Государственно-частное партнерство в России

Мировой опыт осуществления социального развития свидетельствует о ведущей роли государства в создании и распространении социальных инноваций. В социальных инновационных процессах государству необходимо участвовать не только в качестве их организатора, но и в качестве соинвестора, способного разделить совместно с предпринима­тельским и некоммерческим сектором расходы на создание социальных инноваций. Активное участие государства в такой деятельности достаточно часто приводит к усложнению процессов и бюрократизации и, как следствие — к снижению эффективности и качества внедряемых социальных инноваций.

Одним из способов разрешения этого противоречия является создание государственно-частного партнерства (ГЧП), способного обеспечить эффективную разработку и внедрение инноваций в социальной сфере. ГЧП — это институционально-организационное объединение интересов государства, предпринимательских и некоммерческих структур в целях реализации социально значимых проектов и программ.

Меры государственной поддержки в отношении социальных инно­вационных проектов, реализуемых в рамках ГЧП, можно разделить на две большие группы. Первая группа затрагивает финансовую сторону социальных проектов, т.е. предоставление прямой или косвенной финансовой поддержки. Вторая группа больше относится к регулятивным мерам, направленным на привлечение частных инвесторов и кредиторов. ГЧ П дает следующие преимущества:

- для государственного сектора — более эффективное управление и финансирование, быстрая передача методов работы и опыта, распределение рисков, эффективное управление частным сектором, лучшее распределение бюджетных средств, развитие рынков капитала и банковской индустрии, привлечение частных и международных инвестиций, возможность использования опыта частных компаний в сфере создания объектов социальной инфраструктуры;

- для частного сектора — открытие рынков, ранее принадлежавших государственному сектору, снижение финансовых рисков при реализации социальных проектов, получение дополнительных государственных преференций, доступ к управлению государственной собственностью, приобретение хорошей репутации и складывание благоприятного имиджа;

- для потребителей — повышение качества услуг, возможное снижение их стоимости, возможность участия в оказании услуг или влияние на принятие решений.

Несмотря на наличие различных моделей ГЧП и уже имеющийся положительный опыт их функционирования в некоторых странах, общепризнанного определения, и, соответственно, единого экономико-правового обоснования механизмов функционирования ГЧП до настоящего времени нет. По мнению компетентных специалистов из Европейской экономической комиссии ООН, ГЧП представляет собой форму взаимодействия государственных структур и частного сектора с целью реализации крупных проектов в области инфраструктуры, где ресурсы, преимущества и возможности каждого участника проекта взаимно дополняют друг друга. Взаимодействие между ними осуществляется путем распределения рисков и ответственности на основе рационального подхода и достижения оптимального баланса в соответствии с финансовым обеспечением проекта каждой из сторон.

Концепция ГЧП предполагает развитие любых договорных отношений, регулирующих сотрудничество государственных структур и частного бизнеса с целью оказания общественных услуг, создания или модернизации социальной инфраструктуры. Модели и проекты ГЧП с точки зрения применяющихся методов их разработки и реализации могут рассматриваться как развитие классических методов и процедур проектного финансирования. Общими чертами моделей проектного финансирования и ГЧП являются:

- наличие проекта, назначение, структура и реализация которого
имеют уникальный характер;

- создание самостоятельной проектной компании, являющейся институциональной основой реализации проекта;

- выплата процентов и погашение основной суммы долга за счет генерируемых проектом будущих денежных потоков;

- выявление областей риска, их оценка и распределение между участниками проекта;

- составление договора, обеспечивающего беспрепятственную реализацию проекта в качестве главной цели всех его участников;

- четкое определение пределов ответственности и обязательств партнеров.

К специфическим чертам ГЧП относят:

- требования бюджетного учета;

- различный правовой статус партнеров;

- детальное регулирование государственного сектора в соответствии с принятыми нормами;

- ограниченную готовность государства принимать решения по проекту;

- формальные требования к процедуре принятия решений;

- различные правила и нормы в области государственных заказов и закупок для проекта.

В рамках концепции ГЧП сформировалось пять базовых моделей со­трудничества государства и частного сектора, характеризующихся осо­быми формами собственности, финансирования и управления:

1) модель оператора — предполагает частное финансирование и управление, а также наличие частно-государственной собственности;

2) модель кооперации — предполагает частно-государственное финансирование и управление при наличии частно-государственной собственности;

3) модель концессии — предполагает частно-государственное финансирование и управление при наличии государственной собственности;

4) договорная модель — предполагает частное финансирование и управление при наличии частно-государственной собственности;

5) модель лизинга — предполагает частно-государственное финансирование и управление при наличии частной собственности.

Основной принцип концепции ГЧП состоит в том, что государство определяет, в каких услугах и инфраструктуре нуждается население, а частные инвесторы выдвигают предложения, которые должны в наибольшей степени соответствовать требованиям государства.

За последние годы государственно-политическая и социально-экономическая ситуация в России существенно изменилась. Активно создаются и развиваются новые институты права или предметы регулирования, в деятельность органов государственной и исполнительной власти все активнее вовлекаются различные слои общества, создается принципиально новый правовой механизм взаимодействия власти и бизнеса.

В российском праве определение ГЧП в настояшее время имеет иное значение, не ограничивающееся только гражданско-правовыми договор­ными отношениями власти и бизнеса. И хотя российская система права пополнилась концессионными соглашениями (договорами, контрактами), в современных условиях они не являются единственной формой ГЧП.

Согласно российскому законодательству, одной из форм ГЧП является совместное регулирование тех или иных общественных отношений государством и представителями определенных слоев бизнеса.

Использование механизмов ГЧП для внедрения социальных инноваций является удобным и достаточно эффективным методом развития социальной сферы. Возможные позитивные результаты проектов могут быть связаны с более низкими затратами и / или с более низкой стоимостью оказываемых общественных услуг. Использование позитивного опыта ГЧП приводит к росту инвестиций в развитие социальной инфраструктуры, а также качеству социальных услуг. При этом модель ГЧП не замещает, а дополняет традиционные государственные методы управления.

// Ларин С.Н. Государственно-частное партнерство: зарубежный опыт и российские реалии//Государственно- частное партнерство в инновационных системах/ под общей ред. С.Н.Сильвестрова.-М.,2008