Контуры новой глобальной стратегии

На формирование внешнеполитической стратегии США в 90-х годах влияли как уже отмеченные идейно-теоритические подходы, так и изменения во внутренней и международной обстановке. И хотя администрацию Клинтона часто критикую отсутствие целостной «большой стратегии», основные контуры новой стратегии обозначены уже достаточно четко не только на доктринальном, но и на политическом уровне.

Исходя из официальных внешнеполитических установок США, изложенных в выступлениях их лидеров, программных документах в сфере внешней и военной политики (прежде всего периодических докладах Белого дома о стратегии национальной безопасности), можно следующим образом представить национальные интересы США и пути их обеспечения.

Основные цели «большой стратегии» США - укрепление безопасности и обеспечение экономического процветания страны, а также продвижение демократии в мире. Последнее считается соответствующим не только принципам, но и интересам США, поскольку (как отмечается в последнем издании «Стратегии национальной безопасности в новом столетии») «демократические режимы более склонны сотрудничать друг с другом для отражения общих угроз, они поощряют свободную торговлю и устойчивое экономическое развитие. Такие режимы реже развязывают войны и нарушают права своих граждан. Поэтому всемирная тенденция продвижения к рынку продвигает и американские интересы».

Этим во многом обосновывается и необходимость руководства миром со стороны США - не только как единственной страны, обладающей необходимыми «волей и возможностями», но и как страны, идеалы и интересы которой в наибольшей степени соответствуют «универсальным ценностям демократии свободы».

Доктрина национальной безопасности США различает три уровня национальных интересов страны.

1.Жизненные национальные интересы (обеспечение выживания, безопасности и жизнедеятельности США; сюда входит безопасность территории США и их союзников, безопасность американских граждан, экономическое благосостояние страны и защита ее важнейших инфраструктур); для защиты этих интересов допускается использование военной силы, в том числе в одностороннем порядке.

2 Важные национальные интересы (затрагивают экономическое благополучие США и требуют соразмерных американских акций, например по поддержанию мира в Боснии).

3. Гуманитарные и другие интересы (противодействие экологическим и гуманитарным бедствиям, помощь в урегулировании межгосударственных и внутренних конфликтов и т.п.). Угрозы безопасности США также разделяются на несколько видов:

• угрозы регионального или государственного уровня (их основными источниками в данное время считаются Иран, Ирак и Северная Корея);

• транснациональные угрозы (терроризм, международная преступность, торговля наркотиками, незаконная торговля оружием, угроза информационной инфраструктуре США);

• распространение опасных технологий, прежде всего по производству ОМУ;

• иностранный шпионаж;

• угрозы, исходящие от «несостоятельных государств» (их неспособность обеспечить устойчивое правление может привести к внутренним конфликтам, гуманитарным кризисам и региональной нестабильности).

Отсутствие прямой военной угрозы существованию США по типу советской времен холодной войны рассматривается Пентагоном как временное явление, а наиболее вероятным сценарием ее возрождения там считают появление «веймарской России» или враждебного Китая как новой великой державы. Поэтому важнейшей задачей военно-политической стратегии США, как отмечал У. Перри (министр обороны США в 1994 - 1997 гг.), является «превентивная оборона», нацеленная, по сути, на участие в формировании военного потенциала этих стран путем расширения взаимодействия и оказания влияния на их военные доктрины и характер военного строительства. В то же время подчеркивается, что США должны сохранять военно-стратегический потенциал, необходимый на случай провала «превентивной обороны» и возрождения большой военной угрозы. Что касается угроз регионального уровня, то основным средством их сдерживания является поддержание военного потенциала, достаточно успешного ведения двух «крупных региональных войн» (вместо «двух с половиной войн» периода разгара холодной войны), наиболее вероятными из которых считаются войны в районах Персидского залива и Корейского полуострова. В целом, как подчеркивается в «Стратегии национальной безопасности», «Соединенные Штаты не позволят какой-либо враждебной силе доминировать в любом регионе, критически важном для наших интересов». К таким регионам в добавление к традиционным для послевоенной стратегии США Западному полушарию, Западной Европе, Восточной Азии и Персидскому заливу все чаще причисляются Центральная и Восточная Европа, Балканы, а также бассейн Каспийского моря (включая Центральную Азию и Кавказ) с его огромными сырьевыми ресурсами.

Согласно доктрине национальной безопасности США противодействие транснациональным угрозам предусматривает укрепление режимов нераспространения и контроля за ракетной технологией, односторонние и коллективные действия по борьбе с международным терроризмом и преступностью, защите окружающей среды и т.д. Характерно, что все больше внимания уделяется формированию безопасной для США внешней среды. Этим самым подчеркивается первостепенная роль США в создании новой системы международной безопасности. При этом США, говорится в «Стратегии национальной безопасности», «должны быть способны к ответу на весь спектр возможных угроз и кризисов... Наш ответ может быть дипломатическим, экономическим, правовым, военным или, скорее, их сочетанием. Мы должны использовать наиболее адекватный набор средств, действуя в союзе или партнерстве, когда наши интересы разделяются другими, или же односторонним образом, когда того требуют национальные интересы».

Нетрудно заметить, что даже на декларативном уровне «большая стратегия» США имеет ярко выраженный глобальный характер, а в концептуальном плане сочетает в себе элементы «гегемонизма», «согласованной безопасности» и «избирательного вовлечения». Более надежный критерий оценки - сама внешнеполитическая практика США 90-х годов.

Несмотря на радикальные изменения международной обстановки, США сохранили глобальную систему своих военно-политических союзов и обязательств, созданную в годы холодной войны. Более того, важнейший из этих союзов - НАТО - был не только расширен, но и перенацелен с «защиты территории» на гораздо более широкую функцию - обеспечение стабильности всего «трансатлантического региона» путем, в том числе, действий за пределами территории стран - членов альянса. В итоге CIIIA распространили сферу своих военно-политических обязательств на страны ЦВЕ, а с лета 1999 г. - фактически и на все Балканы. Эта ключевая внешнеполитическая акция США соответствовала линии сторонников «расширения демократии», а также геополитическим установкам заполнения «стратегического вакуума» в центре Европы и сдерживания потенциальных «экспансионистских устремлений» России. Как подтвердили и военная операция НАТО в Косово в 1999 г ., и новая стратегическая концепция альянса, США, продолжая ссылаться на возможную роль ОБСЕ, тем не менее последовательно проводят линию на обеспечение центральной роли НАТО в решении европейских дел.

Мало изменилось и лидерство США внутри самой НАТО. Хотя администрация Клинтона заняла более гибкую позицию по сравнению с предшествующими в отношении признания «европейской идентичности» в сфере внешней политики и безопасности, проведенные в 90-х годах реформы военного планирования в НАТО сохранили руководящую роль США в альянсе и поставили внешне реанимированный ЗЕС в полную зависимость от натовской военной инфраструктуры. Через инициированные Соединенными Штатами программу «Партнерство во имя мира» и Двусторонние соглашения о партнерстве (прежде всего с Россией и Украиной) НАТО стала важным каналом сотрудничества с постсоветскими государствами, их постепенного втягивания в систему безопасности, существующую под ее эгидой. В итоге Соединенным Штатам удалось благодаря существенной адаптации усилить роль НАТО (а значит, и свою собственную) в решении вопросов европейской безопасности.

Меньше изменений претерпело военное присутствие США в стратегически важных регионах - Восточной Азии (Япония, Южная Корея) и Персидском заливе. В целом после некоторого сокращения количества военных баз и вооруженных сил за рубежом США сохранили систему передового базирования и значительные воинские контингенты на уровне[57], который планируется поддерживать в обозримом будущем (расходы на эти целисоставляют около 100 млрд. долл. в год). США также ежегоднорасходуют около 15 млрд. долл. на программы иностранной помощи. При некотором сокращении ассигнований на эти цели по сравнению с периодом холодной войны объем помощи ключевым стратегическим союзникам США- Израилю, Египту, Турции остался практически без изменений.

В 90-х годах США взяли курс на поддержание подавляющего военно-силового превосходства над остальными странами После заметного сокращения военных расходов в середине десятилетия к его исходу они вернулись на уровень конца холодной войны, превышая суммарные военные расходы остальных великих держав. Некоторое сокращение численности вооруженных сил (до 1,5 млн. человек) сопровождается повышением их качественных характеристик - уровня образования и подготовки, технической оснащенности и боеготовности. Наращивая потенциал ведения обычных войн, США сохраняют и совершенствуют основу своего ядерного потенциала[58], крайне осторожно продвигаясь по пути дальнейших сокращений ядерного оружия и пересмотра стратегии его применения, продолжают активно разрабатывать новые системы противоракетной обороны.

Все это вместе взятое позволило Соединенным Штатам к концу 90-х годов увеличить до рекордного в истории уровня военно-технологический отрыв от своих потенциальных конкурентов, особенно в глобальном проецировании военной мощи и новейших методах ведения наземных боевых действий. Военно-политическое руководство США преисполнено решимости сохранять этот разрыв и в будущем. Так, констатируя «уникальность» современного положения Америки в мире - сочетание военного превосходства с отсутствием прямых угроз ее существованию, У. Перри и его соавторы отмечают в книге «Превентивная оборона», что главная цель национальной стратегии - «увековечение обоих этих условий».

Уровень военно-политической активности США остается очень высоким, причем к концу десятилетия здесь наметились две характерные взаимосвязанные тенденции. Первая - постепенный перенос центра тяжести с многосторонних коллективных действий в рамках ООН на односторонние действия силами проамериканских военно-политических союзов, прежде всего НАТО. Поначалу США выдвинули концепцию «наступательной многосторонней дипломатии» в урегулировании международных конфликтов, призванной заменить соперничество двух сверхдержав времен холодной войны в этом вопросе коллективными усилиями всего международного сообщества под эгидой ООН. В мае 1993 г. президент Клинтон подписал директиву № 13, предусматривавшую содействие усилению миротворческого потенциала ООН и готовность США на регулярной основе предоставлять свой миротворческий контингент под оперативное командование ООН. США приняли активное участие в осуществлявшихся под эгидой ООН миротворческих операциях в Сомали, Гаити и Боснии. Однако провал сомалийской операции, растущие разногласия между США, ооновским командованием и членами Совета Безопасности в боснийском урегулировании привели к быстрому переходу США от принципов «наступательной многосторонней дипломатии» к растущей опоре на НАТО и собственные силы под своим командованием. К лету 1994 г. упомянутая директива была заменена директивой № 25, которая дезавуировала идею укрепления военного потенциала ООН и поставила жесткие условия участия США в миротворческих операциях под ее руководством, включая оперативное подчинение американских сил командованию США или «такой компетентной региональной организации, как НАТО». Неудивительно, что дальнейшее урегулирование боснийской проблемы происходило под фактическим военным контролем НАТО и лишь формально под эгидой ООН.

Дрейф США в сторону односторонних (или в рамках НАТО) действий сопровождался ростом удельного веса силовых принудительных мер в арсенале внешнеполитических инструментов.

«В последние годы, - подытоживает один из ведущих американских теоретиков внешней политики С. Хантингтон, - США пытались в одностороннем порядке добиваться следующих целей: заставлять другие страны принять американские нормы и практику в области прав человека; не дать другим странам обрести военный потенциал, ущемляющий американское превосходств в обычных вооружениях; применять американское законодательство на экстерриториальной основе против других стран; ранжировать страны по степени их приверженности американским стандартам в отношении прав человека, наркотиков, терроризма распространения ядерного оружия и ракетных технологий, а также религиозных свобод; принять санкции против стран, не соблюдающих эти стандарты... вмешиваться в локальные конфликты, не затрагивающие напрямую интересы США; вынуждать другие страны принимать социальные и экономические меры в интересах американской экономики; продвигать экспорт американских вооружений, одновременно препятствуя аналогичным усилиям других стран; устранить Генерального секретаря ООН и продиктовать кандидатуру его преемника; расширить НАТО за счет включения в нее Польши, Венгрии и Чехии; предпринять военные действия против Ирака и поддерживать жесткие экономические санкции против его режима; объявить ряд стран «преступными государствами» и исключить их из международных организаций за отказ подчиниться американским желаниям».

Основные средства принуждения в арсенале США - экономические санкции и военное вмешательство используются с нарастающей частотой. Только за 1993 - 1996 гг. США в одностороннем порядке ввели (или угрожали ввести) экономические санкции более шестидесяти раз в отношении 35 стран (и это несмотря на то, что односторонние экономические санкции оказываются в ряде случаев неэффективными и наносят ущерб самой американской экономике). В 90-е годы США использовали военную силу в шести крупных военных операциях (т. е. вдвое чаще, чем в 80-е годы), включая односторонние бомбовые удары по Афганистану, Судану и Ираку (в последнем случае - совместно с Великобританией). Участились и случаи угроз применения военной силы, наиболее серьезные из которых были адресованы Северной Корее (1994 г.) и Китаю (1996 г.).

Кульминацией в развитии обеих этих тенденций стало военное вмешательство США и НАТО в Косово, совершенное в обход ООН и в нарушение основополагающих принципов международного права. Даже ярые адепты концепций «гуманитарного вмешательства» и «согласованной безопасности» признают, что новый интервенционистский международно-правовой режим,который пытаются ввести де-факто США и их союзники, нуждается в легитимации и санкционировании со стороны хотя бы западной части мирового сообщества.

Важнейшим внешнеполитическим приоритетом США в 90-е годы стало продвижение американских торгово-экономических интересов в условиях глобализации мировой экономики. В политическом плане этот сдвиг был подготовлен окончанием холодной войны, подчинявшей торгово-экономические интересы соображениям национальной безопасности. В то же время стремительная глобализация мировой экономики поставила США перед необходимостью активного приспособления к этому процессу с помощью повышения конкурентоспособности американских товаров на мировом рынке, облегчения доступа к внешним рынкам и укрепления стабильности все более взаимосвязанной глобальной финансово-экономической системы.

Зависимость СИТА от мировой экономики постоянно возрастает. США являются крупнейшим в мире экспортером (в 2000 г. объем американского экспорта может достигнуть, по оценкам, 1,2 трлн. долл.), а на их внешнюю торговлю приходится свыше трети прироста валового внутреннего продукта и около 15 млн. рабочих мест. Экономическое процветание США, как постоянно подчеркивают американские руководители, напрямую зависит от состояния и степени либерализации мировой экономики. Однако значение экономических интеграционных процессов для США выходит далеко за пределы чисто экономических интересов. Как подтверждает опыт 90-х годов, международная интеграция на принципах открытости рынков, частного предпринимательства и правового регулирования способствует либеральной гомогенизации экономического (а затем и политического) уклада вовлеченных в нее стран, создавая предпосылки расширения «зоны свободы и демократии» в американском понимании. «Экономическая стабильность и рост необходимы для распространения свободных рынков и их интеграции в глобальную экономику, -говорится в «Стратегии национальной безопасности» США. -Условия, необходимые для здоровой глобальной экономики, одновременно закрепляют и демократические свободы. Это свободой обмен идеями и информацией, открытые границы и свобода передвижения, верховенство права и его справедливое применение защита потребителей, образованная и квалифицированная рабочая сила». Иными словами, глобализация экономики, согласно этому взгляду, несет в себе большой потенциал демократизации, который необходимо использовать в интересах Америки '

В то же время на практике проявились и опасные стороны этого процесса: растущая в условиях взаимозависимости хрупкость мировой финансовой системы, опасность образования замкнутых региональных торгово-экономических объединенений, находящихся в состоянии торговой войны друг с другом. Поэтому США, как самая мощная экономически держава, более других заинтересованная в свободе торговли и устойчивости мировой экономики, по существу, взяли на себя роль организующего ядра и защитника этой возникающей глобальной системы, стремясь построить ее на принципах, максимально соответствующих их собственным представлениям и интересам. Как и в военно-политической сфере, налицо стремление использовать нынешний «однополярный момент» для закладывания основ экономического миропорядка на долгие годы вперед. «Мы доминируем в мире, но это не продлится вечно, - прямо говорил президент Клинтон. - А значит, мы должны использовать эту возможность для того, чтобы поставить Америку в центр всех возникающих в мире торговых сетей во имя нашей национальной безопасности, глобальных позиций и экономического благополучия».

В самом деле, уже к середине 90-х годов США затвердили свое центральное место в создающихся под их эгидой крупнейших региональных объединениях - Северо-Американской зоне свободной торговли (к 2005 г. планируется распространить ее на все Западное полушарие) и аналогичной зоне в АТР, которая к 2020 г. должна охватить все страны - члены АТЭС. В Европе, где экономическая интеграция получила наиболее полное развитие, США активно подключаются к этому процессу через каналы инициированной ими в 1995 г. программы «Трансатлантическая повестка дня» (в 1998 г. переросшей в «Трансатлантическое экономическое партнерство»), имея в виду создание в долгосрочной перспективе трансатлантической зоны свободной торговли. Тем самым США обеспечили себе на будущее роль моста, соединяющего все основные региональные торгово-экономические объединения мира. «Формирование глобальной экономической системы, работающей на Америку», остается, по словам госсекретаря М. Олбрайт, важнейшей задачей внешней политики США на ближайшую перспективу.

Утверждая себя в качестве главного гаранта мировой финансовой стабильности, США сыграли решающую роль в спасении мексиканского песо (1994-1995 гг.), а также в преодолении последствий финансового кризиса в Азии путем совместных действий с МВФ и инициирования в 1998 г. постоянно действующего форума министров финансов и руководителей центральных банков стран - членов АТЭС.

Кроме того, США форсировали завершение уругвайского раунда многосторонних переговоров о тарифах и торговле и образование Всемирной торговой организации, объединяющей страны всех основных регионов мира. В 1993 - 1998 гг. США заключили в общей сложности более 240 торговых соглашений с различными странами, облегчающих доступ американских товаров на внешние рынки. В этих целях было значительно усилено давление на основных торговых конкурентов США - Японию и Китай. «Коммерциализация» американской дипломатии нашла отражение в организационно-структурной перестройке ее аппарата. В исполнительном управлении президента были созданы Национальный экономический совет и межведомственный центр экспортной стратегии, а в государственном департаменте и даже министерстве обороны появились специальные торгово-экономические подразделения.

Важной частью экспортной стратегии США стало целенаправленное завоевание десяти считающихся наиболее перспективными национальных рынков — Китая (включая Гонконг и Тайвань), Индии, Индонезии, Южной Кореи, Мексики, Бразилии, Аргентины, Польши, Турции и Южной Африки.

Третьей целеполагающей установкой современной внешнеполитической стратегии США (наряду с обеспечением безопасности и процветания страны) является продвижение демократии в мире. Хотя тяга к демократическому переустройству мира по американскому подобию издавна является одной из черт внешней политики США, возведение этой задачи в ранг официальной политики представляет собой нововведение последних лет. Впервые «стратегия расширения мирового свободного сообщества рыночных демократий» была выдвинута Белым домом в 1993 г. в качестве замены стратегии «сдерживания». Она включала в себя Укрепление сообщества зрелых рыночных демократий, взращивание и консолидацию молодых демократий и противодействие антидемократическим режимам с одновременной поддержкой их либерализации. Хотя в последние годы сама задача формируется несколько иначе, продвижение демократии остается важным внешнеполитическим приоритетом США.

Традиционное для Америки убеждение в том, что распространение демократии означает расширение более благоприятной и безопасной внешней среды, получило в последнее время дополнительное подкрепление со стороны школы «демократического мира» сее центральным постулатом о миролюбии государств с демократическим устройством. Если в начале XX в президент В. Вильсон и его сторонники выдвигали идеалистический лозунг «сделать мир безопасным для демократии», то современные вильсонисты преследуют более прагматичную цель - сделать мир безопасным с помощью демократии.

Другое обоснование «продвижения демократии» состоит в том, что в мире после холодной войны и краха коммунистической системы западная демократия является единственной работающей моделью динамичного развития, воплотить которую стремятся (или должны стремиться) все страны независимо от их культурной и социальной специфики. Таким образом, миссия США как крупнейшей либерально-демократической державы усматривается в стимулировании и направлении глобального процесса демократизации. Активизации этой роли в значительной степени способствовало появление огромного постсоветского пространства.

В широком смысле слова продвижение демократии рассматривается как комплексная программа действий, имеющая много составляющих, включая военно-политическую и экономическую. Расширение НАТО, например, трактуется как важнейшая реформа в этом направлении. Еще теснее связывается с демократизацией поддержка рыночных реформ в экономике и экономической интеграции как важнейших предпосылок консолидации молодых демократий.

В узком смысле под продвижением демократии во внешней политике США понимается конкретная деятельность ряда министерств и ведомств по внедрению норм и институтов американской демократии в законодательство и практику других государств. Основным инструментом здесь является Агентство международного развития, оказывающее техническую и финансовую помощь на таких направлениях, как обеспечение прав человека, проведение открытых и честных выборов, укрепление гражданского общества и режима подотчетности государственных органов.

В работе по распространению «демократического ноу-хау» участвуют и другие государственные ведомства США (министерства юстиции и обороны, госдепартамент), а также общественные организации, в том числе профсоюзные. В 90-х годах произошла институционализация этой деятельности на разных уровнях госаппарата: в СНБ появился отдел демократии, прав человека и гуманитарных проблем, в госдепартаменте - бюро демократии, прав человека и труда (подчиненное новому заместителю госсекретаря по глобальным проблемам). В 1993 - 1994 гг. администрация Клинтона предприняла попытку изменить всю структуру иностранной помощи, перейдя от странового принципа к функциональному. Одним из направлений этой помощи должно было стать «строительство демократии». Однако эта реформа была заблокирована в конгрессе, и проблема координации всей разноплановой деятельности в данной области во многом остается нерешенной.

Несмотря на высокий официальный статус и амбициозный замах, «продвижение демократии», как признают и сами американские аналитики, пока не стало равноценным компонентом внешнеполитической стратегии США наряду с военно-политической и экономической составляющими. Этому препятствуют рыхлость данной концепции, не имеющей четко обозначенных критериев и целей, а также ее недостаточная мобилизующая сила по сравнению со сдерживанием советской угрозы. Ни общественное мнение в целом, ни элитные круги США не рассматривают «продвижение демократии» в качестве важнейшего внешнеполитического приоритета.

Ограниченной остается и реализация этой установки на практике, так как часто США в своих действиях руководствуются традиционными геополитическими или экономическими мотивами. Наглядные тому примеры - предоставление Китаю режима наибольшего благоприятствования в 1994 г. несмотря на массовые нарушения прав человека в этой стране, а также тесные связи США со своими стратегическими союзниками - Саудовской Аравией, Кувейтом, Турцией и рядом других стран, хотя там существуют авторитарные режимы. В целом, как подтверждается и распределением расходов на этом направлении, «продвижение демократии» распространяется в основном на страны Латинской Америки и молодые государства на постсоветском пространстве.