении стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, урегулированных административно-правовой нормой. Административно-правовое отношение имеет структуру, в которую входят субъекты, объекты правоотношения и его нормативное содержание2. Субъектами административного правоотношения являются его участники, т. е. те, кто наделен специальной компетенцией по управлению (органы управления, должностные лица), или те, которые имеют иной административно-правовой статус (граждане, общественные объединения). Традиционным является мнение о видах субъектов административного права — индивидуальных и коллективных субъектах. Индивидуальными субъектами являются граждане, иностранцы, лица без гражданства, а также лица, хотя и имеющие специальный административно-правовой статус, но участвующие в административных правоотношениях в качестве индивидуума (например, вынужденный переселенец, беженец, военнослужащий, военнообязанный, студент). Коллективными субъектами 1 О сущности правового режима см.: Матузов Н. И., Малько А. В. Правовые режимы: понятие и виды // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. тр. Вып. 4: Право и политика: современные проблемы соотношения и развития. Воронеж, 1996. С. 12—21. 2 О структуре административного правоотношения см.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. М., 1996. С. 21—23. Глава 5. Нормы административного права административных правоотношений считаются организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, которые наделены правами выступать в отношениях с другими субъектами в качестве единого целого публично-правового образования1 (например, объединения, организации, коллективы, предприятия и их подразделения, управленческие органы). Важнейшим признаком субъектов административно-правовых отношений является наличие у них материального или процессуального административно-правового статуса, т. е. прав, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности. В данном случае идет речь о двух таких категориях: 1) административная правоспособность — способность иметь установленные в административно-правовых нормах права и обязанности (право на имя, право на благоприятную окружающую среду, право на медицинскую помощь и т. д.); 2) административная дееспособность — способность лица приобретать и осуществлять права, исполнять обязанности, соблюдать ограничения и запреты, установленные нормативными правовыми актами, а также нести ответственность за нарушение административно-правовых правил (право на судебную защиту от действий и решений административных органов, право на поступление на государственную службу, право на пользование услугами адвоката в производстве по делу об административном правонарушении). Объектом административно-правового отношения являются действия (решения) субъектов административного права, их положительное или негативное поведение, выразившееся, например, в принятии должностным лицом соответствующего правового акта управления или в совершении военнослужащим административного правонарушения. Содержание административно-правовых отношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты. Одним из важнейших элементов содержания административного правоотношения являются публичные обязанности и права, субъекты реализации которых называются участниками публично-правового отношения, призванные осуществлять публичные обязанности правомочия. 1 Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. М., 1996. С. 23. Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть Глава 5. Нормы административного права Административно-правовое отношение — разновидность правовых отношений, оно обладает общими признаками, характерными для всех видов правоотношений. Это, во-первых, первичность правовых норм и, как следствие, наличие регулирующего воздействия правоотношения на конкретное общественное отношение конкретной правовой нормы, придающей ему юридическую форму. Во-вторых, это регламентация правовой нормой действий сторон этого отношения, придающая им юридическую силу. В-третьих, это корреспонденция обязанностей и прав сторон правоотношения, определяемая правовой нормой. В-четвертых, это специфичность состава любого вида правоотношений, элементами которого являются субъекты (участники отношений), объект (то, по поводу чего возникли отношения) и содержание, в котором различаются фактическая сторона (поведение субъектов) и юридическая сторона (субъективные права и обязанности). В научных публикациях высказываются различные мнения по поводу объектов правоотношения. Одни авторы единственным объектом любого правоотношения считают действия, поведение людей; другие в качестве самостоятельного объекта выделяют имущественные отношения, иногда именуемые предметом (материальные ценности, вещи), и неимущественные отношения (действия, поведение людей). Объекты правоотношения, в свою очередь, могут быть подразделены на непосредственные и более отдаленные (вторичные). Непосредственным объектом административных правоотношений (равно как и других видов правоотношений) является поведение человека, его действия, деяния. А через управляемые действия (поведение, деяния) оказывается опосредованное воздействие (влияние) как на предметы материального мира, так и на продукты духовного творчества1.
|
